3. Analiza wpływu SPZOZ na sytuację finansową samorządu powiatowego.

W latach 19992009 liczba powiatowych zakładów opieki zdrowotnej zmniejszyła się z 347 do 301 (tabela 1). Warto jednak podkreślić, że zestawienie w tabeli 1 nie obejmuje zakładów opieki zdrowotnej prowadzonych w formie spółki, w tym z udziałem JST. Zdecydowana większość spośród powiatowych zakładów opieki zdrowotnej była prowadzona w formie SPZOZ. Wśród powiatowych zakładów opieki zdrowotnej dominują szpitale. Ich liczba spadła w analizowanym okresie z 266 do 237. W tej grupie placówek wszystkie działają w formie SPZOZ. Większość spośród szpitali powiatowych to placówki wielospecjalistyczne, prowadzone wyłącznie w formie SPZOZ.

Tabela 1
Liczba powiatowych zakładów opieki zdrowotnej w latach 1999–2009 (według stanu na 31.12.2009 r.)




Znacząca część powiatowych SPZOZ w Polsce to placówki zadłużone, nawet jeśli obecnie bilansują już swoją bieżącą działalność. W 2006 r. w 123 przypadkach dług SPZOZ był wyższy od długu obciążającego bezpośrednio powiat (tabela 2). Na koniec 2008 r. liczba ta zmniejszyła się do 99 powiatów. W kilku przypadkach brakuje zadłużenia obciążającego bezpośrednio powiaty, występuje natomiast zadłużenie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Taka sytuacja w 2008 r. nastąpiła w powiatach włocławskim, gostynińskim, krapkowickim oraz myszkowskim (załącznik 2). W kilku zaś przypadkach relacja długu powiększonego o zobowiązania SPZOZ do zadłużenia bezpośrednio obciążającego powiaty przekracza 1000%. W 2008 r. sytuacja taka nastąpiła w powiatach tczewskim, kutnowskim, lipnowskim, poddębickim oraz skarżyskim.

W badanym okresie ze 109 do 155 wzrosła jednak liczba powiatów, w przypadku których ewentualne przejęcie bezpośredniej odpowiedzialności za zobowiązania SPZOZ nie spowodowałoby wzrostu ciężaru długu o więcej niż 30%. W tej grupie przeważają jednostki, w przypadku których nie występują żadne zobowiązania SPZOZ mogące potencjalnie powiększyć zadłużenie obciążające bezpośrednio powiat. W latach 2006–2008 ich liczba wzrosła z 57 do 76.

Jak już wspomniano zobowiązania SPZOZ mogą w przyszłości, po zakończeniu likwidacji tych placówek, obciążyć organy prowadzące. W latach 2006–2008 relacja zadłużenia bezpośrednio obciążającego powiaty do ich dochodów wahała się od 15,92% (2008 r.) do 16,79% (2006 r.). Przejęcie przez powiaty bezpośredniej odpowiedzialności za zobowiązania prowadzonych przez nie SPZOZ prowadziłoby do znaczącego wzrostu przedmiotowej relacji. Relacja długu powiatów powiększonego o zobowiązania SPZOZ wahała się w badanym okresie od 27,32% (2008 r.) do 32,81% (2006 r.).

Tabela 2
Relacja zadłużenia powiatów powiększonego o zobowiązania wymagalne SPZOZ do zadłużenia powiatów (w %)




Na koniec 2006 r. jeden z powiatów przekroczył ustawowy limit dopuszczalnego poziomu zadłużenia publicznego. Przejęcie bezpośredniej odpowiedzialności za długi SPZOZ prowadziłoby do przekroczenia tego limitu przez 48 kolejnych powiatów. W badanym okresie nastąpił jednak istotny spadek liczby powiatów, w przypadku których powiększenie ich zadłużenia o zobowiązania SPZOZ prowadziłoby do przekroczenia przez relację długu do dochodów poziomu 60%. Na koniec 2008 r. przejęcie bezpośredniej odpowiedzialności za długi SPZOZ mogłoby spowodować przekroczenie ustawowego limitu dopuszczalnego poziomu zadłużenia publicznego przez 31 spośród 314 powiatów (tabela 3). Zagrożenie to w największym stopniu dotyczyło powiatów z terenu województw lubuskiego, dolnośląskiego, pomorskiego oraz łódzkiego. W województwie lubuskim przejęcie bezpośredniej odpowiedzialności za długi SPZOZ prowadziłoby do przekroczenia limitu dopuszczalnego zadłużenia przez ponad 40% powiatów (tabela 4). W województwie dolnośląskim na koniec 2006 r. zagrożenie takie dotyczyło 12 spośród 26 powiatów. Na koniec 2008 r. grupa ta zmniejszyła się do 8 powiatów. W województwie pomorskim w całym analizowanym okresie co czwarty powiat przekroczyłby dopuszczalną wielkość zadłużenia w przypadku przejęcia bezpośredniej odpowiedzialności za długi SPZOZ. W województwie łódzkim zagrożenie to dotyczyło początkowo co trzeciego, a na koniec 2008 r. co piątego powiatu. Zagrożenie dla zdolności utrzymywania zadłużenia poniżej limitów ustawowych płynące ze strony SPZOZ zmniejszyło się najwyraźniej w województwie lubelskim. W 2006 r. przejęcie bezpośredniej odpowiedzialności za długi SPZOZ powodowałoby przekroczenie przez relację długu do dochodów poziomu 60% w 5 spośród 20 powiatów tego województwa. Na koniec 2008 r. zagrożenie takie występowało jedynie w przypadku jednego powiatu województwa lubelskiego.

W przypadku przejęcia bezpośredniej odpowiedzialności za zobowiązania SPZOZ na koniec 2008 r. relacja długu do dochodów aż 7 powiatów ukształtowałaby się powyżej 90%. Należą do nich powiaty gorzowski (242,08%), górowski (125,18%), wołowski (108,26%), lwówecki (104,68%), poddębicki (95,52%), ząbkowicki (95,14%) oraz lipnowski (92,56%) (załącznik 1).


Tabela 3
Powiaty, w których relacja zadłużenia oraz zadłużenia powiatów powiększonego o zobowiązania SPZOZ do ich dochodów przekracza 60%



Tabela 4
Stosunek liczby powiatów, w których relacja zadłużenia powiększonego o zobowiązania SPZOZ do ich dochodów przekracza 60% do liczby powiatów w województwie (w %)



Dla oceny wpływu SPZOZ na sytuację finansową samorządu powiatowego kluczowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, jak często przekroczenie przez relację długu do średniego wyniku operacyjnego określonego poziomu referencyjnego (1000% bądź 2000% lub też występowanie ujemnego średniego wyniku operacyjnego w badanym okresie) mogłoby nastąpić w konsekwencji przejęcia bezpośredniej odpowiedzialności za zobowiązania SPZOZ (załącznik 3, załącznik 4). Można tu wyróżnić trzy podstawowe rodzaje sytuacji. Po pierwsze, przekroczenie jednego z poziomów referencyjnych może nastąpić wyłącznie na skutek występowania określonego poziomu zadłużenia bezpośrednio obciążającego powiat oraz uzyskanego przez powiat średniego wyniku operacyjnego. Po drugie, potencjalne zagrożenie sytuacji finansowej (mierzone przekroczeniem przyjętych poziomów referencyjnych relacji długu do średniego wyniku operacyjnego brutto) powiatu może być następstwem potencjalnego przejęcia bezpośredniej odpowiedzialności za zobowiązania SPZOZ. Po trzecie, relacja zadłużenia bezpośrednio obciążającego powiat do jego wyniku operacyjnego może kształtować się na poziomie uznanym za niekorzystny, a trudności powiatu może potencjalnie istotnie pogłębić przejęcie odpowiedzialności za zobowiązania SPZOZ.W 8 przypadkach przekroczeniu pierwszego poziomu referencyjnego (1000%) nie towarzyszyło ryzyko zwiększenia ciężaru zadłużenia powiatów na skutek przejęcia bezpośredniej odpowiedzialności za SPZOZ. W odniesieniu do 14 powiatów przekroczeniu drugiego poziomu referencyjnego (2000%) nie towarzyszyło ryzyko zwiększenia ciężaru zadłużenia powiatów na skutek przejęcia bezpośredniej odpowiedzialności za zobowiązania SPZOZ.

W 24 powiatach przesłanką zagrożenia przekroczenia pierwszego z przyjętych poziomów referencyjnych relacji długu do średniego wyniku operacyjnego brutto mogą być zobowiązania SPZOZ. W odniesieniu do 16 powiatów zobowiązania SPZOZ stanowić mogą przyczynę przekroczenia drugiego poziomu referencyjnego relacji długu do średniego wyniku operacyjnego brutto. W 6 spośród wspomnianych 16 przypadków stosunek długu bezpośrednio obciążającego powiat do dochodów powiatu kształtuje się na poziomie poniżej 1000%, a po uwzględnieniu zobowiązań SPZOZ przedmiotowa relacja przekracza 2000%. Do szczególnie spektakularnych należą przypadki powiatów: kutnowskiego (zwiększenie relacji długu do wyniku operacyjnego brutto w następstwie uwzględnienia zobowiązań SPZOZ z 27,15% do 2846,18%), poddębickiego (zwiększenie relacji długu do wyniku operacyjnego brutto w następstwie uwzględnienia zobowiązań SPZOZ z 345,04% do 5139,97%), lipnowskiego (zwiększenie relacji długu do wyniku operacyjnego brutto w następstwie uwzględnienia zobowiązań SPZOZ z 159,70% do 2408,58%), biłgorajskiego (zwiększenie relacji długu do wyniku operacyjnego brutto w następstwie uwzględnienia zobowiązań SPZOZ z 188,78% do 2053,51%), starachowickiego (zwiększenie relacji długu do wyniku operacyjnego brutto w następstwie uwzględnienia zobowiązań SPZOZ z 485,18% do 2154,0%).

W większości rozpatrywanych przypadków zobowiązania SPZOZ mogą istotnie zwiększyć ciężar zadłużenia powiatów, jednak nawet i bez nich powiaty te przekraczają przyjęte w niniejszym opracowaniu wartości referencyjne relacji długu do średniego wyniku operacyjnego brutto. W odniesieniu do pierwszego progu referencyjnego jest tak w przypadku 8 powiatów, a w odniesieniu do drugiego progu referencyjnego w przypadku 44 powiatów. W odniesieniu do 22 jednostek przekroczenie drugiego poziomu referencyjnego wynika z braku nadwyżki operacyjnej, a istniejące zobowiązania SPZOZ pogarszają dodatkowo sytuację JST. Wyniki te prowadzą do wniosku, że niezdolność zapewnienia równowagi finansowej SPZOZ (w szczególności skutecznej restrukturyzacji tych placówek) towarzyszy niemożności zapewnienia bezpieczeństwa finansowania bieżących zadań publicznych przez wskazane powiaty. Poza zakresem niniejszego opracowania pozostaje jednak diagnoza przesłanek takiego stanu rzeczy.

Na koniec należy zauważyć, że występowanie zagrożenia sytuacji finansowej samorządu powiatowego jest nierównomiernie rozłożone w przestrzeni. W województwie dolnośląskim aż 16 na 26 jednostek szczebla powiatowego przekroczyło pierwszy poziom referencyjny tj. cechowało się relacją długu powiększonego o zobowiązania SPZOZ wyższą niż 2000% lub przedmiotowa relacja miała wartość ujemną ze względu na występowanie deficytu operacyjnego. W 3 spośród tych 16 przypadków przekroczenie drugiego poziomu referencyjnego wynika z istniejących zobowiązań SPZOZ. W trzech województwach (lubuskie, opolskie, warmińsko-mazurskie) liczba powiatów, w których można zdiagnozować przekroczenie drugiego poziomu referencyjnego, stanowi ponad 40% powiatów tych województwach. Jednak jedynie w lubuskim odsetek ten zwiększył się znaczniej w następstwie uwzględnienia zobowiązań SPZOZ. Istotne zwiększenie liczby jednostek przekraczających drugi poziom referencyjny (z 4 do 7 powiatów) można też zaobserwować w województwie lubelskim.

4. Zakończenie.

Zobowiązania SPZOZ mogą w istotny sposób pogorszyć relację zadłużenia do dochodów powiatów będącą przedmiotem limitowania przez ustawodawcę do końca 2013 r. Zobowiązania te mogą także znacząco pogorszyć zdolność obsługi zadłużenia powiatów, jednak w zdecydowanej większości przypadków nawet i bez nich powiaty te przekraczają przyjęte w niniejszym opracowaniu wartości referencyjne relacji długu do średniego wyniku operacyjnego brutto. Prowadzi to do wniosku, że niezdolność zapewnienia równowagi finansowej SPZOZ (w szczególności skutecznej restrukturyzacji tych placówek) towarzyszy niemożności zapewnienia bezpieczeństwa finansowania bieżących zadań publicznych przez wskazane powiaty.



Arkadiusz Babczuk


Przydatne materiały:
 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)


Pisaliśmy o tym również:
Samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej jako źródło zagrożenia sytuacji finansowej samorządu powiatowego (cz. 1)

Artykuł pochodzi z miesięcznika Finanse Komunalne nr 7-8/2010.