Samodzielność dochodowa jednostek samorządu terytorialnego – sytuacja w Polsce

Dokonując analizy samodzielności dochodowej poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego w Polsce, na podstawie wskaźnika udziału dochodów własnych samorządu terytorialnego w jego dochodach ogółem oraz wskaźnika udziału dochodów własnych w węższym ujęciu (tj. bez udziału w PIT i CIT), można zauważyć, że najwyższy ich poziom występuje w miastach na prawach powiatu.

Samodzielność dochodową jednostek samorządu terytorialnego można rozpatrywać w pięciu płaszczyznach, tj. według (Misterek 2008, s. 16-17):
1) rodzajów i struktury dochodów, uwzględniając tu głównie ocenę wielkości i udziału poszczególnych składników dochodów własnych;
2) zakresu władztwa podatkowego, czyli kompetencji władz lokalnych i regionalnych w tworzeniu przepisów o charakterze fiskalnym;
3) wpływu źródeł niepodatkowych na poziom dochodów własnych, a więc możliwości pozyskiwania dochodów z posiadanego majątku;
4) zdolności pozyskiwania środków finansowych z nowych źródeł, np. w postaci środków unijnych;
5) możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, między innymi w celu dywersyfikacji źródeł pozyskiwanych dochodów i skuteczniejszej realizacji zadań o charakterze publicznym.

Ze względu na złożoność procesów gospodarczych, politycznych czy prawnych w podsektorze samorządowym utrudnione jest jednoznaczne określenie finansowych kryteriów wyznaczających faktyczną samodzielność dochodowej jednostek samorządu terytorialnego. Analizując samodzielność dochodową poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego można posłużyć się przykładowo oceną dwóch podstawowych wskaźników, charakteryzujących tą samodzielnosć, tj.:
1) wskaźnika udziału dochodów własnych samorządu terytorialnego w jego dochodach ogółem;
2) wskaźnika udziału dochodów własnych w węższym ujęciu (tj. bez udziału w PIT i CIT) określonego szczebla samorządu terytorialnego w jego dochodach ogółem,

Wskaźnik udziału dochodów własnych samorządu terytorialnego w jego dochodach ogółem syntetycznie charakteryzuje możliwości prowadzenia polityki dochodowej przez JST. Z kolei wskaźnik udziału dochodów własnych w węższym ujęciu (bez udziału w PIT i CIT) określonego szczebla samorządowego w jego dochodach ogółem, pozwala określić zakres kompetencji władczych tego samorządu terytorialnego w zakresie doboru źródeł, metod i kierunków pozyskiwania dochodów, na które dana jednostka bezpośrednio oddziałuje.

Dokonując analizy samodzielności dochodowej poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego w Polsce, na podstawie dwóch wspomnianych wskaźników, można zauważyć, że najwyższy ich poziom występuje w miastach na prawach powiatu. W 2009 roku udział dochodów własnych w dochodach ogółem wynosił tam 66,09 proc., zaś udział dochodów własnych bez udziału w PIT i CIT kształtował się na poziomie 36,15 proc. W 2009 roku dla gmin wskaźniki te wynosiły odpowiednio: 46,27 proc. i 30,00 proc, dla województw 32,30 proc. i 6,39 proc., a dla powiatów ziemskich: 28,37 proc. i 13,93 proc. Warto podkreślić, że wartość tych mierników samodzielności dochodowej jednostek samorządu terytorialnego znacząco wzrosła w stosunku do 2000 roku. W 2000 roku udział dochodów własnych w dochodach ogółem wynosił: w miastach na prawach powiatu – 47,86 proc., w gminach – 50,80 proc., w powiatach ziemskich – 7,77 proc., w województwach – 15,91 proc. Z kolei udział dochodów własnych bez udziału w PIT i CIT w dochodach ogółem wynosił w 2000 roku: w miastach na prawach powiatu – 30,54 proc., w gminach – 34,88 proc., w powiatach ziemskich – 6,34 proc., a w województwach – 1,34 proc.. Zmiany w wielkości kształtowania się tych udziałów wskazują, że w latach 2000-2009 widoczny był proces poprawy samodzielności dochodowej jednostek samorządu terytorialnego w Polsce. Wynikało tu jednocześnie z postępującego procesu decentralizacji finansów publicznych. Istotne różnice pomiędzy wskaźnikami udziału dochodów własnych ogółem i bez udziałów w PIT i CIT w dochodach ogółem wskazują, że samodzielność dochodowa JST uzależniona jest w dużym stopniu od aktywności legislacyjnej organów władzy szczebla centralnego.

Na kształtowanie się samodzielności dochodowej JST w analizowanym okresie największy wpływ miały zmiany udziałów tych jednostek w dochodach z PIT i CIT (np. w latach 2003-2009 udział powiatów w PIT zwiększył się z 1,00 proc. do 10,25 proc., zaś udział województw w CIT wzrósł z 0,50 proc. do 14,00 proc.), zmiany w systemie podatkowym (np. wprowadzanie niektórych ulg podatkowych). Istotny wpływ miała również koniunktura gospodarcza w kraju i na świecie. Przykładowo w latach 2008-2009 w miastach na prawach powiatu udział dochodów własnych w dochodach ogółem zmniejszył się z 69,51 proc. do wspomnianego poziomu 66,09 proc. Warto również nadmienić, że w województwach samorządowych najwyższy udział dochodów własnych w dochodach ogółem, tj. 58,53 proc. wystąpił w 2008 roku. Rok później spadł już jednak do wspomnianego poziomu 32,30 proc., co było następstwem znaczącego wzrostu wysokości dotacji z budżetu państwa, w postaci dotacji rozwojowej. Wynikało to bowiem ze wzrostu wykorzystania środków unijnych.

Reasumując można stwierdzić, ze samodzielność dochodowa jednostek samorządu terytorialnego uzależniona jest od licznych, powiązanych ze sobą, czynników o charakterze prawnym, ekonomicznym, społecznym i politycznym. W rezultacie należy zachować należytą staranność w procesie definiowania określonych opinii, a tym bardziej działań w tym zakresie.

Przypisy:
1. Kornberger-Sokołowska E., Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego w aktualnym systemie prawnym w Polsce, „Studia Iuridica” 2001, Tom 39.
2. Misterek W., Zewnętrzne źródła finansowania działalności inwestycyjnej jednostek samorządu terytorialnego, Difin, Warszawa 2008.
3. Sprawozdania roczne z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego za lata 2000-2009, Ministerstwo Finansów.

Pisaliśmy o tym również:
Samodzielność dochodowa jednostek samorządu terytorialnego – zarys problemu