Podstawy prawne referendum lokalnego


Podstawą prawną przeprowadzania referendum lokalnego w Polsce jest Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dz. U. nr 78, poz. 483 , która w art. 4 stanowi że: władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu oraz że Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio. Wprost do referendum lokalnego odnosi się również art. 170 Konstytucji , stanowiący, że „członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego”.

Referendum lokalne jest więc bezpośrednim instrumentem samo-rządzenia się wspólnoty lokalnej w ramach demokratycznego sprawowania władzy w tej wspólnocie.

Postanowienia Konstytucji w tym zakresie rozwija oraz określa zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, Dz. U. Nr 88, poz., 985 z późn. zm . W świetle art. 2 tej ustawy w referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego (dalej JST) jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, a w przypadku gminy także wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Referendum polega na udzieleniu na urzędowej karcie do głosowania pozytywnej lub negatywnej odpowiedzi na postawione pytanie lub pytania w zakresie spraw objętych referendum albo na dokonaniu wyboru pomiędzy zaproponowanymi wariantami.
 

W referendum mają prawo brać udział osoby stale zamieszkujące na obszarze danej JST, posiadające czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego tej jednostki. Odbywa się ono z inicjatywy organu stanowiącego lub na wniosek mieszkańców uprawnionych do głosowania w liczbie: 10% mieszkańców gminy (powiatu), 5% mieszkańców województwa. Wymagana frekwencja wynosi 30%, a w przypadku odwołania organu JST pochodzącego z wyborów bezpośrednich, minimalna frekwencja wynosi 3/5 liczby biorących udział w wyborze odwoływanego organu.

W sprawach odwołania organu stanowiącego JST (rady gminy, miasta, powiatu bądź sejmiku samorządowego) przed upływem kadencji, co do zasady, rozstrzyga się wyłącznie w drodze referendum przeprowadzonego na wniosek mieszkańców. Jednakże, zgodnie z art. 96 ustawy z dnia 8 marca 1998 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm ., radę gminy może także rozwiązać Sejm RP na wniosek Prezesa Rady Ministrów w przypadku powtarzającego się naruszania przez radę gminy konstytucji lub ustaw.
@page_break@

 

Podobna sankcja dotyczy wójta gminy (burmistrza, prezydenta miasta), w przypadku powtarzającego się przez niego naruszenia Konstytucji lub ustaw. Poprzedzone to jednak być musi wezwaniem wojewody do zaprzestania naruszeń. Jeżeli wezwanie to nie odnosi skutku, wojewoda składa wniosek do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie wójta.


Referendum lokalne w sprawie przedterminowego odwołania organów JST w statystykach III RP

Pierwsze referenda lokalne w III RP odbyły się w dniu 01 marca 1992 roku na podstawie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym, Dz. U. nr 110, poz. 473. Referenda te dotyczyły odwołania Rady Gminy Józefów w byłym woj. warszawskim oraz Rady Gminy Przybiernów w byłym woj. szczecińskim.

Liczba referendów lokalnych w przedmiotowej sprawie w poszczególnych latach kształtowała się następująco:




Na podstawie danych zawartych w tabeli oraz na podstawie innych informacji pochodzących ze źródeł Państwowej Komisji Wyborczej (www.pkw.gov.pl) można stwierdzić, że:
- Referendum lokalne w sprawie przedterminowego odwołania organów jednostek samorządu terytorialnego coraz powszechniejsze ? postawiona teza nie jest jednoznaczna, bo liczba referendów lokalnych w sprawie przedterminowego odwołania organów JST kształtowała się na zróżnicowanym poziomie i trudno tu jednoznacznie wskazać tendencję rosnącą;
- w dotychczasowej historii referendów lokalnych w III RP najwięcej referendów - 108 odbyło się w 2000 roku, czyli w pierwszej kadencji po drugim etapie reformy administracyjnej i utworzeniu powiatów i województw samorządowych w nowym kształcie administracyjnym;
- obserwuje się nieznaczną tendencję rosnącą w trendzie ważności referendów, szczególnie od 2007 roku, co można tłumaczyć coraz lepszym przygotowaniem inicjatyw referendalnych;
- obserwuje się też wzrost skuteczności referendów lokalnych, to znaczy że odpowiednio coraz więcej organów zostaje odwołanych ze swojej funkcji w drodze referendum;
- od roku 2007 skuteczność referendum przedstawia się następująco:
• w 2007 roku - na 3 referenda odwołano 2 organy, w tym jedną radę,
• w 2008 roku - na 36 referendów odwołano 6 organów wykonawczych,
• w 2009 roku - na 32 referenda odwołano 4 organy, w tym jedną radę,
• w 2010 roku - na 10 referendów odwołano 1 (Prezydenta Miasta Łódź),
• w 2011 roku - nie odbyło się żadne referendum,
• w 2012 roku - na 61 referendów odwołano 9 organów, w tym 2 rady,
• w 2013 roku (do 25 kwietnia) na 13 referendów odwołano 5 organów, w tym 2 rady;
- wszystkie dotychczasowe referenda dotyczyły organów gminy, w tym w ok. 30 % dotyczyły one organu stanowiącego (rady), a w ok. 70 % dotyczyły tylko organu wykonawczego, albo organu wykonawczego i rady jednocześnie;
- żadne referendum nie dotyczyło organów stanowiących powiatu, ani województwa;
- prawie wszystkie przypadki (poza jednym), w których referendum było ważne, jednocześnie było tez skuteczne, to znaczy organ którego dotyczyło referendum był odwołany;
- jedyny przypadek, w którym referendum było ważne, ale nieskuteczne, to znaczy organ nie został odwołany, dotyczy referendum w sprawie odwołania Prezydenta Miasta Sopotu, w którym przy ponad 40 % frekwencji większość mieszkańców (ok. 61%) opowiedziała się za pozostawieniem Prezydenta Jacka Karnowskiego na stanowisku do końca kadencji;
- w okresach pomiędzy wyborami do organów władz samorządowych, najwięcej referendów odbywało się w trzecim roku każdej kadencji, co wydaje się dość logiczne, że w okresach wyborczych aktywność w zakresie demokracji bezpośredniej przenoszona jest na kampanie wyborcze.@page_break@
 

Przyczyny lokalnej aktywności referendalnej w sprawie odwołania organów JST

Ustrój organów JST oraz statyczne struktury ich urzędów oparte są o ustrojowe, materialne i proceduralne zasady prawa administracyjne. Zaspokajanie różnorodnych potrzeb publicznych realizowane jest na zasadzie nierówności podmiotów w stosunkach prawnych, jak to czyni prawo cywilne, lecz w oparciu o założenia, że organowi i urzędowi publicznemu , (tu JST), przysługuje jakieś władztwo (kompetencja do działania). W każdym władczym odnoszeniu się jednego człowieka wobec drugiego, tkwi potencjalne niebezpieczeństwo nadużywania władzy.


Władztwo to jednak nie ma prawa absolutnego, a wywodzi się z demokratycznego nadania. Obserwacja stosunków społeczno-ekonomicznych zachodzących w społecznościach lokalnych, w których uruchamiane były inicjatywy referendalne prowadzi do spostrzeżeń, że niezadowolenie samo-rządzonych społeczności miało swoje przyczyny właśnie w nadużywaniu władzy, czyli w mniej lub bardziej widocznych patologicznych objawach biurokracji. Daje to ludziom poczucie depersonalizacji, bezosobowości i nadmiernej formalizacji działania w ich konkretnych, indywidualnych problemach. Ludzie i ich indywidualne problemy zostają przekształcone w strony i sprawy. To rodzi zniecierpliwienie społeczności lokalnych i swoistą niechęć do niedawno wybranych organów takiej władzy.

Jeśli do tego dojdą zauważalne objawy gigantomanii (nadmiernie rozbudowane, nietransparentne struktury organizacyjne, z powtarzalnością funkcji i patetycznym nazewnictwem, a także drobiazgowe, zmierzające do pełnej uniformizacji regulowanie procedur i spraw), luksusomanii (kosztowne utrzymanie personelu, luksusowe wyposażanie budynków i biur, kosztowne zebrania, zjazdy, spotkania itp.), korupcji, defraudacji, nepotyzmu, łapówkarstwa, mobbingu, podziałów na „równych i równiejszych”, arogancji urzędniczej i innych przejawów nadużywania stanowisk służbowych, to zjawiska te zajmują pierwsze strony gazet i czołówki lokalnych portali informacyjnych, wpływając na histerię społeczną dotyczącą ograbiania społeczności i budżetów lokalnych. Upowszechnianie tych zdarzeń w masowych mediach dodatkowo pozostawia negatywne wrażenie w opinii społecznej.

Konkluzje

Referendum jest formą bezpośredniego sprawowania władzy w demokratycznym społeczeństwie. Sięganie po taki instrument demokracji bezpośredniej z inicjatywy społeczeństwa, należy uznać za fakt rosnącej wiary tych społeczeństw w siłę demokracji. W III RP społeczeństwo polskie doświadcza tego instrumentu dopiero od 20 lat. Doświadczeniu temu służy rozwój technologii informatycznych i dostęp do internetu, co pozwala na odbiór i nadawanie praktycznie nieograniczonej ilości informacji. Problemem jest raczej selekcja informacji wartościowych od nie wartościowych, czy wręcz wprowadzających w błąd.

Faktycznie, od 2012 roku obserwuje się wzmożoną aktywność grup referendalnych w gminach. W skali kraju nie jest to jednak zjawisko masowe. Statystycznie dotyczy ok. 2,5 % gmin. Jeśli zaś chodzi o ważność referendum, to ważnych było mniej niż 10 % przeprowadzonych referendów. Należy tu jednak podkreślić, że frekwencja referendalna jest wykorzystywana jako instrument gry politycznej.

Z drugiej strony, w kontekście źródeł niezadowolenia społecznego, zwolennicy referendów rzadko, albo nigdy nie kierują się względami strategicznymi, a raczej doraźnymi emocjami wynikającymi np. ze zwiększoną egzekucją należności czynszowych za lokale i mieszkania komunalne, utrudnieniami w płynności ruchu ulicznego w związku z robotami modernizacyjnymi w ciągach komunikacyjnych, czy choćby zapowiadanym wzrostem cen biletów komunikacji miejskiej. Nie przedstawiają oni alternatywnych rozwiązań, nie proponują programów lepszych od dotychczas realizowanych. Skupiają oni jedynie wysiłek w konsolidacji głosów osób niezadowolonych, również tych pozostających w skrajnej opozycji do siebie.

Przydatne materiały:
 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, Dz. U. Nr 88, poz. 985 z późn. zm.)