Artykuł jest krytyczną analizą przepisów regulujących zatrudnienie pracowników samorządowych. Autor koncentruje uwagę na podmiotowym zakresie ustawy o pracownikach samorządowych i jej relacjach z innymi aktami prawnymi regulującymi stosunki pracy w samorządzie, uwypuklając wady legislacyjne tej regulacji. W podsumowaniu wyraża przekonanie o potrzebie pilnego podjęcia prac nad gruntowną nowelizacją, a w pewnej mierze nawet reformą samorządowego prawa pracy.

Przedmiot tego artykułu wymaga dwóch wyjaśnień dotyczących wyrażeń użytych w jego tytule.

Zwrot „regulacja prawna” oznacza tutaj całokształt źródeł (aktów) prawnych normujących stosunki pracy w samorządzie terytorialnym i składających się na tzw. samorządowe prawo pracy. Celem artykułu jest więc analiza zakresu obowiązywania oraz związków zachodzących pomiędzy poszczególnymi aktami prawnymi normującymi te stosunki. Nie ma w nim natomiast omówienia merytorycznych zasad i warunków zatrudniania pracowników w samorządowych jednostkach organizacyjnych i w jednostkach pomocniczych gmin, takich jak np. wymagania kwalifikacyjne, formy zatrudnienia, dokonywanie czynności z zakresu prawa pracy wobec pracowników samorządowych czy prawa i obowiązki tych pracowników[1].

Pojęcie samorządowych jednostek organizacyjnych nie jest w prawie samorządowym jednoznacznie zdefiniowane. Analiza różnych aktów prawnych pozwala ustalić co najmniej dwa jego znaczenia. Pierwsze, szerokie – nawiązuje do takiego znaczenia tej nazwy, którego desygnatami są wszystkie jednostki organizacyjne tworzone przez jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki w celu realizacji zadań komunalnych. W tym znaczeniu nazwa ta występuje np. w art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 6 ustawy o samorządzie powiatowym oraz w art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Drugie – wąskie – ogranicza jej zakres podmiotowy tylko do tych samorządowych jednostek organizacyjnych sensu largo, które nie mają osobowości prawnej. Innymi słowy, w tym ujęciu z zakresu jej desygnatów są wyłączone samorządowe osoby prawne. Z takim dychotomicznym przeciwstawieniem: „samorządowe jednostki organizacyjne” – „samorządowe osoby prawne” można spotykać się np. w przepisach art. 24h ust. 1 u.s.g., art. 25c ust. 1 u.s.p. i w art. 27c ust. 1 u.s.w.[2]

W dalszych rozważaniach pojęcie to jest rozumiane szeroko – odnoszą się one bowiem do ogółu samorządowych jednostek organizacyjnych zatrudniających pracowników, niezależnie od cywilnoprawnego statusu tych jednostek.

Pojęcie jednostek pomocniczych gminy ad usum tych wywodów nie wymaga objaśnień[3].

1. Podmiotowy zakres ustawy o pracownikach samorządowych

Podstawowym źródłem samorządowego prawa pracy jest ustawa o pracownikach samorządowych [4]. Zawiera ona „przepisy prawa pracy określające status prawny pracowników samorządowych” (art. 1). Podmiotowy zakres jej obowiązywania sprecyzowano w art. 2 i art. 3. W art. 2 wskazano samorządowe jednostki organizacyjne („pracodawców samorządowych”), do których pracowników ustawa ma zastosowanie. W art. 3 postanowiono natomiast, że ustawy nie stosuje się do tych pracowników tych jednostek wymienionych w art. 2, których status pracowniczy określają odrębne przepisy. Na tle tych przepisów nasuwa się kilka uwag.

Po pierwsze, zwracają uwagę pewne niekonsekwencje w art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych . Zasadniczo przepis ten mówi o jednostkach organizacyjnych samorządu terytorialnego (urzędy gmin, starostwa powiatowe, biura itd.), tj. o strukturach samorządowych, w których konstrukcji prawnej nie występują ani elementy osobowe, ani terytorialne. Jednak w pkt 3 tego artykułu jest wzmianka o jednostkach pomocniczych gmin, czyli sołectwach, osiedlach, dzielnicach itd., a więc o strukturach mających – podobnie jak same gminy – substrat ludzki (mieszkańcy jednostek pomocniczych gminy) i terytorialny (obszar zamieszkany przez mieszkańców jednostki pomocniczej) oraz swoje organy[5]. Według dosłownej wykładni – w kontekście art. 8 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych . – oznacza to, że wójt nie jest pracownikiem gminy, tylko urzędu gminy, podczas gdy kierownik urzędu dzielnicy nie jest pracownikiem tego urzędu, lecz dzielnicy.

Trudno jednak dopatrzyć się odbicia tej koncepcji w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o pracownikach samorządowych[6]. Wymienia ono natomiast jako pracowników dzielnic warszawskich burmistrzów, zastępców burmistrzów oraz pozostałych członków zarządów tych dzielnic[7]. Rodzi to trudności w stosowaniu przepisów ustawy o pracownikach samorządowych, ponieważ nie wskazują one podmiotu uprawnionego do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec pracowników jednostek pomocniczych. Dodatkowe zamieszanie wprowadza art. 18 ust. 2 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy[8], zgodnie z którym pracownicy samorządowi Biura Zarządu m.st. Warszawy, starostwa powiatu warszawskiego, urzędów gmin warszawskich i dzielnic Gminy Warszawa Centrum oraz urzędu Gminy Wesoła są pracownikami samorządowymi Urzędu m.st. Warszawy. Ich pracodawcą jest zatem Urząd m.st. Warszawy. De lege lata oznacza to, że czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do pracowników wymienionych jednostek samorządowych i jednostek pomocniczych urzędów m.st. Warszawy wykonuje kierownik urzędu stolicy. Niespójność z zasadami przyjętymi art. 7 ustawy o pracownikach samorządowych widać gołym okiem.

Po drugie, niekonsekwencje występują też w zakresie poddania przepisom ustawy o pracownikach samorządowych pracowników jednostek organizacyjnych istniejących w obrębie poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, czyli gminy, powiatu i województwa. W odniesieniu do gminnych jednostek organizacyjnych sprawę rozstrzygnięto jednoznacznie. Według art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych ustawie tej podlegają tylko pracownicy urzędów gmin, jednostek pomocniczych gmin oraz gminnych jednostek i zakładów budżetowych. Żadna z tych jednostek nie ma osobowości prawnej, są to więc gminne jednostki organizacyjne sensu stricto. Inaczej mówiąc, ustawy tej nie stosuje się do pracowników gminnych osób prawnych. Jednak w odniesieniu do jednostek organizacyjnych powiatu i województwa w art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych nie wprowadzono takich ograniczeń. Czy zatem wobec pracowników jednostek organizacyjnych powiatu i województwa ustawę tę należy stosować tak samo, jak wobec pracowników gminnych jednostek organizacyjnych, czy bez ograniczeń, ergo objąć nią także osoby zatrudnione w powiatowych i wojewódzkich osobach prawnych?

Za pozytywną odpowiedzią na to pytanie w duchu pierwszej opcji przemawiają – a przynajmniej zdają się przemawiać – dwie okoliczności. Po pierwsze, w ustawie powiatowej i wojewódzkiej znajdują się przepisy dające podstawę do odróżniania pojęć „powiatowa (wojewódzka) jednostka organizacyjna” od „powiatowa (wojewódzka) osoba prawna”. Po drugie, wzgląd na potrzebę jednolitej wykładni samorządowej pragmatyki służbowej. Trudno bowiem wyjaśnić, dlaczego przy wyraźnym zawężeniu podmiotowego zakresu ustawy w przypadku gminnych jednostek organizacyjnych inaczej miałoby być w przypadku jednostek organizacyjnych powiatu i województwa.

Argumenty te nie są jednak dostatecznie mocne. W sprawach pracowniczych samorządowych ustaw ustrojowych nie można traktować tak, jak aktów zawierających uregulowania typu kodeksowego, zwłaszcza gdy chodzi o przepisy dotyczące kwestii akcydentalnych, jakimi – z ustrojowego punktu widzenia – są zagadnienia przeciwdziałania korupcji w samorządzie terytorialnym. Ponadto podobne zróżnicowanie spotyka się też, jak wyżej wskazałem, w ustawie gminnej, a jednak ustawodawca w tym przypadku postąpił odmiennie. W tej sytuacji trudno wyjaśnić, dlaczego ustawodawca inaczej traktuje pojęcia „powiatowa (wojewódzka) jednostka organizacyjna” i „jednostka organizacyjna gminy”. Zgodnie zatem z zasadą lege non distinguente, non distinguitut trzeba przyjąć, że w przypadku powiatowych i wojewódzkich jednostek organizacyjnych ustawie podlegają także pracownicy osób prawnych utworzonych przez te jednostki samorządowe (chyba że następuje ich wyłączenie z mocy art. 3 ustawy o pracownikach samorządowych ), podczas gdy w przypadku jednostek gminnych pracownicy gminnych osób prawnych jej nie podlegają. Tajemnicą ustawodawcy pozostaną motywy tego rozwiązania, przejętego zresztą in extenso z ustawy o pracownikach samorządowych z 1990 r. (zob. art. 2 pkt 3 tamtej ustawy).

Po trzecie, pojawia się pytanie o sens formuły „których status prawny normują odrębne przepisy”, a ściślej o to, jaki zakres (rozmiar) odrębnej regulacji jest konieczny, aby można było powiedzieć, że dane przepisy normują status prawny danej grupy pracowników. O trudnościach z odpowiedzią na to pytanie może świadczyć to, że we wszelkich komentarzach do art. 3 (a uprzednio do art. 1a ustawy z 1990 r.) egzegeci powołują się na ogół tylko na Kartę Nauczycie la[9]. I nic dziwnego, bo rzeczywiście zawarty w niej zakres unormowania jest tak obszerny, że niektórzy dyrektorzy szkół uważają go wręcz za na tyle kompletny, iż nie dostrzegają w ogóle potrzeby stosowania wobec nauczycieli przepisów kodeksu pracy. Karta Nauczyciela szczegółowo określa bowiem obowiązki nauczycieli i stawiane im wymagania kwalifikacyjne, normuje sprawy ich awansu zawodowego, zawiera postanowienia dotyczące nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku pracy oraz warunków pracy i wynagrodzenia, nagród i odznaczeń, uprawnień socjalnych i różnego rodzaju urlopów, ochrony zdrowia nauczycieli, ich odpowiedzialności dyscyplinarnej oraz uprawnień emerytalnych[10].

Inne wchodzące tutaj w grę ustawy są w tym względzie znacznie bardziej lakoniczne. Na przykład ustawa o działalności kulturalnej[11], dotycząca m.in. pracowników samorządowych instytucji kultury, normuje tylko sprawę czasu pracy w tych instytucjach (zob. rozdział 2a u.d.k.). Inny akt – ustawa o muzeach[12] – wskazuje stanowiska, na których zatrudnia się muzealników, nakłada na nich obowiązek przestrzegania ogólnie przyjętych norm deontologii zawodowej, w szczególności nieprowadzenia handlu przedmiotami pozostającymi w zakresie zainteresowania muzeum i niepodejmowania działań mogących powodować konflikt interesów z zatrudniającym ich muzeum, takich jak np. wykonywanie ekspertyz i wycen przedmiotów, i daje ministrowi właściwemu do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego delegację do określenia wymagań kwalifikacyjnych uprawniających do zajmowania stanowisk w muzeach oraz sposobu stwierdzania tych wymagań.

Jeszcze bardziej wątła jest regulacja spraw pracowniczych pracowników bibliotek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego. Ustawa o bibliotekach[13] zawiera w tej materii jeden przepis (art. 29) wymieniający pracowników zatrudnianych na stanowiskach bibliotekarskich oraz dający ministrowi właściwemu do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego delegację do określenia wymagań kwalifikacyjnych uprawniających do zajmowania stanowisk w bibliotekach oraz sposobu ich stwierdzania.

Niektórzy autorzy uważają, że nawet tak skromny zakres unormowania statusu danej samorządowej grupy pracowniczej wystarcza, aby wyłączyć wobec nich stosowanie ustawy o pracownikach samorządowych[14]. Stanowisko to trudno uznać za trafne. Konstytucyjna zasada równości wobec prawa, wyrażona w art. 32 ust. 1 ustawy zasadniczej, zezwala na dyferencjację sytuacji prawnej poszczególnych grup ludzi pod warunkiem, że przemawiają za tym ważne powody[15]. W przypadku pracowników samorządowych jednostek organizacyjnych powodów takich nie widać. Jeżeli bowiem twierdzi się – a takie były założenia legislacyjne ustawy o pracownikach samorządowych[16] – że regulacja stosunków pracy w samorządzie terytorialnym wymaga uregulowań szczególnych w postaci pragmatyki pracowniczej, to trudno zaakceptować myśl, że „śladowe” uregulowanie w odrębnym akcie jednego bądź zaledwie kilku elementów statusu prawnego danej grupy pracowników samorządowych wyłącza ich spod tej pragmatyki i w sprawach nieuregulowanych w tym odrębnym akcie „rzuca w objęcia” powszechnego prawa pracy.

Dlatego art. 3 u.p.s. nie można interpretować w konwencji dychotomicznej: jeżeli pracownicy samorządowej jednostki organizacyjnej w żadnym stopniu nie podlegają regulacji odrębnej, to stosuje się do nich pragmatykę służbową, a jeżeli choćby w najmniejszym stopniu ich sytuację normują inne akty, to w kwestiach w nich nieuregulowanych pracownicy ci podlegają kodeksowi pracy[17]. Gdyby bowiem tak było, to jaki sens miałyby przepisy w rodzaju art. 26a u.d.k.[18] Dlatego przy wykładni art. 3 ustawy o pracownikach samorządowych . należy, moim zdaniem, kierować się następującą zasadą: jeżeli sytuację prawną określonej grupy pracowników jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych , przepisy odrębne normują w znacznym stopniu, to w pozostałych kwestiach zastosowanie będą mieć przepisy powszechnego prawa pracy. Jeżeli jednak unormowanie odrębne jest „śladowe”, np. dotyczy tylko wymiaru i rozkładu czasu pracy albo wymagań kwalifikacyjnych[19], to wtedy w sprawach w nich nieunormowanych należy w pierwszej kolejności stosować ustawę o pracownikach samorządowych, a dopiero w drugiej – zgodnie z dyspozycją art. 43 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych – kodeks pracy i przepisy wykonawcze wydane na jego podstawie. Do tych ostatnich mamy zresztą wyraźne odesłanie w art. 41 ustawy o pracownikach samorządowych w sprawie zasad, na jakich pracownikowi samorządowemu wykonującemu na polecenie pracodawcy zadanie służbowe poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy, lub poza stałym miejscem pracy przysługują należności z tego tytułu.

Oprócz pracowników samorządowych, do których ustawa o pracownikach samorządowych ma zastosowanie z mocy jej własnych, wyżej omówionych przepisów, jej postanowienia stosuje się także do innych grup pracowniczych wskutek rozciągnięcia ich na te grupy przez przepisy ustaw normujących dziedziny działalności, w których pracownicy ci wykonują zadania. Jest to przy tym z reguły stosowanie subsydiarne (posiłkowe) w sprawach pracowniczych nieuregulowanych w tych ustawach. Chodzi mianowicie o:
1) strażników straży gminnych[20];
2) pozostałych pracowników straży gminnych – w zakresie ich praw i obowiązków[21];
3) w samorządowych kolegiach odwoławczych – etatowych członków kolegium i pracowników biura kolegium[22];
4) pracowników komunalnych zakładów
budżetowych, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 8 ustawy o gospodarce komunalnej[23] w brzmieniu nadanym przez art. 46 ustawy o pracownikach samorządowych );
5) rzecznika konsumentów w zakresie wykraczającym poza unormowanie zawarte w art. 40 ustawy z 16.02.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów[24], w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez art. 52 ustawy o pracownikach samorządowych .

W stosunku do pracowników samorządowych kolegiów odwoławczych przepisy ustawy o pracownikach samorządowych stosuje się odpowiednio, natomiast w odniesieniu do strażników straży gminnych takiego zastrzeżenia nie ma, co oznacza, że należy je stosować wprost. Jeszcze wyraźniej nakaz bezpośredniego stosowania przepisów ustawy o pracownikach samorządowych sformułowano w odniesieniu do pozostałych pracowników tych straży. Powołany wyżej art. 33 ustawy o strażach gminnych stanowi bowiem jednoznacznie, że „obowiązki i prawa innych pracowników zatrudnionych w straży reguluje ustawa o pracownikach samorządowych”.

Wyjątkowo niezrozumiały jest przepis art. 8 u.g.k. rozciągający przepisy ustawy o pracownikach samorządowych na pracowników komunalnych zakładów budżetowych. Zakłady te są nominatim wymienione wśród samorządowych jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych , zatem o stosowaniu lub niestosowaniu przepisów tej ustawy powinna przesądzać reguła określona w art. 3 ustawy o pracownikach samorządowych . Okazuje się więc, że nie jest ona pełna. O wyłączeniu stosowania przepisów ustawy o pracownikach samorządowych wobec pracowników samorządowych jednostek organizacyjnych decyduje nie tylko istnienie przepisów odrębnych normujących status pracowniczy określonej grupy pracowników tych jednostek (jak to wynika z art. 3 tej ustawy), lecz także przepis szczególny, którego treść może ograniczać się wyłącznie do formuły typu „pracownicy [tu bliższe ich określenie – A.Sz.] jednostki X podlegają przepisom...” (np. kodeksu pracy albo ustawy o pracownikach urzędów państwowych).

Wątpliwości budzi również sprawa stosowania ustawy o pracownikach samorządowych do pracowników urzędów stanu cywilnego. Artykuł 6c ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego[25], w brzmieniu nadanym mu przez nowelę z 19.09.2008 r.[26], stanowi, że „w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie [czyli prawie o aktach stanu cywilnego – A.Sz.] do naboru na stanowiska, o których mowa w art. 6 ust. 3–5, oraz do osób zatrudnionych na tych stanowiskach [chodzi o innego niż wójt, kierownika urzędu stanu cywilnego oraz zastępcę (zastępców) kierownika – A.Sz.] stosuje się przepisy ustawy z 22.03.1990 r. o pracownikach samorządowych”. Można, a nawet – zgodnie z aksjomatem o doskonałości ustawodawcy – należy przyjąć, że jest to zabieg świadomy. Trudno jednak – biorąc zwłaszcza pod uwagę, że nowela prawa o aktach stanu cywilnego, dodająca ów przepis, weszła w życie 29.10.2008 r., a więc niecały miesiąc przed uchwaleniem ustawy o pracownikach samorządowych, wcześniejszy zaś tekst (z 2004 r.) nie zawierał postanowień poddających wyżej wymienionych pracowników urzędów stanu cywilnego przepisom samorządowego prawa pracy[27] – oprzeć się wrażeniu, że po prostu doszło tutaj do niedopatrzenia[28]. Jeżeli domysł ten jest trafny, to art. 6c p.a.s.c. wymaga pilnej nowelizacji. Trudno bowiem z systemowego punktu widzenia zaakceptować sytuację, w której uchylona ustawa nadal – i to bynajmniej nie z mocy przepisów intertemporalnych – ma być stosowana.

2. Inne akty prawne regulujące stosunki pracy w samorządzie terytorialnym

Samorządowa pragmatyka pracownicza, podobnie jak inne pragmatyki służbowe, nie zawiera wyczerpującej regulacji stosunków pracy pracowników samorządowych i wymaga uzupełniającego stosowania przepisów innych ustaw. Mechanizmy, z jakimi można się tutaj spotykać, są zróżnicowane. Do zastosowania innych przepisów może bowiem dojść:
1) w drodze odesłania do tych przepisów przez ustawę o pracownikach samorządowych;
2) vigore proprio – z mocy ich własnych przepisów.

2.1. Odesłania do innych przepisów

Pragmatyka samorządowa zawiera dość liczne odesłania do powszechnego prawa pracy, a zwłaszcza do kodeksu pracy. Odesłania te można różnie klasyfikować. Najpierw można wskazać odesłania wyraźne i niedoprecyzowane. Z tymi drugimi mamy do czynienia wtedy, gdy przepis odsyłający powołuje się na „przepisy odrębne” (jak czynią to np. art. 3, art. 38 ust. 5 lub art. 53 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych ) bądź na przepisy dotyczące ogólnie określonego przedmiotu regulacji (zob. odwołanie się w art. 6 ust. 4 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych do przepisów o „szkolnictwie wyższym”) albo na określony typ przepisów, jak „przepisy umów międzynarodowych” lub „prawa wspólnotowego” (art. 11 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych ).

Odesłania wyraźne można z kolei podzielić na ogólne i konkretne. Najważniejszym odesłaniem ogólnym jest odesłanie zawarte w art. 43 ust. 1, w którym mówi się, że „w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu pracy”. Wymaga ono kilku uwag. Przede wszystkim zaskakuje jego umiejscowienie w nowej ustawie. Zamieszczono go bowiem w rozdziale poświęconym uprawnieniom pracownika samorządowego, co według dyrektyw wykładni systemowej może skłaniać do poglądu, że stosowanie kodeksu pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie o pracownikach samorządowych ogranicza się tylko do uprawnień pracowniczych. Jednak zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że stosowanie kodeksu pracy ma miejsce w znacznie szerszym wymiarze.

Za wykładnią rozszerzającą przemawia kilka okoliczności. Primo – wykładnia historyczna; w ustawie z 1990 r. przepis o identycznej treści był zamieszczony bowiem w przepisach przejściowych i końcowych[29]. Secundo – brzmienie przepisu, który nie mówi o stosowaniu kodeksu w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale, ale w sprawach nieuregulowanych w ustawie[30]. Tertio – potrzeba zapewnienia spójności tego przepisu z art. 5 k.p., według którego przepisy szczególne (tj. przepisy pragmatyk pracowniczych i służbowych) wyłączają stosowanie kodeksu tylko w sprawach nimi uregulowanych. Mimo to byłoby lepiej, gdyby przepis zamieścić w przepisach ogólnych lub przynajmniej – wzorem poprzedniej pragmatyki – w przepisach końcowych[31].

Zastanawia też użycie w nim formuły o „odpowiednim” stosowaniu przepisów prawa pracy. Czy zrobiono to świadomie, czy machinalnie (rutynowo)? Wydaje się, że raczej świadomie, niewątpliwie bowiem za potrzebą pewnego dostosowania przepisów kodeksu pracy, zwłaszcza do pracowników zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, w tym na kierowniczych stanowiskach urzędniczych, będą przemawiać np. względy wyłuszczone w art. 1 ustawy o pracownikach samorządowych , czyli potrzeba zapewnienia zawodowego, rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez samorząd terytorialny. Jak się jednak wydaje, w większości przypadków (zwłaszcza w odniesieniu do pracowników obsługi) przepisy kodeksu będzie można stosować wprost.

Odesłania określone wyżej jako konkretne to odesłania do jednoznacznie wskazanych przepisów kodeksu. Można je z kolei podzielić na nakazujące stosowanie tych przepisów oraz wyłączające ich stosowanie. Z pierwszym typem odesłań można się spotykać m.in. w art. 30 ust. 2 u.p.s. (nakazuje stosowanie przepisu art. 52 § 2 k.p.), art. 31 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych (nakazuje odpowiednie stosowanie art. 109 § 2 i art. 110–113 k.p.) i w art. 55 ust. 8 ustawy o pracownikach samorządowych (odsyła do art. 53 § 1 k.p.). Czasami odesłania te mają konstrukcję „piętrową” z „podniesionym do kwadratu” zaleceniem odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu pracy. Taka sytuacja występuje np. w art. 33 u.p.s., zgodnie z którym przepis art. 31 ust. 4 tej ustawy, traktujący o odpowiednim stosowaniu art. 109 § 2 i art. 110–113 k.p. przy wymierzaniu kar porządkowych w przypadku uchybienia terminowi złożenia oświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej przez urzędnika samorządowego, stosuje się odpowiedniodo doradców i asystentów.

Natomiast przykładu przepisu wyłączającego stosowanie konkretnego przepisu kodeksu dostarcza art. 40 ust. 3 u.p.s., w myśl którego do pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru, których stosunek pracy został rozwiązany w związku z upływem kadencji, nie stosuje się przepisu art. 75 k.p. Funkcję taką w pewnym sensie pełni również art. 31 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych . Jak powiedziałem, odsyła on do przepisów kodeksu dotyczących odpowiedzialności porządkowej pracowników, czyni to jednak wybiórczo, wyłączając tym samym stosowanie przepisów pominiętych (tj. art. 108 oraz art. 109 § 1 i 3 k.p.).

Kodeks cywilny[32] ma dla samorządowych stosunków pracy daleko mniejsze znaczenie od kodeksu pracy. W samej ustawie o pracownikach samorządowych znajdują się tylko dwa konkretne odesłania do kodeksu cywilnego (art. 14 ust. 2 pkt 1 i art. 15 ust. 2 pkt 3), w mało skądinąd istotnej sprawie sposobu rozumienia pojęcia „miejsce zamieszkania” (art. 25–28 k.c.). W szerszym stopniu kodeks cywilny będzie mieć natomiast zastosowanie z mocy odesłania pośredniego, o charakterze ogólnym, zawartego w art. 300 k.p. w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych .

Z innych odesłań zawartych w ustawie o pracownikach samorządowych do przepisów odrębnych należy wskazać odesłania do:
1) ustawy z 21.11.2008 r. o służbie cywilnej[33] (art. 11 ust. 3);
2) wspomnianych już przepisów wykonawczych w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikom samorządowej sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej, wydanych na podstawie kodeksu pracy (art. 41);
3) ustawy z 12.12.1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (art. 36 ust. 2)[34];
4) ustawy z 23.12.1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw[35] (art. 37 ust. 3);
5) przepisów o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (art. 55 ust. 9);
6) ustawy o samorządzie gminnym (art. 56);
7) dotychczasowych przepisów o pracownikach samorządowych, tj. do ustawy o pracownikach samorządowych z 1990 r. i rozporządzeń płacowych wydanych na ich podstawie (art. 57 i 59).

W art. 31 ust. 5 u.p.s. wymieniono jeszcze art. 233 § 1 kodeksu karnego[36], nie jest to jednak przepis przewidziany do stosowania przez strony samorządowego stosunku pracy, jego adresatami są bowiem organy wymiaru sprawiedliwości[37].

2.2. Przepisy mające zastosowanie proprio vigore

Z ustaw, które mają zastosowanie do samorządowych stosunków pracy z mocy własnych przepisów należy wymienić przede wszystkim samorządowe ustawy ustrojowe. Mają one zastosowanie w takich sprawach, jak[38]:
1) powoływanie i odwoływanie skarbników jednostek samorządu terytorialnego (art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g.; art. 12 pkt 3 u.s.p.; art. 18 pkt 17 u.s.w.);
2) wybór i odwołanie zarządu powiatu, w tym starosty i wicestarostów (art. 12 pkt 2 u.s.p.), oraz zarządu województwa, w tym marszałka i wicemarszałków województwa (art. 18 pkt 15 u.s.w.);
3) ustalanie wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty i marszałka województwa (art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., art. 12 pkt 2 u.s.p., art. 18 pkt 15u.s.w.);
4) ograniczenia antykorupcyjne dla niektórych pracowników samorządowych, w tym dla sekretarzy i skarbników jednos
tek samorządu terytorialnego (art. 24f ust. 2 i 4 u.s.g., art. 25b ust. 3 i 4 u.s.p., art. 27b ust. 3 i 4 u.s.w.)[39];
5) obowiązki informacyjne wyżej wymienionych osób związane z ograniczeniami, o których mowa w punkcie poprzednim (art. 24h u.s.g., art. 25c u.s.p., art. 27c u.s.w.)[40];
6) sankcje grożące za składanie fałszywych zeznań w związku z realizacją obowiązków informacyjnych (art. 24l u.s.g., art. 25f u.s.p., art. 27g u.s.w.)[41];
7) ograniczenia czasowe w przyjmowaniu korzyści majątkowych (art. 24m u.s.g., art. 25h u.s.p., art. 27h u.s.w.);
8) powierzenie sekretarzowi gminy prowadzenia określonych spraw gminy w imieniu wójta, burmistrza, prezydenta miasta (art. 33 ust. 4 u.s.g.)[42];
9) uczestnictwo sekretarzy powiatów w pracach i posiedzeniach organów powiatu oraz ich komisji (art. 37 ust. 2 u.s.p.)[43];
10) pozycja kierownika urzędu gminy, starostwa powiatowego i urzędu marszałkowskiego w strukturze tego urzędu oraz jego uprawnienia jako przełożonego służbowego pracowników urzędu oraz podleg­łych mu kierowników jednostek organizacyjnych (art. 33 ust. 3 i 5 u.s.g., art. 35 ust. 2 u.s.p. i art. 43 ust. 3 u.s.w.);
11) kompetencji nadzorczej wojewody polegającej na możności wydania zarządzenia zastępczego[44], wówczas gdy właściwy organ jednostki samorządowej, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów samorządowej ordynacji wyborczej[45], ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta[46] bądź ustawy antykorupcyjnej[47], nie wywiązuje się z obowiązku stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem, skarbnikiem jednostki samorządu terytorialnego, członkiem zarządu powiatu lub województwa[48], kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy oraz osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną (art. 98a u.s.g., art. 85a u.s.p. i art. 86a u.s.w.)[49].

3. Nadmiarowość i niespójność regulacji prawnej

Regulacja prawna zatrudnienia pracowników samorządowych nie jest wolna od takich usterek i mankamentów, jak redundancja legislacyjna (nadmiarowość unormowań) i niespójności. Niektóre sprawy są dwu a nawet trzykrotnie normowane. Liczne są też przepisy, które nie w pełni do siebie przystają. Oprócz już wskazanych, dowodzą tego także poniższe przykłady.

Przykładem nadmiarowości regulacji są ograniczenia i zakazy antykorupcyjne. Można je rozpatrzeć na przykładzie sekretarzy jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z rozporządzeniem płacowym są to pracownicy zatrudnieni na kierowniczych stanowiskach urzędniczych[50]. Jako tacy:
1) nie mogą wykonywać zajęć pozostających w sprzeczności lub związanych z zajęciami, które wykonują w ramach obowiązków służbowych, wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność oraz zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy – pod rygorem rozwiązania bez wypowiedzenia stosunku pracy w trybie art. 52 § 2 i 3 k.p. (art. 30 ustawy o pracownikach samorządowych );
2) są zobowiązani złożyć oświadczenie o prowadzeniu działalności gospodarczej – pod rygorem wymierzenia kary porządkowej, a w razie podania w oświadczeniu nieprawdy lub zatajenia prawdy – pod rygorem odpowiedzialności karnej na podstawie art. 233 § 1 k.k. (art. 31 ustawy o pracownikach samorządowych );
3) są zobowiązani, na żądanie osoby upoważnionej do dokonywania wobec nich czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, złożyć oświadczenie o swoim stanie majątkowym (art. 32 u.p.s.).



Te same sprawy są unormowane w ustawach ustrojowych, np. w ustawie o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 24h, art. 24k i art. 24l u.s.g. sekretarz gminy jest obowiązany – i to bez czekania na wezwanie wójta – złożyć wójtowi oświadczenie majątkowe w terminie 30 dni od dnia zatrudnienia na stanowisku sekretarza, a kolejne składać co roku do 30 kwietnia oraz w dniu rozwiązania umowy o pracę. W razie uchybienia terminowi złożenia oświadczenia wójt w terminie 14 dni od dnia stwierdzenia niedotrzymania terminu wzywa sekretarza do niezwłocznego złożenia oświadczenia, wyznaczając dodatkowy czternastodniowy termin. Niezłożenie oświadczenia majątkowego, mimo upływu terminu dodatkowego, powoduje utratę wynagrodzenia sekretarza gminy za okres od dnia, w którym powinno być złożone oświadczenie, do dnia złożenia oświadczenia, a w dalszej kolejności – najpóźniej po upływie 30 dni od dnia, w którym upłynął termin do złożenia oświadczenia – rozwiązanie z nim umowy o pracę na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 k.p. Podanie nieprawdy lub zatajenie przez sekretarza prawdy w oświadczeniu majątkowym powoduje jego odpowiedzialność karną na podstawie art. 233 § 1 k.k.[51]
Ponadto w trakcie trwania zatrudnienia oraz przez okres trzech lat po ustaniu zatrudnienia sekretarze gmin, powiatów i województw nie mogą przyjąć jakiegokolwiek świadczenia o charakterze majątkowym, nieodpłatnie lub odpłatnie w wysokości niższej od jego rzeczywistej wartości od podmiotu lub podmiotu od niego zależnego, jeżeli biorąc udział w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych jego dotyczących mieli bezpośredni wpływ na jego treść (art. 24m u.s.g., art. 25h u.s.p. i art. 27h u.s.w.).


Trzecim aktem prawnym normującym te sprawy jest ustawa antykorupcyjna[52]. Według jej przepisów sekretarze jednostek samorządowych (do których ustawa ta ma zastosowanie z mocy art. 2 pkt 6–6b) w okresie zajmowania stanowiska nie mogą podejmować zajęć wymienionych w art. 4 tej ustawy, posiadać udziałów lub akcji w spółkach prawa handlowego powyżej limitów określonych w tym przepisie ani prowadzić lub zarządzać działalnością gospodarczą lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalnością. Naruszenie tych zakazów przez sekretarza powoduje, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) rozwiązuje z nim umowę o pracę w trybie art. 52 § 1 pkt 1 k.p., najpóźniej po upływie miesiąca od dnia, w którym uzyskał informację o przyczynie rozwiązania umowy o pracę (art. 5 ust. 2 i 6 ustawy antykorupcyjnej w zw. z art. 7 ustawy o pracownikach samorządowych ).



Wymienione przepisy dotyczą też innych pracowników samorządowych: wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), ich zastępców, skarbników jednostek samorządowych i innych. Przykładem nadmiarowości unormowania jest tutaj sprawa trzymiesięcznego terminu dla zrzeczenia się przez wójta funkcji lub zaprzestania działalności gospodarczej, których nie można łączyć ze stanowiskiem wójta; stanowią o tym zarówno art. 24f ust. 4 u.s.g., jak i art. 26 u.b.w.w.

Kolejnym przykładem redundancji, wytkniętym już ustawodawcy, są unormowania zawarte w art. 5 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych i art. 33 ust. 4 u.s.g. dotyczące powierzenia sekretarzowi gminy prowadzenia w imieniu wójta określonych spraw gminy, w szczególności z zakresu zapewnienia właściwej organizacji pracy urzędu oraz realizowania polityki zarządzania zasobami ludzkimi.



Niespójność przepisów jest widoczna w świetle przytoczonych wyżej regulacji antykorupcyjnych. Jeszcze wyraźniej można ją zilustrować na przykładzie rozporządzenia płacowego. Jego postanowienia rozmijają się z ustawą o pracownikach samorządowych. Po pierwsze, z wykładni systemowej art. 4 ustawy o pracownikach samorządowych wynika jednoznacznie, że pracownicy samorządowi, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, są zatrudniani na stanowiskach określonych w jego ust. 2, przy czym wyliczenie tych stanowisk jest rozłączne. Po drugie, treść delegacji ustawowej zawartej w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy pozwalała oczekiwać, że poszczególne stanowiska zostaną precyzyjnie zakwalifikowane. Tymczasem znaczna część stanowisk, jak np. wójta, jego zastępcy czy skarbnika, nie została zaliczona do żadnej kategorii, choć logika podpowiada, że powinny być zaliczone do kierowniczych stanowisk urzędniczych[53]. Poza tym pracowników pomocniczych i obsługi „wrzucono do jednego worka”, mimo że także tutaj można było się spodziewać dokładniejszego ich rozróżnienia[54].

Przypadek redundancji i niespójności ujawnia się także w zestawieniu art. 2 i 3 ustawy o pracownikach samorządowych . z powołanymi wcześniej przepisami ustawy o strażach gminnych. Przepisów pragmatyki samorządowej nie stosuje się tylko do pracowników tych jednostek organizacyjnych gminy, których status regulują odrębne przepisy. Straż gminna jest jednostką organizacyjną gminy, przy czym ustawa o strażach obszernie normuje status pracowniczy strażników, całkowicie pomija zaś regulację statusu pracowników straży niebędących strażnikami. Z art. 2 i 3 ustawy o pracownikach samorządowych wynikają więc następujące wnioski: ustawy o pracownikach samorządowych nie stosuje się do strażników, stosuje się ją natomiast w całej rozciągłości do pozostałych pracowników straży. A jakie dyspozycje znajdujemy w art. 32 i 33 ustawy o strażach? Do strażników ustawę o pracownikach samorządowych stosuje się w sprawach nieuregulowanych w ustawie o strażach, natomiast do pozostałych pracowników straży – tylko w zakresie ich praw i obowiązków.

4. Podsumowanie

W uzasadnieniu projektu ustawy o pracownikach samorządowych napisano, że jednym z celów, które przyświecały ustawodawcy przy jej tworzeniu, było „wprowadzenie regulacji, która w sposób bardziej nowoczesny i spójny ureguluje zadania i obowiązki pracowników samorządowych, m.in. poprzez likwidację znacznej liczby odesłań do innych aktów prawnych (np. do ustaw o pracownikach urzędów państwowych, o służbie cywilnej, o dostępie do informacji publicznej, o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej, kodeksu pracy czy kodeksu cywilnego oraz karnego)”. Osiągnięty w tym zakresie rezultat można w najlepszym razie ocenić jako umiarkowany. Jak wykazałem, odesłania nadal są liczne, a większość z tych ustaw, wraz z ustawami pominiętymi w powyższym wyliczeniu, w dalszym ciągu odnosi się pracowników samorządowych. Skomplikowany system odesłań oraz duża liczba odesłań blankietowych mogą przy tym rodzić wątpliwości interpretacyjne i utrudniać stosowanie nowej ustawy. Dotyczy to zwłaszcza podstawowego odesłania, jakim jest wadliwie zlokalizowane odesłanie do kodeksu pracy.

Liczne są też, jak już mówiłem, przypadki powtórzeń legislacyjnych oraz niespójności między przepisami poszczególnych ustaw. Trudno oprzeć się wrażeniu, że jest to rezultat braku pogłębionej analizy całokształtu prawnej regulacji stosunków pracy w samorządowych jednostkach organizacyjnych, a w przypadku rozporządzenia chyba także niepotrzebnego pośpiechu, z jakim je wprowadzono w życie (kilka miesięcy przed terminem zakreślonym w art. 59 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych .).

Istotnym niedopatrzeniem jest wreszcie utrzymanie w obiegu prawnym, w stosunku do naboru na określone stanowiska w urzędach stanu cywilnego, przepisów uchylonej ustawy o pracownikach samorządowych z 1990 r.

W tej sytuacji potrzeba pilnego podjęcia prac nad gruntowną nowelizacją, a w pewnej mierze również reformą samorządowego prawa pracy, i to w połączeniu z taką samą operacją na samorządowych przepisach ustrojowych, zmierzającą do nadania im charakteru aktów stricte ustrojowych, wydaje się raczej oczywista. Założenia i zasady, na jakich należałoby oprzeć nową regulację oraz rozwiązania, jakie trzeba by w niej przyjąć, to już jednak temat na osobny artykuł.

Przydatne materiały:
 Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458)


Zobacz całą zawartość miesięcznika Samorząd Terytorialny nr 11/2010.


Już teraz zamów miesięcznik Samorząd Terytorialny

--------------------------------------------------------------------------------
Przypisy:
[1] W tym zakresie można odesłać do komentarzy i opracowań monograficznych, w które stosunkowo szybko obras
ta nowa ustawa o pracownikach samorządowych powołana w przypisie 7, jak np. A. Piskorz Ryń, I. Ślęczkowska, Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, Wrocław 2009; S. Płażek, S. Sieńko Smaga, K. Kawecki, D. Bąbiak Kowalska, R. Skwarło, Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz ze wzorami regulaminów, zarządzeń i uchwał, Warszawa 2009; A. Rzetecka Gil, Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, Warszawa 2009; K. Kawecki, T. Fijołek, Ustalanie wynagrodzeń pracowników samorządowych. Komentarz ze wzorami dokumentów, Warszawa 2009; R. Majewska, Regulamin wynagradzania pracowników samorządowych – wzorzec z komentarzem, Gdańsk 2009.
[2] Zob. bliżej A. Szewc, O pojęciu „jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego” w prawie polskim, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2005/5.
[3] Co nie oznacza, że nie budzi żadnych wątpliwości – zob. A. Szewc, Uwagi o ustroju jednostek pomocniczych gminy, „Administracja. Teoria – Dydaktyka – Praktyka” 2006/3, s. 37 i n. lub M. Szyrski, Status jednostki pomocniczej, „Wspólnota” 2008/39, s. 24–25.
[4] Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm., dalej:  ustawy o pracownikach samorządowych  Ustawa obowiązuje od 1.01.2009 r. Z dniem jej wejścia w życie utraciła moc ustawa z 22.03.1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm., dalej: ustawa z 1990 r.).
[5] Zob. art. 5 oraz 35–37b u.s.g. Bliżej o tym A. Szewc w: A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2010, s. 29 i n. oraz s. 439 i n.
[6] Rozporządzenie Rady Ministrów z 18.03.2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 50, poz. 398), dalej: rozporządzenie płacowe. [7] Załącznik nr 3, tabela IVD do rozporządzenia płacowego.
[8] Ustawa 15.03.2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), dalej: ustawa warszawska.
[9] Ustawa z 26.01.1982 r. – Karta Nauczyciela (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.).
[10] Zob. bliżej A. Barański, M. Szymańska, J. Rozwadowska Skrzeczyńska, Ustawa Karta Nauczyciela. Komentarz, Warszawa 2009.
[11] Ustawa z 25.10.1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.), dalej: u.d.k.
[12] Ustawa z 21.11.1996 r. o muzeach (Dz. U. z 1997 r. Nr 5, poz. 24 ze zm.).
[13] Ustawa z 27.06.1997 r. o bibliotekach (Dz. U. Nr 85, poz. 539 ze zm.).
[14] Zob. np. A. Rzetecka Gil, Komentarz do niektórych przepisów ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, LEX/el. 2008, objaśnienia do art. 3a, notka 14.
[15] B. Banaszak, Zasada równouprawnienia płci w Polsce, „Przegląd Prawa i Administracji” 2004/59, s. 7 i n.; A. Surówka, Glosa do wyroku WSA z dnia 21 stycznia 2004 r., I SA/Łd 128/03, „Przegląd Sejmowy” 2005/2, s. 155. Zob. też następujące, ostatnio wydane, orzeczenia sądów administracyjnych: wyrok NSA z 1.02.2008 r. (I OSK 608/07), LEX nr 486362; wyrok WSA w Lublinie z 5.02.2008 r. (II SA/Lu 855/07), LEX nr 469806; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7.05.2008 r. (II SA/Go 211/08), LEX nr 519108; wyrok WSA w Lublinie z 15.05.2008 r. (II SA/Lu 685/07), LEX nr 486518; wyrok WSA w Gliwicach z 28.07.2009 r. (IV SA/Gl 19/09), LEX nr 553427.
[16] Zob. uzasadnienie projektu ustawy oraz K. Kawecki w: S. Płażek i in., Ustawa…, s. 9–12 i A. Jochymczyk, Problemy funkcjonowania współczesnej administracji (wybrane zagadnienia ze szczególnym uwzględnieniem czasu pracy pracowników samorządowych), „Zeszyty Prawnicze Wyższej Szkoły Ekonomii i Administracji w Bytomiu” 2009/1, s. 11–13. Tekst uzasadnienia projektu jest dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX jako załącznik do ustawy.
[17] Tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm., dalej: k.p.
[18] Stanowi on, że do pracowników instytucji kultury stosuje się przepisy kodeksu pracy, z zastrzeżeniem przepisów art. 26b–26d u.d.k.
[19] W tej akurat sprawie potwierdzeniem trafności prezentowanego tutaj stanowiska jest załącznik nr 3 do rozporządzenie płacowego, który w sprawach wymagań kwalifikacyjnych często odsyła do „przepisów odrębnych” – zob. np. postanowienia dotyczące wykształcenia skarbników JST, kierownika USC, kierownika ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej czy przewodniczącego powiatowego zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności.
[20] Artykuł 32 ustawy z 29.08.1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. Nr 123, poz. 779 ze zm.).
[21] Artykuł 33 ustawy powołanej w przypisie poprzednim. Wykładnia systemowa, opierająca się na rozdzieleniu unormowania spraw pracowniczych osób zatrudnionych w strażach gminnych pomiędzy dwa oddzielne przepisy (art. 32 i art. 33 ustawy o strażach gminnych), nie pozostawia wątpliwości co do tego, że do pracowników straży niebędących strażnikami mają zastosowanie tylko te przepisy ustawy o pracownikach samorządowych, które normują obowiązki i prawa pracowników samorządowych, tj. przepisy rozdziałów 3 i 4 u.p.s. W pozostałych kwestiach zastosowanie do nich będą mieć przepisy kodeksu pracy, co wynika zarówno z art. 43 ust. 2 u.p.s., jak i z art. 5 k.p.
[22] Artykuł 16 ustawy z 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.).
[23] Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm., dalej: u.g.k.
[24] Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.
[25] Ustawa z 29.09.1986 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 161, poz. 1688 ze zm.), dalej: p.a.s.c.
[26] Ustawa 19.09.2008 r. o zmianie ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 182, poz. 1121).
[27] Co mogło skutkować tym, że wcześniej ustawa ta nie została wytypowana do znowelizowania w ustawie o pracownikach samorządowych. Należy zauważyć, że w art. 32 ustawy o strażach gminnych podobne odesłanie do ustawy z 1990 r. zastąpiono odesłaniem do nowej ustawy o pracownikach samorządowych.
[28] Podobnego do tego (o czym dalej), jakim było niezmodyfikowanie brzmienia art. 44 ust. 2 u.s.w.
[29] Konkretnie w art. 31 ust. 1 ustawy z 1990 r.
[30] Na marginesie warto zauważyć, że przy zamiarze zawężającego uregulowania sprawy ustawodawca na ogół wyraźnie to sygnalizuje, stosując redakcję a rebours – por. przepis art. 26a u.d.k. przytoczony w przypisie 21. W tym przypadku mogłaby ona wyglądać np. tak: „Pracownikom samorządowym przysługują uprawnienia określone w kodeksie pracy, o ile przepisy niniejszego rozdziału nie stanowią inaczej”.
[31] Jednak rozwiązanie takie nie byłoby w pełni zgodne ze sztuką legislacji, jako że zgodnie z § 38 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w przepisach końcowych ustawy nie zamieszcza się innych postanowień, aniżeli przepisy uchylające, przepisy o wejściu ustawy w życie oraz – w razie potrzeby – przepisy o wygaśnięciu mocy ustawy.
[32] Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej: k.c.
[33] Dz. U. Nr 227, poz. 1505 ze zm.
[34] Dz. U. Nr 160, poz. 1080 ze zm.
[35] Dz. U. Nr 110, poz. 1255 ze zm.
[36] Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 ze zm., dalej: k.k.
[37] A w pewnym sensie także urzędnicy samorządowi, przepis ten pełni bowiem funkcję swoistego ostrzeżenia przed składaniem fałszywych zeznań w oświadczeniach o prowadzeniu działalności gospodarczej.
[38] Gwoli ścisłości trzeba powiedzieć, że postanowienia te mają zastosowanie również do funkcjonariuszy samorządowych niebędących pracownikami samorządowymi, np. do osób zarządzających gminnymi osobami prawnymi.
[39] Oprócz wymienionych pracowników samorządowych dotyczy to jeszcze członków zarządów powiatu i województwa, w tym ich przewodniczących, kierowników gminnych, powiatowych i wojewódzkich jednostek organizacyjnych, osób zarządzających samorządowymi osobami prawnymi lub będących członkami organów zarządzających takimi osobami oraz osób wydających decyzje administracyjne w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty albo marszałka województwa.
[40] Polegające na składaniu oświadczeń majątkowych i oświadczeń o prowadzeniu działalności gospodarczej.
[41] Przepis ten również powołuje się na art. 233 § 1 k.k.
[42] Przepis ten został w pewnym sensie zdublowany w art. 5 ust. 4 u.p.s.
[43] Artykuł 44 u.s.w. zawiera podobną regulację tylko w odniesieniu do skarbnika województwa. W przepisach nowelizujących ustawy o pracownikach samorządowych nie rozciągnięto jej na sekretarzy województw. Sprawy nie załatwia też art. 56 u.p.s., gdyż zagadnienie to nie mieści się w zakresie jego dyspozycji. Poza tym jest to przepis przejściowy, który utraci moc z końcem obecnej kadencji organów samorządu terytorialnego.
[44] Po uprzednim wezwaniu właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni.
[45] Ustawa z 16.07.1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.).
[46] Ustawa z 20.06.2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.), dalej: u.b.w.w.
[47] Ustawa z 21.08.1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 ze zm.).
[48] Członkami tych zarządów są wszystkie osoby wchodzące w ich skład, a więc także przewodniczący oraz zastępcy przewodniczących tych zarządów.
[49] Prima vista może się wydawać, że w przepisach ustrojowych dotyczących zarządzenia zastępczego wojewody popełniono istotny błąd merytoryczny polegający na pomyleniu podstaw zatrudnienia wymienionych w nim osób. Źródłem takiego wrażenia mogą być zwłaszcza te fragmenty tych przepisów, które sugerują działanie w postaci „rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, skarbnikiem, członkiem zarządu powiatu bądź województwa”. W istocie mamy tutaj do czynienia tylko z usterką (a właściwie niezręcznością) językową. Prawidłowe odczytanie tego przepisu musi w sposób właś
ciwy wiązać odwołanie ze stanowiskami obsadzanymi na podstawie wyboru albo powołania, a rozwiązanie umowy o pracę – z pozostałymi stanowiskami, w tym ze stanowiskiem sekretarza jednostki samorządowej.
[50] Załącznik nr 3 do rozporządzenia płacowego, tabela IV.
[51] Tak samo – mutatis mutandis – w art. 25c, art. 25f i art. 25g u.s.p. oraz w art. 27c, art. 27f i art. 27g u.s.w.
[52] Powołana w przypisie 60.
[53] Powiedziano to zresztą w uzasadnieniu do projektu ustawy.
[54] Takiego, jakie występowało w przepisach płacowych wydanych na podstawie ustawy z 1990 r.