Praktyka/zjawisko nieprawidłowego (zdaniem mediów i opinii publicznej) rozliczania przez parlamentarzystów podróży związanych z pełnieniem mandatu powinna stać się przyczynkiem do weryfikacji przepisów regulujących zasady wypłacania należności na pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową pracowników państwowej i samorządowej sfery budżetowej [pracownicy]. I to zarówno w przypadku, gdy toczące się postępowanie prokuratorskie wykaże, że parlamentarzyści nie złamali obowiązującego prawa jak i wówczas, gdy okaże się, że prawo złamali, a od odpowiedzialności chroni ich immunitet.
Pracownicy sfery budżetowej (szczególnie funkcjonariusze publiczni – w części, te same przepisy dotyczą także parlamentarzystów), którzy choć raz rozliczali swoją podróż służbową, pewnie nie zdają sobie sprawy jak łatwo jest narazić się na zarzut karny [z art. 271 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.). Art. 271. § 1. Funkcjonariusz publiczny lub inna osoba uprawniona do wystawienia dokumentu, która poświadcza w nim nieprawdę co do okoliczności mającej znaczenie prawne, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5. § 2. W wypadku mniejszej wagi, sprawca podlega grzywnie albo karze ograniczenia wolności. § 3. Jeżeli sprawca dopuszcza się czynu określonego w § 1 w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8.] beztrosko wypełniając „nieśmiertelny” druk, wcześniej nieprawidłowo nazywany „Delegacją” a obecnie „Rozliczenie podróży służbowej”.
Niedostosowanie obowiązujących norm prawnych do rzeczywistości powoduje, że tak powszechna czynność wywołująca skutki dla finansów publicznych masowo dokonywana jest na pograniczu fikcji i absurdu, a de facto, poświadczenia nieprawdy czyli fałszerstwa. (Dla uproszczenia w dalszych rozważaniach pominięto kwestię rozliczenia kosztów podróży służbowej poza granicami kraju.)
Do najczęściej spotykanych, przykładowych zachowań, które w powszechnym przekonaniu nikogo „nie gorszą”, ale z literalnego brzmienia przepisów mogłyby podpadać pod art. 271 kodeksu karnego można zaliczyć:
1) odbycie podróży służbowej innym środkiem lokomocji niż wskazany przez pracodawcę i rozliczony w tzw. delegacji;
2) ukrywanie (przemilczanie) faktu otrzymania posiłku wliczonego w cenę przez organizatora zdarzenia związanego z podróżą np. organizatora szkolenia;
3) wskazanie nieprawdziwej (niekoniecznie dłuższej) trasy podróży;
4) załączanie do rozliczenia nie swoich biletów lub składanie nieprawdziwych oświadczeń o utracie biletów lub innych rachunków dokumentujących dokonanie wydatku, itd. itp.
Kierownicy, pracodawcy – świadomi sytuacji (sami też rozliczają swoje podróże) „zastawiają” różnego rodzaju wymogi formalne, które pracownicy muszą (spełnić) pokonać, aby odzyskać poniesione koszty w związku z odbyciem podróży w ramach obowiązków służbowych. Wymogi te (formalizmy) z reguły różnią się u poszczególnych pracodawców, mimo że wszystkich dotyczą te same przepisy regulujące zasady dokumentowania operacji finansowych i racjonalnej gospodarki środkami publicznymi. Inaczej mówiąc, każdy pracodawca (czyt. księgowość) wymaga innych „papierów”, aby wypłacić należność i nie narazić się na zarzuty organów kontrolnych, a równocześnie uniemożliwić wyłudzenie zawyżonych należności w stosunku do faktycznie poniesionych kosztów przez pracownika. Pracodawcy, doskonaląc zasady ustalania wysokości poniesionych kosztów, domagają się, aby pracownik udokumentował fakt i datę rozpoczęcia podróży służbowej, fakt przybycia do wyznaczonego miejsca, przebieg i czas trwania poszczególnych odcinków podróży, z jakich korzystał środków lokomocji, czas powrotu do domu itd. Żądają całej historii podróży, która bardzo często rozmija się z przedstawionym rozliczeniem z trywialnego powodu, ktoś przy okazji załatwił sprawę prywatną np. odwiedził rodzinę… . Nie należy zapominać, że czas podróży służbowej wykraczający poza czas pracy pracownika nie jest tożsamy z czasem pracy i podległości służbowej. Nie jest rozliczany jako praca w godzinach nadliczbowych.
Różnorodność procedur obowiązująca u poszczególnych pracodawców jest o tyle zaskakująca, że przepisów regulujących kwestie należności pracowniczych z tytułu podróży służbowych nie jest zbyt wiele. Faktem jest, że bogactwo literatury dotyczącej tematu oraz orzecznictwo sądowe może sugerować, że mamy do czynienia z jakąś odrębną dziedziną prawa. Punktem wyjścia jest oczywiście art. 775 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. z 2014 r. Dz. U. 1502 z późn. zm.) [Kp]. Aktualnie toczy się spór o konstytucyjność tych przepisów. Zarzuty opierają się na treści art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, którego ust. 1 brzmi: rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Wskazany przepis Kp z pewnością nie jest przepisem wystarczająco wyczerpującym.
Zgodnie z § 1 tego artykułu – pracownikowi wykonującemu na polecenie pracodawcy zadanie służbowe poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy, lub poza stałym miejscem pracy przysługują należności na pokrycie kosztów. Wola ustawodawcy jest dość jasno określona – pracownik nie powinien ponosić kosztów z tytułu podróży służbowej a pracodawca jest zobowiązany mu je zwrócić. Zatem, pracownikowi przysługuje roszczenie o zwrot kosztów związanych z podróżą służbową, a właściwie roszczenie o ich pokrycie zaliczkowe. § 2 tego samego artykułu upoważnia ministra właściwego do spraw pracy do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi, zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej, z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (…). Rozporządzenie powinno w szczególności określać wysokość diet, z uwzględnieniem czasu trwania podróży, (…), a także warunki zwrotu kosztów przejazdów, noclegów i innych wydatków.
Od 1 marca 2013 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. poz. 167) [rozporządzenie]. Pomijając kwestie, czy rozporządzenie jest z zgodne z zakresem upoważnienia, np. wątpliwa legislacyjnie jest zastosowana technika odesłania w § 3 ust. 4. W przypadkach, gdy pracodawca wyrazi zgodę pracownikowi na przejazd (…) samochodem osobowym, motocyklem lub motorowerem niebędącym własnością pracodawcy, pracownikowi przysługuje zwrot kosztów przejazdu w wysokości stanowiącej iloczyn przejechanych kilometrów przez stawkę za jeden kilometr przebiegu, ustaloną przez pracodawcę, która nie może być wyższa niż określona w przepisach wydanych na podstawie art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j. z 2013 r. Dz. U. poz. 1414 z późn. zm.). @page_break@
Rozporządzenie wbrew dyspozycji zawartych w Kodeksie pracy nie zawiera w swojej treści przepisów gwarantujących pracownikowi skorzystanie z uprawnień, a wręcz przeciwnie, wprowadza rygory oraz warunki, dopiero po spełnieniu których pracownik może liczyć na od/u/zyskanie należności z tytułu podróży służbowej.
Analizując kolejne przepisy rozporządzenia należy zwrócić uwagę na kilka niezręczności, które są źródłem kłopotów zarówno dla pracowników rozliczających swoje wyjazdy, jak i pracodawców, którzy muszą uważać, aby nie narazić się na zarzut niezasadnego wypłacenia środków publicznych, i które powinny zostać skorygowane. Takim przepisem jest chociażby § 5 ust. 1 rozporządzenia nakładający na pracownika rygor rozliczenia kosztów podróży nie później niż w terminie 14 dni od dnia jej zakończenia. Oczywiście, uzasadnione czy zdaniem autora nawet nieuzasadnione, niedochowanie terminu przez pracownika nie może pozbawiać go uprawnienia do otrzymania należności gwarantowanej przepisami Kodeksu pracy. Termin ten należy odczytywać wyłącznie jako dyspozycję skierowaną do pracodawcy.
§ 2 rozporządzenia wymienia rodzaje wydatków, które podlegają refundacji pracownikowi z tytułu podróży. Przepis po wyliczeniu: diety, kosztów przejazdów, dojazdów środkami komunikacji miejscowej, noclegów, kończy się ogólnym – nie do końca zrozumiałym zwrotem: (i) innych niezbędnych (pod warunkiem, że) udokumentowanych wydatków, określonych lub uznanych przez pracodawcę odpowiednio do uzasadnionych potrzeb (!?). W przepisie zapisano tzw. oczywistą oczywistość – pracodawca nie może uznać kosztów nieuzasadnionych, jak również nie może nie uznać poniesionych przez pracownika kosztów uzasadnionych. Łatwo można sformułować przykładowe, prawidłowe brzmienie przepisu: „innych uzasadnionych wydatków, bezpośrednio związanych z odbyciem podróży służbowej”.
W tym kontekście dziwaczna jest także konstrukcja § 4 rozporządzenia. W ust. 1 czytamy, że pracownikowi zwraca się inne określone lub uznane przez pracodawcę niezbędne i w udokumentowanej wysokości wydatki związane z podróżą, zaś w ust. 2 tegoż samego paragrafu znajdujemy zawężenie tych wydatków do opłat za bagaż, miejsca parkingowe, przejazdów drogami płatnymi i autostradami, postojów w strefie płatnego parkowania, i ponowne rozszerzenie: oraz inne niezbędne wydatki wiążące się bezpośrednio z odbywaniem podróży (…).
§ 3 ust. 1 rozporządzenia (zdaniem autora) stanowi (główne) źródło z jednej strony „nadużyć” przez pracowników, z drugiej nadmiernego formalizmu stosowanego przez pracodawców. Należałoby się zastanowić, czy obecną treść cyt. „Środek transportu właściwy do odbycia podróży krajowej lub podróży zagranicznej, a także jego rodzaj i klasę, określa pracodawca.” nie zastąpić np. inną treścią „Pracodawca określa środek transportu, który zostanie rozliczony przy ustaleniu należności z tytułu odbycia podróży służbowej.”. Tego typu zapis generalnie odsunąłby widmo popełniania przestępstw polegających na poświadczeniu nieprawdy w dokumentach stanowiących podstawę wydatkowania środków publicznych. Korekcie powinna ulec także treść ust. 3 tego samego paragrafu, cyt. „Na wniosek pracownika pracodawca może wyrazić zgodę na przejazd w podróży krajowej lub podróży zagranicznej samochodem osobowym, motocyklem lub motorowerem niebędącym własnością pracodawcy.”. Pracodawca nie powinien wyrażać zgody na przejazd samochodem pracownika czy jakimkolwiek innym środkiem lokomocji. Zgoda pracodawcy powinna dotyczyć sposobu rozliczenia podróży przez pracownika – czy ma to zrobić według cen np. komunikacji zbiorowej czy według ryczałtu, nie będąc zmuszanym do bardzo kłopotliwego kompletowania biletów, rachunków itd. Wydaje się, że nawet przy obecnym brzmieniu przepisów, aby pracownik rozliczył podróż służbową według ryczałtu wcale nie musi być właścicielem np. samochodu, którym zadeklarował odbycie podróży służbowej. Mało tego, nie jest istotne nawet to, czy posiada prawo jazdy, aby pracodawca wyraził zgodę na rozliczenie ryczałtowe kosztów przejazdu samochodem osobowym. Aby nie było wątpliwości przepis ten powinien ulec korekcie – rozliczenie podróży służbowej (nie mające nic wspólnego z faktycznym jej przebiegiem) powinno mieć charakter ryczałtowy.
Reasumując, pracodawca zamiast wyrażać zgodę na przejazd samochodem osobowym niebędącym własnością pracodawcy powinien jedynie wyrazić zgodę na ryczałtowe rozliczenie kosztów podróży.
Nadmierny formalizm nie powinien stanowić bariery pokrycia/zwrotu pracownikowi kosztów poniesionych z tytułu podróży służbowej. Zgodnie z § 3 ust. 2, pracownikowi przysługuje zwrot (…) w wysokości udokumentowanej biletami lub fakturami obejmującymi cenę biletu środka transportu, wraz ze związanymi z nimi opłatami dodatkowymi, w tym miejscówkami, z uwzględnieniem posiadanej przez pracownika ulgi na dany środek transportu, bez względu na to, z jakiego tytułu ulga przysługuje. Przebieg podróży nie może być zdeterminowany (niejednokrotnie upokarzającą) koniecznością skompletowania tych dokumentów. Przecież istotą jest samo odbycie podróży i załatwienie sprawy pracodawcy (wykonanie zlecenia, dostarczenie towaru, dokumentów, udział w konferencji, w szkoleniu itp.). Nie powinno być tak, że pracownik nie może skorzystać np. z okazyjnej podwózki przez współuczestnika szkolenia, tzw. okazji, itp. tylko dlatego, że pracodawca oczekuje (bo obligują go do tego przepisy) przedstawienia biletów.
Należy tu wskazać na nieracjonalność rozporządzenia, według którego zgoda pracodawcy na ryczałtowe rozliczenie (powszechnie nieprawidłowo określanego) samochodu prywatnego jest traktowana jako przywilej i słusznie, gdyż większość pracodawców nie obniżyło stawek ustalanych jako maksymalne przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 22, poz. 271 z późn. zm.). Powoduje to, że rozliczenie jest bardzo korzystne dla pracownika i nie wymaga załączania żadnych dokumentów. Dlaczego pracownik „narażony” na zdecydowanie większe trudy podróży i ponoszący zdecydowanie niższe koszty niż samochodem osobowym musi zachować większy formalizm i do rozliczenia załączać dokumenty, w szczególności rachunki, faktury lub bilety potwierdzające poszczególne wydatki? Rozporządzenie jest i tak bardziej liberalne, niż poprzednie [rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 z późn. zm.)], które nie pozwalało na uznanie w każdym przypadku biletu jako wystarczającego dokumentu do rozliczenia gdyż nie zawiera on wszystkich elementów charakterystycznych dla rachunku!
Problemu nie rozwiązuje treść § 5 ust. 2 zdanie drugie – jeżeli przedstawienie dokumentu nie jest możliwe, pracownik składa pisemne oświadczenie o dokonanym wydatku i przyczynach braku jego udokumentowania, jak również ust. 3 tego paragrafu, który umożliwia w uzasadnionych przypadkach złożenie pracownikowi pisemnego oświadczenia o okolicznościach mających wpływ na prawo do diet, ryczałtów, zwrot innych kosztów podróży lub ich wysokość. Wprowadzenie zasady oświadczenia w zastępstwie dokumentów, utwierdza tylko w przekonaniu, że normodawca jest świadomy niedoskonałości wprowadzonych rozwiązań.
Główną wadą instytucji oświadczenia jest to, że pracownik, który chce otrzymać przysługującą mu należność jest zmuszony złożyć oświadczenie z reguły nieprawdziwe (fikcyjne) o zagubieniu biletu, braku możliwości uzyskania rachunku itp., gdy w rzeczywistości np. odbył podróż własnym pojazdem bez zgody pracodawcy lub tzw. okazją lub w innych okolicznościach, których autor rozporządzenia nie był/jest w stanie przewidzieć.
Konkludując. Przedmiotem niniejszych rozważań jest postulat zmiany istniejących rozwiązań prawnych, które pozwolą (być może nie tylko pracownikom sfery budżetowej) racjonalnie, z korzyścią dla obu stron rozliczać koszty podróży służbowej. Zmiany powinny iść w kierunku ustalenia ryczałtów, zaś dokumentowanie wydatków powinno opierać się przede wszystkim na oświadczeniach. Tak jak w sposób logiczny rozwiązano zasady rozliczania dojazdów czy wydatków związanych z noclegiem.
Nowe przepisy powinny uwzględniać proste, uniwersalne zasady rozliczania kosztów podróży służbowych, według kolejności:
1) ryczałt ustalony według najbardziej obiektywnego kryterium tj. odległości (trasy podróży) bez względu na środek lokomocji;
2) udokumentowanych kosztów podróży, jeżeli byłyby one wyższe niż ryczałt lub na wniosek pracownika;
3) oświadczenia, również w przypadku, gdyby były one wyższe niż ryczałt, a przedstawienie rachunków i biletów nie było możliwe.
Przygotowując zmianę przepisów regulujących przedmiotową materię autor powinien uwzględnić, że do rozliczenia kosztów podróży nie powinno być ważne/konieczne udokumentowanie przebiegu samej podróży. Obecnie rozliczenie kosztów podróży niezgodnie z jej faktycznym przebiegiem jest przestępstwem, o czym była mowa na wstępie rozważań, co powoduje, że wielu pracowników, obawiając się konsekwencji karnych lub dyscyplinarnych, rezygnuje ze swoich należności. Zarzut niesłusznie wypłaconych kwot z tytułu podróży służbowej jest bodaj najczęściej powtarzającym się zarzutem w konsekwencji kontroli np. regionalnych izb obrachunkowych. Z kolei pracodawca narażony jest np. na zarzut wypłacenia kwot tzw. nienależnych, co zagrożone jest odpowiedzialnością przed rzecznikiem dyscypliny finansów publicznych.
Kluczem znalezienia adekwatnych rozwiązań prawnych powinno stać się przekonanie, że życie jest zdecydowanie ciekawsze niż urzędnicza albo kogokolwiek wyobraźnia i nie wszystko da się udokumentować. Kp określa wyraźnie – pracownikowi przysługuje zwrot kosztów podróży a nie zwrot za przedstawione rachunki.
Zobacz też ebook Podróże służbowe 2013, dostępny w internetowej księgarni Profinfo>>>