Samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej (SPZOZ) mogą stanowić jedną z form samorządowych jednostek organizacyjnych, służących wykonywaniu zadań samorządu terytorialnego wszystkich szczebli. Ze względu na szczególny charakter relacji pomiędzy SPZOZ a jego organem założycielskim oraz kryzys systemu organizacji i finansowania ochrony zdrowia w Polsce, zakłady te mogą powodować poważne zagrożenie sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego (JST). W sposób szczególny dotyczy to samorządu powiatowego, odpowiedzialnego za zasadniczą część szpitali ogólnych działających w Polsce.


Celem niniejszego opracowania jest ocena skali zagrożenia sytuacji finansowej powiatów w następstwie wykonywania przez nie funkcji organu założycielskiego samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. W części pierwszej scharakteryzowano SPZOZ jako formę samorządowej jednostki organizacyjnej. W kolejnej części zaprezentowano cel i metodę badania empirycznego oraz dokonano charakterystyki zbioru danych empirycznych wykorzystanych w badaniu. W trzeciej części przedstawiono uzyskane wyniki.

1. SPZOZ jako powiatowe jednostki organizacyjne

Podstawy ustroju terytorialnego Rzeczypospolitej Polskiej oraz organizacji i miejsca samorządu terytorialnego w systemie administracji publicznej zostały określone w Konstytucji RP  [1] (art. 3, 15-16, 163-172). Istotnym elementem polskiego systemu prawnego jest też Europejska Karta Samorządu Lokalnego[2]określająca zasady, jakim powinny odpowiadać regulacje dotyczące funkcjonowania samorządu lokalnego.,

Zgodnie z art. 3 Konstytucji RP jest państwem jednolitym. Jej ustrój terytorialny zapewnia jednak decentralizację władzy publicznej (art. 15 ust. 1 Konstytucji RP ). Rola samorządu terytorialnego w państwie polega na wykonywaniu w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność istotnej części zadań publicznych (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP ). Zakres zadań publicznych przypadających samorządowi terytorialnemu został wskazany w art. 163 Konstytucji RP , zgodnie z którym realizuje on „zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych”. Zadania wykonywane przez samorząd terytorialny jako zadania własne polegają na „zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej” (art. 166 ust. 1 Konstytucji RP ).


Zgodnie z art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji RP podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, która wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych JST. Artykuł 164 ust. 2 ustawy zasadniczej dopuścił tworzenie innych jednostek samorządu regionalnego albo lokalnego i regionalnego na drodze ustawowej. 1.01.1999 r. działalność rozpoczęły samorząd powiatowy (samorząd lokalny powołany do wykonywania zadań o charakterze ponadgminnym) oraz samorząd wojewódzki (samorząd regionalny).


Katalog zadań samorządu powiatowego został określony w art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym [3] Zaliczono do nich m.in. zagadnienia z zakresu „promocji i ochrony zdrowia”. Źródłem szczegółowych kompetencji do podejmowania działań oraz wydatkowania środków publicznych są jednak akty prawa materialnego[4]. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie NSA, który stwierdził, że „powiat jest zobowiązany do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, jaki wynika z ustaw; o tym, czy i jakiego rodzaju zadania ciążą na powiecie, decydują przepisy materialnego prawa administracyjnego”[5]. W zakresie ochrony zdrowia stosownym aktem prawa materialnego jest ustawa z 30.08.1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej[6].

Zasadnicza część zadań samorządu powiatowego jest wykonywana poprzez samorządowe jednostki organizacyjne. Część spośród nich działa w ramach podmiotowości prawnej JST. Są to jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej – jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe. Do grupy powiatowych jednostek organizacyjnych należą także jednostki posiadające osobowość prawną: samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, instytucje kultury oraz spółki utworzone w celu wykonywania zadań jednostek samorządu terytorialnego.


Organizacja oraz zasady funkcjonowania SPZOZ, a także ich relacje z organem założycielskim zostały określone w przywołanej już ustawie o zakładach opieki zdrowotnej. Stosunki SPZOZ z podmiotem założycielskim mają szczególny charakter. Ustawodawca nie przyznał bowiem SPZOZ zdolności upadłościowej. Jednocześnie w myśl art. 60 ust. 2 u.z.o.z. ujemny wynik finansowy nie może być podstawą do zaprzestania działalności zakładu, jeżeli dalsze jego istnienie uzasadnione jest celami i zadaniami, do których realizacji został utworzony, a których nie może przejąć inny zakład w sposób zapewniający nieprzerwane sprawowanie opieki zdrowotnej nad ludnością. Zgodnie z art. 60 ust. 4 u.z.o.z. obowiązek pokrycia ujemnego wyniku finansowego SPZOZ spoczywa wówczas na organie założycielskim. Jednocześnie w myśl art. 60 ust. 6 u.z.o.z. zobowiązania i należności SPZOZ po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami organu założycielskiego.


Jednostki samorządu terytorialnego mogą zostać zmuszone do przejęcia długów samorządowych placówek ochrony zdrowia w przypadku niewypłacalności SPZOZ bądź realizacji programu jego restrukturyzacji przewidującego świadczenie usług medycznych w formie spółki prawa handlowego. Brakuje bowiem formuły bezpośredniego przekształcenia placówki działającej w formie SPZOZ w spółkę. Konieczna jest faza pośrednia w postaci likwidacji SPZOZ skutkująca przejęciem jego długu przez organ założycielski[7].


Warto zauważyć jednak także, że SPZOZ nie był w analizowanym okresie jedyną formą prowadzenia zakładu opieki zdrowotnej. Zgodnie z art. 35c u.z.o.z. dopuszczalne jest także prowadzenie tego rodzaju placówki w formie jednostki budżetowej lub zakładu budżetowego, jeżeli prowadzenie tego zakładu w formie SPZOZ byłoby niecelowe lub przedwczesne.


2. Cel i metoda badania oraz charakterystyka zbioru danych

Celem niniejszego opracowania jest ocena skali zagrożenia sytuacji finansowej powiatów w następstwie wykonywania przez nie funkcji organu założycielskiego szpitali działających w formie SPZOZ. Stan zagrożenia sytuacji finansowej powiatów jest pojmowany dwojako. Po pierwsze, jako ryzyko przekroczenia obowiązującego limitu dopuszczalnego zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego. Po drugie, jako ryzyko akumulacji długu przekraczającego możliwości jego spłaty.


Przepis art. 170 ust. 1 ustawy z 30.06.2005 r. o finansach publicznych[8] stanowi, że łączna kwota długu JST na koniec roku budżetowego nie może przekroczyć 60% wykonanych dochodów ogółem tej jednostki w tym roku budżetowym[9]. Powyższego ograniczenia nie stosuje się do emitowanych papierów wartościowych oraz kredytów i pożyczek zaciąganych w związku z umową zawartą z podmiotem dysponującym środkami pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej. Ta część długu podlega jednak limitowaniu, jeśli środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej nie zostaną przekazane jednostce samorządu terytorialnego lub po ich przekazaniu orzeczony zostanie ich zwrot. Zgodnie z art. 85 ustawy z 27.08.2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych[10] powyższe ograniczenie dopuszczalnej wielkości długu JST traci moc 31.12.2013 r.


Jak wskazano w poprzedniej części opracowania zobowiązania i należności SPZOZ po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami organu założycielskiego. W związku z tym analizie poddano zarówno relacje długu powiatów do ich dochodów ogółem, jak i relacje długu powiatów powiększonego o zobowiązania SPZOZ do dochodów powiatów ogółem.


Relacja długu obciążającego JST do jej dochodów abstrahuje jednak od rzeczywistej zdolności JST do obsługi długu, która jest uwarunkowana m.in. wielkością i strukturą jej dochodów oraz wydatków. Z tego względu jako stan zagrożenia sytuacji finansowej powiatu traktuje się powstanie zadłużenia o rozmiarach nadmiernych w stosunku do możliwości jego spłaty. Jako miernik obciążenia wspólnoty samorządowej długiem publicznym przyjęto relację długu do wyniku operacyjnego brutto. Analizie poddano przedmiotową relację obliczoną zarówno dla długu bezpośrednio obciążającego powiaty, jak i dla długu powiatów powiększonego o zobowiązania SPZOZ[11].


Przez wynik operacyjny brutto rozumie się w niniejszym opracowaniu dochody bieżące powiatu pomniejszone o jego wydatki bieżące. Dodatni wynik operacyjny jest określany jako nadwyżka operacyjna, a ujemny jako deficyt operacyjny. Wynik operacyjny brutto wskazuje, czy JST jest w stanie pokryć wydatki bieżące dochodami bieżącymi. Im wyższa jest wartość nadwyżki operacyjnej brutto, tym większa jest możliwość realizacji przez JST nowych przedsięwzięć majątkowych lub spłaty wcześniej zaciągniętego długu. Deficyt operacyjny brutto oznacza, że wydatki bieżące realizowane są na poziomie przekraczającym możliwości finansowe JST. Realizowanie zadań bieżących odbywa się zatem kosztem sprzedaży majątku jednostki lub poprzez zaciąganie nowych zobowiązań stanowiących dług publiczny.


W niniejszym opracowaniu przyjęto dwa poziomy referencyjne relacji długu do wyniku operacyjnego brutto – 1000% oraz 2000%. Oznaczają one, że spłata obciążającego jednostkę długu (przy rezygnacji z dalszego zadłużania się) musiałaby zająć odpowiednio 10 lat oraz 20 lat. Ich przekroczenie uznano za sygnał istniejącego zagrożenia sytuacji finansowej powiatów. W identyczny sposób jak w drugim przypadku traktuje się występowanie ujemnego średniego wyniku operacyjnego w badanym okresie.


Jako dochody bieżące traktowane są dochody powiatu wykazane w rocznym sprawozdaniu budżetowym Rb-27s, z wyjątkiem dochodów majątkowych ujmowanych w paragrafach 076, 077, 078, 087, 278, 618, 620, 622, 626, 628, 629, 630, 631, 632, 633, 641, 642, 643, 651, 652, 653, 661, 662, 663, 664, 665. Jako wydatki bieżące są traktowane wydatki powiatu wykazane w rocznym sprawozdaniu budżetowym Rb-28s, z wyjątkiem wydatków majątkowych ujmowanych w paragrafach zaczynających się od cyfry 6 (601, 605, 606, 613, 614, 617, 620–623, 630, 661–665 i 680).


Przyjęty okres badawczy obejmuje lata 2006–2008. Przedmiotowe relacje zostały obliczone dla poszczególnych lat. Ponadto zaprezentowano relacje długu powiatów według stanu na koniec 2008 r. do przeciętnych poziomów wyników operacyjnych brutto w analizowanym okresie.


Źródłem materiału statystycznego wykorzystanego w niniejszym opracowaniu są sprawozdania budżetowe powiatów w zakresie dochodów (Rb-27s), wydatków (Rb-28s) oraz zadłużenia (Rb-Z), a także sprawozdania SPZOZ w zakresie zadłużenia (Rb-Z) według stanu na koniec czwartego kwartału każdego z lat uwzględnianych w analizie. Obowiązek ich sporządzania tych sprawozdań w analizowanym okresie z rozporządzenia Ministra Finansów z 27.06.2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej[12] oraz z rozporządzenia Ministra Finansów z 26.06.2006 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych[13]wydanych na podstawie delegacji zawartych w art. 18 ust. 2 u.f.p. z 2005 r.



Arkadiusz Babczuk

Przydatne materiały:
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)


Pisaliśmy o tym również:
Samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej jako źródło zagrożenia sytuacji finansowej samorządu powiatowego (cz. 2)


_____________________
Przypisy:

[1] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej: Konstytucja.
[2] Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona w Strasburgu 15.10.1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, Dz. U. z 2006 r. Nr 154, poz. 1107).
[3] Ustawa z 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.).
[4] B. Dolnicki, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, C. Martysz, M. Taniewska-Banacka, A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2007 (komentarz do art. 4).
[5] Wyrok NSA z 3.07.2002 r. (I SA/Ka 631/02), ONSA 2003/4, poz. 133.
[6] Ustawa z 30.08.1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.), dalej: u.z.o.z.
[7] Szerzej zob.: A. Babczuk, Samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej jako źródło zagrożenia sytuacji finansowej samorządu wojewódzkiego w Polsce, w: Rynek kapitałowy a koniunktura gospodarcza, M. Wypych (red.), Łódź (w druku); A. Babczuk, M. Kachniarz, Sources of Soft Budget Constraints in the Structure of Autonomous Public Healthcare Centres, „Argumenta Oeconomica” (w druku); M. Kachniarz, Komercjalizacja samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Kluczowe warunki osiągnięcia sukcesu, Warszawa 2008; D. Młodzianowska, Wady systemowe w ochronie zdrowia jako zagrożenie sukcesu komercjalizacji i prywatyzacji opieki zdrowotnej w Polsce, w: Komercjalizacja i prywatyzacja ZOZ. Kluczowe warunki osiągnięcia sukcesu, M. Węgrzyn, D. Wasilewski (red.), Prace Naukowe Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu, Wrocław 2006, s. 29-42; Uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej, druk nr 852, Warszawa 2008.
[8] Ustawa z 30.06.2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), dalej: u.f.p. z 2005 r.
[9] Art. 170 ust. 2 u.f.p. z 2005 r. nakłada analogiczne ograniczenie na kształtowanie relacji łącznej kwoty długu jednostki samorządu terytorialnego do planowanych w danym roku budżetowym dochodów tej jednostki na koniec każdego kwartału w ciągu roku.
[10] Ustawa z 27.08.2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241).
[11] W literaturze wykorzystywany jest także zbliżony miernik w postaci relacji długu do wyniku operacyjnego netto. Przez wynik operacyjny netto rozumie się wynik operacyjny brutto powiększony o dochody ze sprzedaży majątku. Wynik operacyjny netto informuje o tym, czy finansowanie zadań bieżących wymaga wzrostu zadłużenia JST. Warto wspomnieć, że na kategorii wyniku operacyjnego netto bazuje konstrukcja nowego limitu ograniczającego swobodę zadłużania się jednostek samorządu zawarta w art. 243 ustawy z 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), który zacznie obowiązywać od 1.01.2014 r. Relacje długu do wyniku operacyjnego brutto oraz relacja długu do wyniku operacyjnego netto to mierniki mające charakter komplementarny w przypadku ograniczonego poziomu ciężaru długu. Jednostki samorządu terytorialnego o identycznym poziomie relacji długu do wyniku operacyjnego brutto nie muszą być tak samo obciążone długiem, ponieważ może je różnić zdolność pozyskiwania dochodów z tytułu sprzedaży majątku. W efekcie jednostka pozyskująca większe wpływy z tytułu sprzedaży majątku może być w stanie szybciej spłacić ciążące na niej zadłużenie. Ponieważ jednak sprzedaż majątku nie może być traktowana jako źródło stałych dochodów JST, miernik w postaci relacji długu do wyniku operacyjnego netto ma ograniczoną wartość w przypadku dużego ciężaru długu określonego na podstawie relacji długu do wyniku operacyjnego brutto. Z tego względu w niniejszym opracowaniu zrezygnowano z wykorzystania tego miernika.
[12] Rozporządzenie Ministra Finansów z 27.06.2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781 ze zm.).
[13] Rozporządzenie Ministra Finansów z 26.06.2006 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. Nr 113, poz.770).