Problem powiększania się różnic w rozwoju regionów w Unii Europejskiej jest dostrzegany od wielu lat, a bezpośrednim skutkiem dysparytetu-dywergencji w rozwoju regionów jest kontynuacja polityki spójności. Polityka ta oraz pozostające w jej dyspozycji instrumenty finansowe są adresowane do tzw. regionów odstających, w których PKB per capita jest poniżej 75% średniej unijnej. Zadaniem polityki spójności jest wyrównywanie szans w rozwoju regionów i zmniejszanie tym sposobem dysproporcji rozwojowych.
Dlatego celem badań prezentowanych w niniejszym opracowaniu jest identyfikacja relatywnego spowolniania rozwoju-wolniejszego wzrostu miast w regionach polskich. To spowolnienie ma charakter relatywny, co oznacza, że w wielu regionach miasta mogą się wykazywać tendencją wzrostową sumarycznej punktacji-wyprzedzającego miernika realizacji celów długoterminowych, ale mniejsza dynamika wzrostu (relatywne spowolnienie) jest najczęstszą przyczyną zwiększających się różnic w poziomie rozwoju. Dlatego prezentowane opracowanie może być traktowane jako materiał skłaniający do podjęcia działań-projektów sprzyjających relatywnemu przyspieszaniu rozwoju-wzrostu sumarycznej punktacji.
Czytaj: Ogłoszono ranking samorządów, które najlepiej się rozwijają>>
Miasta jako lokomotywy rozwoju
Miasta przyjęto jako przedmiot badań, ponieważ decydują one o potencjale rozwojowym regionów i jednocześnie są miejscem, w którym kreują się innowacyjne miejsca pracy. Miasta traktuje się zatem jako centra rozwoju-lokomotywy (krajowe, regionalne, subregionalne i lokalne), których zadaniem jest m. in. tworzenie ponadlokalnej infrastruktury społecznej i ekonomicznej. Efektywne wykorzystanie potencjału rozwojowego 304 miast i kształtowanie gospodarki opartej o wiedzę (new learning economy) prowadzi do rozlewania się ich rozwoju-dyfuzji na obszary funkcjonalnie zależne.
Badaniem objęto piętnastoletni przedział czasu (2003-2018), co sprawia, że obserwowane przemiany rozwojowe pozwalają oceniać dynamikę wzrostu sumarycznej punktacji w relacji do najdynamiczniej rozwijających się miast. Jako hipotezę badawczą przyjęto, że dynamiczny wzrost sumarycznej punktacji (wyprzedzającego miernika realizacji celów długoterminowych) jest zależny od głównych centrów metropolitalnych. Do potwierdzenia lub odrzucenia przedstawionej hipotezy wykorzystano dane statystyczne GUS- BDL (bank danych lokalnych), które przetworzono do formy wskaźnikowej. W wyniku tych działań do badań przyjęto autorski zestaw piętnastu zmiennych, które posłużyły do konstrukcji sumarycznej punktacji opisującej realizację celów długoterminowych i pośrednio poziom rozwoju społeczno-gospodarczego miast polskich.
Cena promocyjna: 47.2 zł
|Cena regularna: 59 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 59 zł
Ocena na podstawie 15 wskaźników
Do zestawu zmiennych, na bazie których skonstruowano sumaryczną punktację, przyjęto piętnaście poniżej zestawionych wskaźników.
- Wydatki majątkowe inwestycyjne per capita, 10 zł – 1pkt,
- Wydatki na transport i łączność per capita, 10 zł – 1 pkt,
- Udział wydatków inwestycyjnych majątkowych, 1% - 1 pkt,
- Udział wydatków na transport i łączność, 1% - 1 pkt,
- Odsetek dochodów własnych w budżecie, 1% - 1 pkt,
- Liczba osób pracujących na 1000 mieszkańców, 1 osoba -1 pkt,
- Liczba osób bezrobotnych na 1000 mieszkańców, 1 osoba – minus 1 pkt,
- Liczba podmiotów gospodarczych na 1000 mieszkańców, 1 podmiot – 1 pkt,
- Napływ ludności do gminy na 1000 mieszkańców, 1 osoba – 1 pkt,
- Odpływ ludności (emigracja) na 1000 mieszkańców, 1 osoba – minus 1 pkt,
- Odsetek radnych z wyższym wykształceniem, 1% - 1 pkt,
- Liczba absolwentów szkół ponadgimnazjalnych na 1000 mieszkańców, 1 absolwent – 1 pkt,
- Odsetek mieszkańców korzystających z sieci wodociągowej, 1% - 1 pkt,
- Odsetek mieszkańców korzystających z usług kanalizacji ścieków komunalnych, 1% - 1 pkt,
- Odsetek mieszkańców korzystających z usług oczyszczalni ścieków, 1% - 1 pkt.
Przedstawionym zmiennym przypisano wagi punktowe, co poprzez sumowanie punktacji umożliwia tworzenie wyprzedzającego miernika realizacji celów długoterminowych, który w niniejszym opracowaniu traktuje się jako miarę rozwoju społeczno-gospodarczego. Większości zmiennych przypisano jeden punkt za jednostkę, a tylko w przypadku dwóch zmiennych wagi są inne, a mianowicie za dziesięć złotych wydatków inwestycyjnych (majątkowych oraz na transport i łączność) przyznano jeden punkt.
Czytaj: Wydatki na rozwój wyróżniają najlepsze samorządy>>
W początkowej fazie badań przyjęto jednolite wagi w przypadku wszystkich zmiennych (1 punkt za jednostkę zmiennej), ale wówczas okazało się, że wydatki na projekty inwestycyjne (majątkowe inwestycyjne oraz na transport i łączność) w wielu przypadkach stanowią ponad 80% punktów w sumarycznej punktacji. Aby uniknąć dominacji tych dwu zmiennych obniżono wagi za wydatki inwestycyjne. W przypadku dwóch innych zmiennych (liczby bezrobotnych i emigracji- odpływu ludności na 1000 mieszkańców) przypisano ujemne wagi, ponieważ przyjęto, że zmienne te ograniczają rozwój (są destymulantami). Te dwie zmienne nie mają znaczącego wpływu na wartość sumarycznej punktacji ponieważ ich wartość waha się w przedziale 5 - 30 osób na 1000 mieszkańców.
Z punktu widzenia celu badań (identyfikowanie stymulantów i destymulantów rozwoju) są jednak ważne, ponieważ informują o kluczowych czynnikach zwiększających lub obniżających potencjał rozwojowy miast. Cel badań uzasadnia także utrzymywanie w zestawie zmiennych zależnych od siebie (wydatki majątkowe inwestycyjne oraz na transport i łączność), ponieważ dwa rodzaje wymienionych wydatków inwestycyjnych realizują różne cele długoterminowe. Pierwsza grupa wydatków realizuje składniki infrastruktury technicznej, społecznej i ekonomicznej, co decyduje o konkurencyjności inwestycyjnej i migracyjnej obszaru (miasta). Druga grupa inwestycji decyduje o dostępności transportowej i komunikacyjnej, co ułatwia m. in. dojazd do miejsca pracy bez zmiany miejsca zamieszkania. Znajomość dwu grup wydatków inwestycyjnych ułatwia identyfikowanie dobrych praktyk zapobiegających m. in. nadmiernej koncentracji zamieszkania w centrach generujących miejsca pracy.
Zgodność zmiennych stosowanych przy ocenie rozwoju i konstruowaniu sumarycznej punktacji oceniono przy pomocy korelacji Pearsona dla kolejnych punktów czasowych. W większości przypadków współczynnik korelacji jest wysoki (np. w przypadku liczby osób pracujących, podmiotów gospodarczych, czy udziału dochodów własnych jest on wyższy niż 0,9), co oznacza, że zmienne są dobrane poprawnie.
Słabsza zbieżność w czasie dotyczy udziału wydatków inwestycyjnych (współczynnik korelacji nieznacznie przekracza 0,45), co wynika z zależności tych wydatków od siebie (rośnie pierwszy to maleje drugi). Drugim ważnym czynnikiem wywołującym zmienność w czasie wydatków inwestycyjnych (majątkowych inwestycyjnych czy na transport i łączność), jest dostępność funduszy unijnych, których pozyskanie może zwiększyć udział wydatków nawet dwukrotnie w czasie realizacji projektu. Wykonano ponadto test spójności zestawu zmiennych przy pomocy Alpha Cronbacha i dla wszystkich gmin współczynnik ten wyniósł 0,782, co świadczy o wysokiej spójności przyjętych zmiennych.
Prowadząc badania porównawcze gminy miejskie w województwach podzielono na trzy grupy według sumarycznej punktacji, co oznacza, że w pierwszej grupie znajdują się miasta o najwyższej sumarycznej punktacji-miernika realizacji celów długoterminowych (miasta regionalne i większość miast subregionalnych, ale także znaczna część miast powiatowych-lokalnych centrów), w drugiej o średniej i w trzeciej miasta o najniższej punktacji sumarycznej.
Materiał badawczy jest przedstawiony w długim przedziale czasu (lata 2003 i 2018), co daje obraz przemian rozwojowych w poszczególnych regionach w relacji do najdynamiczniej rozwijających się miast. Badania nad rozwojem gmin rozpoczęto w roku pojawienia się w GUS danych statystycznych na poziomie gmin. Pierwsza tabela prezentuje liczbę miast w poszczególnych grupach i województwach. W drugiej i trzeciej tabeli są przedstawiane sumy zmian pozycji gmin w rankingach w poszczególnych województwach.
Wartości opisujące dynamikę zmian pozycji w rankingach według sumarycznej punktacji w latach 2012 i 2018, w relacji do rankingu bazowego (2003 r.), są zależne od wielkości zmian (wzrostów i spadków w rankingach) oraz od liczby gmin miejskich w poszczególnych województwach. Dlatego w trzeciej tabeli przedstawione są zmiany pozycji gmin miejskich w przeliczeniu na gminę, co sprawia, że wartości opisujące dynamikę zmian w województwach (awans w górę rankingów lub spadek) są porównywalne i niezależne od liczby miast w województwach. Celem przedstawionego opracowania jest identyfikowanie miast przyspieszających i spowolniających realizację celów długoterminowych w województwach. Pytaniem badawczym jest zatem, czy relatywne przyspieszanie (dynamiczny wzrost sumarycznej punktacji) występuje we wszystkich trzech grupach miast, czy np. tylko w jednej grupie (pierwszej).
Dlatego prezentowane opracowanie może być traktowane jako materiał skłaniający do podjęcia działań-projektów przyspieszających rozwój-wzrost sumarycznej punktacji-miernika realizacji celów długoterminowych. Jako hipotezę badawczą przyjęto, że dynamiczny wzrost sumarycznej punktacji jest zależny od poziomu rozwoju centrów regionalnych lub metropolitalnych. Mniejsza dynamika wzrostu (relatywne spowolnienie), lub zmniejszenie wartości sumarycznej punktacji w badanym okresie występuje zwykle w regionach, w których główne centra realizują cele długoterminowe mniej dynamicznie, a ich oddziaływanie na obszary funkcjonalnie powiązane jest słabsze (Strzelecki, 2008).
Słaba realizacja celów długoterminowych grozi izolacją
Przyjęto że korzystne zmiany powinny prowadzić do zmniejszania liczebności grupy trzeciej oraz zwiększania liczebności grupy drugiej, a w szczególności powinny prowadzić do wzrostu liczebności grupy pierwszej. W uproszczeniu można przyjąć, że im jest mniej liczebna grupa trzecia oraz bardziej liczebna grupa pierwsza tym lepiej dla rozwoju regionu. Miasta znajdujące się w trzeciej grupie wykazują się niskim poziomem rozwoju-sumaryczną punktacją- jako wyprzedzającym miernikiem realizacji celów długoterminowych. W wielu przypadkach relatywne spowolnienie realizacji celów długoterminowych, w relacji do miast drugiej grupy, ale przede wszystkim do pierwszej grupy miast sprawia, że są one zagrożone marginalizacją lub wykluczeniem rozwojowym. Dlatego też przyjęto, że województwa, w których liczebność miast w grupie trzeciej zmniejszyła się w największym stopniu osiągnęły największy sukces rozwojowy.
Przykładem jest województwo mazowieckie, w którym liczebność grupy trzeciej zmniejszyła się w roku 2018, w porównaniu do roku 2012 o sześć miast i w skutek tego powiększyła się o trzy miasta liczebność grupy pierwszej i drugiej. Podobnej dynamiki korzystnych zmian nie stwierdza się w pozostałych regionach. Na drugim miejscu uszeregowano województwo podlaskie, w którym liczebność grupy trzeciej w roku 2018 w relacji do roku 2012 zmniejszyła się o dwa miasta. W rezultacie tego zwiększyła się liczebność o jedno miasto grupy drugiej i pierwszej. W podzbiorze województw, w których zmniejszyła się liczba miast w grupie zagrożonej marginalizacją-wykluczeniem rozwojowym jest jeszcze pięć województw. We wszystkich tych województwach liczebność grupy trzeciej zmniejszyła się o jedno miasto.
Na wyróżnienie zasługują dwa województwa, a mianowicie pomorskie i lubuskie, w których liczebność grupy trzeciej zmniejszyła się o jedno miasto, ale jednocześnie wzrosła w 2018 roku liczebność grupy pierwszej o dwa miasta w obu tych województwach. Wskazuje to na przyspieszenie realizacji celów długoterminowych w tych miastach, które awansowały do pierwszej grupy i w rezultacie w pierwszej grupie w 2018 roku znalazło się ponad 50% miast tych województw.
Wyraźnie mniej korzystna sytuacja jest widoczna w pozostałych czterech województwach, w których zmniejszyła się liczebność miast trzeciej grupy, ale jednocześnie zmniejszyła się w 2018 roku, w porównaniu do 2012 roku, liczebność miast pierwszej grupy-wyznaczających dobre praktyki rozwojowe. Relatywnie najwyraźniej jest to widoczne w województwie wielkopolskim, w którym spadkowi liczby miast w 2018 roku, w porównaniu do 2012 roku, w trzeciej grupie o jedno miasto towarzyszył spadek liczby miast w pierwszej grupie o dwa miasta. Reasumując analizę województw, w których zmniejszyła się liczebność miast grupy trzeciej trzeba podkreślić, że wśród siedmiu województw znalazły się trzy województwa zaliczane do pierwszej piątki pod względem PKB per capita (mazowieckie, wielkopolskie i pomorskie) oraz trzy województwa wschodnie (podlaskie, podkarpackie i warmińsko-mazurskie) i jedno zachodnie-lubuskie.
Jedne regiony przyspieszają, inne spowalniają
Przechodząc do analizy dziewięciu województw, w których liczebność miast w grupie trzeciej nie zmniejszyła się w 2018 roku w porównaniu do roku 2012, uwagę zwraca województwo dolnośląskie, w którym liczebność grupy o najniższej sumarycznej punktacji jest identyczna w dwu porównywanych latach. W województwie tym wzrosła natomiast liczebność grupy pierwszej (o 4 miasta) i spadła liczba miast w grupie drugiej, co wyraźnie wskazuje, że jest w tym regionie grupa miast przyspieszająca wzrost sumarycznej punktacji, w relacji do całej zbiorowości miast w Polsce. Z drugiej strony niemal połowa miast regionu (17 z 36) spowolnia wzrost sumarycznej punktacji-wyprzedzającego miernika realizacji celów długoterminowych- pozostając w grupie zagrożonej wykluczeniem rozwojowym (trzecia grupa). Można zatem stwierdzić, że jedenaście miast pierwszej grupy oraz osiem miast drugiej grupy w 2018 roku, w porównaniu do roku 2012, odnosi sukcesy w realizacji celów długoterminowych-maksymalizacji wartości miast -bogactwa interesariuszy.
Szczegółowiej problem spowolniania i dywergencji w rozwoju miast w tym i w innych regionach będzie wykazany przy pomocy sumy zmian pozycji w rankingach 2012 i 2018 roku, w relacji do rankingu bazowego (2003 roku). Drugim województwem, w którym liczba miast w trzeciej grupie utrzymała się na tym samym poziomie w latach 2012 i 2018 jest małopolskie, w którym jednakże zmniejszyła się liczba miast w pierwszej grupie (z 11 w 2012 roku do 9 w 2018 roku).
W pozostałych województwach liczba miast w grupie trzeciej zwiększyła się w 2018 roku w relacji do roku 2012, co może przyczyniać się do zmniejszania oddziaływania miast na rozwój regionu. Bezpośrednim skutkiem powiększania się grupy miast o najniższej punktacji sumarycznej-wyprzedzającego miernika realizacji celów długoterminowych, jest dywergencja w rozwoju miast-rosnąca różnica w poziomie rozwoju pomiędzy miastami pierwszej i drugiej grupy oraz trzeciej grupy miast. Uwagę zwraca województwo śląskie, które pod względem PKB per capita jest zaliczane do pierwszej piątki regionów w Polsce, w którym trzecia grupa powiększyła się w 2018 roku, w porównaniu do roku 2012, o cztery miasta (z 19 w 2012 roku do 23 w 2018 roku). Tej niekorzystnej zmianie towarzyszy zmniejszenie się liczby miast drugiej grupy o pięć miast i wzrost liczby miast pierwszej grupy o jedno miasto. Duży odsetek miast trzeciej grupy (około 47% w 2018 roku) wskazuje na relatywne spowolnianie wzrostu punktacji sumarycznej-wyprzedzającego miernika realizacji celów długoterminowych w dużej liczbie miast regionu. Problemy z rozwojem tych miast mogą wynikać z dominacji tradycyjnego przemysłu ciężkiego i wydobywczego, którego restrukturyzacja może być przyczyną spowolniania realizacji celów długoterminowych.
Różnice rozwojowe wbrew tradycyjnym podziałom
Uwagę zwracają jeszcze takie województwa, jak lubelskie i kujawsko-pomorskie, w których wzrostowi liczby miast w trzeciej grupie towarzyszy spadek liczebności grupy pierwszej, czego efektem jest wysoki odsetek miast w grupie zagrożonej marginalizacją-wykluczeniem rozwojowym (około 50%). Reasumując należy podkreślić, że jest wiele województw, w których widoczne jest spowolnienie procesów rozwojowych-realizacji celów długoterminowych. Do tego podzbioru zaliczają się regiony położone w różnych częściach Polski, co pozostaje w sprzeczności z tradycyjnym podziałem na tzw. województwa wschodnie-odstające w rozwoju społeczno-gospodarczym i pozostałe położone w innych częściach kraju. W dalszej części bardziej szczegółowej analizy będziemy zwracać uwagę na przestrzenne rozłożenie przyspieszania oraz spowolniania rozwoju-wzrostu sumarycznej punktacji-wyprzedzającego miernika realizacji celów długoterminowych.
Liczba miast w województwach w latach 2012 oraz 2018
Tab. 1
|
Lp. |
Województwa |
2012 I gr |
2012 II gr |
2012 III gr |
suma |
2018 I gr |
2018 II gr |
2018 III gr |
suma |
|
1 |
Mazowieckie |
10 |
12 |
13 |
35 |
13 |
15 |
7 |
35 |
|
2 |
Podlaskie |
2 |
3 |
8 |
13 |
3 |
4 |
6 |
13 |
|
3 |
Pomorskie |
11 |
9 |
5 |
25 |
13 |
8 |
4 |
25 |
|
4 |
Lubuskie |
3 |
2 |
4 |
9 |
5 |
1 |
3 |
9 |
|
5 |
Wielkopolskie |
11 |
4 |
4 |
19 |
9 |
7 |
3 |
19 |
|
6 |
Podkarpackie |
8 |
5 |
3 |
16 |
7 |
7 |
2 |
16 |
|
7 |
Warm-Mazur |
3 |
6 |
7 |
16 |
2 |
8 |
6 |
16 |
|
8 |
Dolnośląskie |
7 |
12 |
17 |
36 |
11 |
8 |
17 |
36 |
|
9 |
Małopolskie |
11 |
1 |
3 |
15 |
9 |
3 |
3 |
15 |
|
10 |
Zachodnio-po |
4 |
4 |
3 |
11 |
5 |
2 |
4 |
11 |
|
11 |
Opolskie |
1 |
2 |
- |
3 |
1 |
2 |
|
3 |
|
12 |
Łódzkie |
4 |
9 |
5 |
18 |
3 |
8 |
7 |
18 |
|
13 |
Kujawsko-po |
7 |
4 |
6 |
17 |
3 |
6 |
8 |
17 |
|
14 |
Świętokrzyskie |
2 |
3 |
|
5 |
2 |
1 |
2 |
5 |
|
15 |
Lubelskie |
5 |
5 |
10 |
20 |
2 |
6 |
12 |
20 |
|
16 |
Śląskie |
11 |
19 |
19 |
49 |
12 |
14 |
23 |
49 |
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych GUS (BDL)
Suma zmian pozycji w rankingach lat 2012 i 2018
Suma zmian pozycji w rankingach 2012 roku i 2018 roku, w porównaniu z rankingiem bazowym (2003 r.), ilustruje przemieszczanie się miast poszczególnych regionów w rankingach w górę i w dół. Przedstawione w tabeli 2 wartości stanowią sumę punktów dodatnich, w przypadku przemieszczania się w górę rankingów i ujemnych w przypadku przemieszczanie się w dół. W przypadku przemieszczania się miast w górę będziemy mówić o relatywnym przyspieszaniu wzrostu punktacji sumarycznej, natomiast w przypadku przemieszczania się w dół rankingów będziemy mówić o relatywnym spowolnianiu wzrostu punktacji sumarycznej-wyprzedzającego miernika realizacji celów długoterminowych. Dodatnia wartość sumy zmian pozycji w województwach oznacza, że większość miast wykazała się progresywnością w realizacji celów długoterminowych i dzięki temu przyspieszała wzrost punktacji sumarycznej, w relacji do pozostałych miast w rankingach 2012 i 2018 w porównaniu do rankingu bazowego (2003 r.).
Cena promocyjna: 47.2 zł
|Cena regularna: 59 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 59 zł
W Mazowieckiem miasta awansują
Z tabeli 2 wynika, że najwyższą sumą zmian pozycji w 2018 roku wykazało się województwo mazowieckie, które w obu analizowanych latach (rankingach) osiągnęło pozytywny wynik, co oznacza, że miasta w zdecydowanej większości awansowały w rankingach. Relatywne przyspieszenie wzrostu punktacji sumarycznej-wyprzedzającego miernika realizacji celów długoterminowych jest widoczne w 2018 roku, w którym miasta awansowały w rankingu, w porównaniu do rankingu bazowego (2003 r.) o 1085 pozycji. O pozytywnym wyniku zdecydowały głównie miasta pierwszej grupy (13 z 35 miast), które awansowały w rankingu 2018 roku, w porównaniu do rankingu bazowego o 784 pozycje. Trzeba także podkreślić, że miasta drugiej grupy (15 z 35) przyspieszały wzrost punktacji sumarycznej i awansowały w rankingu 2018 roku o 455 pozycji, w porównaniu do rankingu bazowego. W niekorzystnej sytuacji znalazły się miasta trzeciej grupy (7 miast), które spowolniały rozwój i spadały w rankingu (minus 154 pozycje), co wskazuje na dywergencję-polaryzację w rozwoju miast i w rezultacie regionu (Gorzelak, 2008). Miasta trzeciej grupy są położone peryferyjnie w relacji do głównych centrów, a szczególnie w relacji do metropolitalnego centrum, co przyczynia się do niskiego zaangażowania samorządów w realizację celów długoterminowych.
Na Dolnym Śląsku duże różnice między miastami
Problem dywergencji i polaryzacji w rozwoju miast jest widoczny także w regionie dolnośląskim, który wykazuje się wysoką dodatnią sumą zmian pozycji w 2018 roku, w relacji do rankingu bazowego (awans o 719 pozycji). O przyspieszeniu wzrostu punktacji sumarycznej miast w tym regionie zdecydowały miasta pierwszej grupy-o najwyższej sumarycznej punktacji-wyprzedzającym mierniku realizacji celów długoterminowych. Spowolnienie rozwoju wystąpiło, podobnie jak w regionie mazowieckim, tylko w trzeciej grupie miast, które w 2018 roku spadały w rankingu nieznacznie (-23 pozycje). Jeśli jednak uwzględni się, że trzecia grupa miast w regionie dolnośląskim jest relatywnie liczna (17 miast z 36), to spowolnienie wzrostu punktacji sumarycznej-wyprzedzającego miernika realizacji celów długoterminowych jest poważnym problemem. Oznacza to bowiem, że miasta, które dynamicznie awansują w rankingu 2018 roku (11 miast) powodują, że zwiększa się różnica w poziomie rozwoju społeczno-gospodarczym pomiędzy miastami pierwszej i trzeciej grupy. Utrzymywanie się takiej sytuacji w długiej perspektywie może prowadzić do marginalizacji rozwojowej dużej liczby miast trzeciej grupy (17 miast). Podobna sytuacja jest widoczna także w 2012 roku, co pozwala stwierdzić, że dywergencja jest zjawiskiem trwałym. W wielu miastach trzeciej grupy może to wynikać z braku realnej strategii, która byłaby stosowana systematycznie przez kilka kadencji. Słabymi punktami w działaniach rozwojowych są relatywnie niski poziom wydatków majątkowych inwestycyjnych oraz na transport i łączność, jak też niski wskaźnik samodzielności finansowej (poniżej 50%) i mała liczba osób pracujących oraz podmiotów gospodarczych na 1000 mieszkańców. Trzeba też podkreślić, że niski poziom wydatków inwestycyjnych (długoterminowych) jest związany z niskim wskaźnikiem samodzielności finansowej. W tej sytuacji samorządom tych miast niezbędne jest systemowe wsparcie edukacyjne, eksperckie oraz finansowe.
Samorządy próbują uciekać przed marginalizacją
Na kolejnych miejscach z dodatnia sumą zmian pozycji w 2018 roku są takie województwa, jak lubuskie i pomorskie, które w 2012 roku spowolniały wzrost sumarycznej punktacji-wyprzedzającego miernika realizacji celów długoterminowych (ujemna suma zmian pozycji rankingu w relacji do rankingu bazowego). W roku 2018 miasta w tych województwach zintensyfikowały działania na rzecz realizacji celów długoterminowych i w efekcie osiągnęły pozytywną sumę zmian pozycji w rankingu 2018 roku, w relacji do rankingu bazowego. W województwie lubuskim wszystkie grupy miast awansowały w rankingu 2018 roku, co trzeba ocenić pozytywnie, ponieważ oznacza to, że większość miast przyspiesza realizację celów długoterminowych. Jest to ważne w odniesieniu do miast trzeciej grupy, ponieważ oznacza to, że samorządy podejmują działania nastawione na wydostanie się z grupy miast zagrożonych marginalizacją-wykluczeniem rozwojowym. Na ostatnim miejscu w podzbiorze województw, których miasta przyspieszają rozwój-intensyfikują realizację celów długoterminowych, jest województwo zachodnio-pomorskie. W rankingu 2018 roku, w porównaniu do rankingu bazowego, miasta tego województwa osiągnęły nieznaczną dodatnią sumę zmian pozycji dzięki pierwszej grupie miast, co wskazuje, że widoczna jest postępująca dywergencja -rosnąca różnica w wartości sumarycznej punktacji. Wyraźnie niższa intensywność realizacji celów długoterminowych w 2018 roku w drugiej i trzeciej grupie miast, wskazuje na zakłócenia w systematycznej realizacji kluczowych celów rozwojowych.
Potrzebne wsparcie lokalnego rozwoju
Jak wynika z analizy miast województw wykazujących się dodatnią sumą zmian pozycji w rankingu 2018, w podzbiorze tym dominują województwa zachodnie i północne. Pozytywnym wyjątkiem jest metropolitalne województwo mazowieckie, które osiągnęło najwyższą dodatnią sumę zmian pozycji, ale też wykazuje się relatywnie wysoką dynamiką przesuwania się w dół w rankingu miast grupy trzeciej. Wynika z tego, że jest potrzebna aktywność organizacji rządowych oraz samorządowych nastawionych na wspieranie edukacyjne i eksperckie samorządy lokalne, które spowolniają realizację celów długoterminowych, w relacji do pozostałych miast.
Z liczb tabeli 2 wynika, że miasta w jedenastu województwach spowolniają rozwój-wzrost sumarycznej punktacji-wyprzedzającego miernika realizacji celów długoterminowych. Miasta w tych województwach wykazują się ujemną sumą zmian pozycji, co oznacza, że średnio przemieszczają się one w dół rankingu roku 2018. Najniższą ujemną sumą zmian pozycji w rankingu 2018 roku, w relacji do rankingu bazowego, wykazały się dwa województwa o najmniejszej liczbie miast (świętokrzyskie i opolskie). Do podzbioru województw o relatywnie niskiej ujemnej sumie zmian pozycji należy zaliczyć jeszcze takie, jak kujawsko-pomorskie, podlaskie, wielkopolskie, łódzkie i warmińsko-mazurskie (poniżej minus 200 pozycji). Uwagę zwraca województwo kujawsko-pomorskie, w którym pierwsza grupa miast zmniejszyła się o cztery miasta w roku 2018, w porównaniu do roku 2012. O ujemnej sumie zmian pozycji zdecydowały jednak miasta trzeciej grupy, które mocno przesunęły się w dół rankingu 2018, w relacji do rankingu bazowego (minus 115 pozycji). Ta niekorzystna sytuacja powinna być udostępniona samorządom tych miast, które powinny podjąć projekty-działania zapobiegające dalszemu relatywnemu spowolnianiu wzrostu punktacji sumarycznej. Podobne postępowanie powinno dotyczyć pozostałych miast z tego podzbioru, a w szczególności województw łódzkiego i warmińsko-mazurskiego, w których ujemna suma zmian wystąpiła w dwu grupach (2 i 3). Interesujący jest przypadek województwa wielkopolskiego, w którym o ujemnej sumie zmian pozycji zdecydowały miasta drugiej grupy, co wskazuje, że spowolnienie rozwoju-wzrostu punktacji sumarycznej, może dotyczyć miast o wysokim potencjale rozwojowym. Oznacza to, że analiza porównawcza-diagnoza rozwoju miast powinna być prowadzona w ramach całego kraju, a czasem powinna wykraczać poza ten obszar. Prowadzenie bowiem analizy porównawczej-diagnozy w ramach województw zawęża obraz i stanowi ucieczkę przed analizą porównawczą z gminami-miastami realizującymi cele długoterminowe skuteczniej i efektywniej. Tylko przy takiej analizie można zidentyfikować mocne i słabe strony oraz szanse i zagrożenia w rozwoju gmin-miast (Zalewski, 2005).
Spowolnianie realizacji celów długoterminowych obniża wartość organizacji
Na szczególną uwagę zasługuje podzbiór województw, w których miasta wykazują się wysoką i bardzo wysoką ujemną sumą zmian pozycji i w tym podzbiorze są takie województwa, jak podkarpackie, małopolskie, śląskie i lubelskie. Najwyższą ujemną sumą zmian pozycji w rankingu 2018 roku, w relacji do rankingu bazowego (2003 r.), wykazało się województwo lubelskie (minus 777 pozycji). W województwie tym wszystkie trzy grupy miast przesuwały się w dół rankingu 2018 roku, co oznacza, że średnio wszystkie miasta spowolniają rozwój-wzrost sumarycznej punktacji-wyprzedzającego miernika realizacji celów długoterminowych. Miasta wszystkich grup wykazują się ujemną sumą zmian pozycji w 2018 roku także w województwie małopolskim. Jest to bardzo niekorzystne ponieważ spowolnianiu wzrostu sumarycznej punktacji towarzyszy zwykle słabsze oddziaływanie na realizacje celów długoterminowych obszarów przyległych-funkcjonalnie zależnych. Spowolnianie realizacji celów długoterminowych miast-centrów rozwoju prowadzi przede wszystkim do obniżania wartości organizacji (gmin jako wspólnot) i bogactwa interesariuszy, a w tym mieszkańców i przedsiębiorców. Dlatego samorządy miast tego regionu, jak też pozostałych regionów z podzbioru wykazującego się wysoką ujemną sumą zmian pozycji w rankingu 2018 roku, powinny tworzyć lub modyfikować infrastrukturę społeczną i ekonomiczną w taki sposób, aby mogły one wspierać systematyczną realizację celów długoterminowych. Do tego niezbędne jest wsparcie edukacyjne i eksperckie ze strony organizacji na poziomie regionalnym oraz krajowym. Szczególnym przypadkiem jest województwo śląskie, w którym miasta grupy drugiej i trzeciej (37 miast z 49) wykazują się wysoką ujemna sumą zmian pozycji w rankingu 2018 roku, w relacji do rankingu bazowego. Tylko dwanaście miast wykazuje się przyspieszeniem wzrostu sumarycznej punktacji. Wskazuje to na postępującą dywergencję-powiększanie się różnic w rozwoju miast regionu-realizacji celów długoterminowch. Jest to tym bardziej widoczne, że w 2012 roku miasta śląskiego regionu wykazały się dodatnią sumą zmian pozycji, co oznacza, że spowolnienie realizacji celów długoterminowych jest rezultatem zaniedbań ostatnich lat.
Suma zmian pozycji w rankingach w latach 2012 i 2018
Tab.2
|
Lp. |
województwa |
2012 r I gr |
2012 r II gr |
2012 r III gr |
suma |
2018 r I gr |
2018 r II gr |
2018 r III gr |
suma |
|
1 |
Mazowieckie |
170 |
123 |
-259 |
34 |
784 |
455 |
-154 |
1085 |
|
2 |
Dolnośląskie |
278 |
73 |
-152 |
197 |
722 |
20 |
-23 |
719 |
|
3 |
Lubuskie |
12 |
36 |
-65 |
-17 |
482 |
1 |
98 |
581 |
|
4 |
Pomorskie |
110 |
-83 |
-174 |
-147 |
243 |
146 |
-192 |
197 |
|
5 |
Zachodnio-pom |
159 |
50 |
33 |
242 |
207 |
-157 |
-43 |
7 |
|
6 |
Świętokrzyskie |
-3 |
102 |
|
99 |
123 |
-81 |
-125 |
-83 |
|
7 |
Opolskie |
-2 |
-65 |
|
-67 |
8 |
-43 |
|
-35 |
|
8 |
Kujawsko-po |
432 |
98 |
-66 |
464 |
0 |
20 |
-115 |
-95 |
|
9 |
Podlaskie |
55 |
-34 |
-370 |
-349 |
145 |
18 |
-248 |
-136 |
|
10 |
Wielkopolskie |
9 |
-75 |
-192 |
-258 |
177 |
-348 |
28 |
-143 |
|
11 |
Łódzkie |
36 |
7 |
-100 |
-57 |
29 |
-160 |
-28 |
-159 |
|
12 |
Warmińsko-Maz |
-11 |
38 |
-157 |
-130 |
15 |
-36 |
-171 |
-192 |
|
13 |
Podkarpackie |
54 |
-186 |
1 |
-131 |
59 |
-229 |
-97 |
-216 |
|
14 |
Małopolskie |
-8 |
188 |
-128 |
52 |
-21 |
-284 |
-38 |
-343 |
|
15 |
Śląskie |
249 |
-54 |
27 |
222 |
427 |
-205 |
-632 |
-410 |
|
16 |
Lubelskie |
153 |
-105 |
-202 |
-154 |
-11 |
-223 |
-543 |
-777 |
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych GUS (BDL)
Suma zmian pozycji w przeliczeniu na jedno miasto informuje o przyspieszeniu lub spowolnieniu wzrostu punktacji sumarycznej-wyprzedzającego miernika realizacji celów długoterminowych, bardziej obiektywnie niż absolutna suma zmian pozycji przedstawiona w tabeli nr 2. W efekcie kolejność województw uszeregowana według sumy zmian pozycji przeliczonej na jedno miasto w 2018 roku jest nieco inna, niż przy absolutnej wartości sumy zmian pozycji, która jest zależna od liczby miast w regionie. W rezultacie najwyższym wskaźnikiem sumy zmian pozycji wykazuje się województwo lubuskie, w którym średnie miasto awansuje w rankingu 2018, w relacji do rankingu bazowego, o 64,55 pozycji. To znaczące osiągnięcie jest tym większe, że w rankingu 2012 roku wskaźnik ten był ujemny (minus 1,89).
Duże przyspieszenie wzrostu punktacji sumarycznej-wyprzedzającego miernika realizacji celów długoterminowych w miastach województwa lubuskiego mogło wynikać z radykalnego wzrostu wydatków na projekty inwestycyjne (majątkowe oraz na transport i łączność), które realizują cele długoterminowe. Do takich celów należy zaliczyć poprawianie warunków do rozwoju przedsiębiorczości, czy poprawianie konkurencyjności inwestycyjnej i kreowanie miejsc pracy oraz zwiększanie wskaźnika samodzielności finansowej (Zalewski, 2005). Cel strategiczny- kluczowy, wymieniony jako ostatni, mógłby być wymieniony jako pierwszy ze względu na znaczenie jakie pełni w wyznaczaniu i realizacji celów długoterminowych. Trzeba jednak podkreślić, że wskaźnik samodzielności finansowej jest zarówno skutkiem realizacji celów długoterminowych, jak też przyczyną. Niski wskaźnik samodzielności finansowej może utrudniać realizację celów długoterminowych, które przyczyniają się do wzrostu tego wskaźnika.
Ujemna suma zmian pozycji w 2012 roku oraz dodatnia w 2018 roku wystąpiła jeszcze w województwie pomorskim, w którym przyspieszenie rozwoju-wzrostu sumarycznej punktacji-wyprzedzającego miernika realizacji celów długoterminowych, dotyczy pierwszej i drugiej grupy miast. Można zatem stwierdzić, że w województwie pomorskim występuje dywergencja-powiększanie różnicy w dynamice rozwoju pomiędzy grupa trzecią i pozostałymi miastami. W trzeciej grupie są tylko 4 miasta (z 25), to jednak samorządy tych miast powinny otrzymać wsparcie edukacyjne i eksperckie, które mogłyby stymulować do systematycznej realizacji kluczowych celów długoterminowych.
Miasta tracą potencjał rozwojowy
W pozostałych trzech województwach wykazujących się dodatnią sumą zmian pozycji w przeliczeniu na jedno miasto, w rankingu 2018 roku w relacji do rankingu bazowego, przesuwanie się miast w górę rankingu wystąpiło także w rankingu 2012 roku. Świadczy to o utrzymywaniu się stabilnego trendu wzrostowego sumarycznej punktacji-wyprzedzającego miernika realizacji celów długoterminowych w badanym okresie. Najwyraźniej jest to widoczne w regionie mazowieckim i dolnośląskim, ale też w tych regionach dochodzi do dywergencji-powiększania się różnic pomiędzy przyspieszającymi miastami pierwszej i drugiej grupy oraz spowolniającymi wzrost sumarycznej punktacji miast grupy trzeciej. Jest to szczególnie niebezpieczne w regionie dolnośląskim, w którym grupa trzecia jest bardzo liczna (17 miast z 36). Przesuwające się w dół w rankingu 2018 roku miasta trzeciej grupy tracą potencjał rozwojowy m. in. poprzez ujemne saldo migracji, jak też poprzez zaniedbania w zarządzaniu rozwojem. Jest to widoczne w niskim odsetku wydatków inwestycyjnych (majątkowych oraz na transport i łączność) oraz niskiej liczbie osób pracujących i podmiotów gospodarczych na 1000 mieszkańców. Dochodzi do tego niski odsetek dochodów własnych (wskaźnika samodzielności finansowej), oraz towarzysząca temu niska liczba osób pracujących i podmiotów gospodarczych. Trzeba zatem podkreślić, że miasta trzeciej grupy są często zagrożone marginalizacją-wykluczeniem rozwojowym. Dlatego bez systemu wsparcia edukacyjnego i eksperckiego, a także bez systemowego wsparcia finansowego, w tym także z programów UE, przyspieszenie realizacji celów długoterminowych w miastach spowolniających (przesuwających się w dół rankingów) będzie trudne.
W jedenastu województwach miasta spowolniają wzrost punktacji sumarycznej-wyprzedzającego - miernika realizacji celów długoterminowych i w większości przypadków jest to powodowane przez miasta trzeciej i drugiej grupy. Utrzymywanie się takiej sytuacji w długiej perspektywie może to prowadzić do marginalizacji-wykluczania rozwojowego miast i osłabiania ich oddziaływania na obszary funkcjonalne. W efekcie przyczynia się to do spowolniania realizacji celów długoterminowych w regionach. Interesującym przypadkiem jest region wielkopolski, w którym druga grupa miast wykazuje się wysoką ujemną sumą zmian w przeliczeniu na jedno miasto (minus 49,7) i mimo dodatniej sumy zmian pozycji w pierwszej i trzeciej grupie średnia dla wszystkich miast jest ujemna. Ta ważna informacja powinna być sygnałem ostrzegawczym dla miast o średnim poziomie sumarycznej punktacji-miernika realizacji celów długoterminowych. Efektem tego powinno być podjecie projektów przyspieszających realizację celów długoterminowych. Przykładowymi celami mogą być takie, jak poprawianie konkurencyjności inwestycyjnej-tworzenie miejsc pracy, rozwój przedsiębiorczości, zwiększanie wskaźnika samodzielności finansowej, czy poprawianie konkurencyjności migracyjnej-warunków życia mieszkańców.
Cele długoterminowe korzystne dla gospodarki
Jednym z warunków skutecznej realizacji tych celów są systematyczne działania-wdrażanie projektów spójnych z wymienionymi celami w długim przedziale czasu. Pozyskiwanie inwestorów-poprawianie konkurencyjności inwestycyjnej może być przykładem celu, w którym systematyczność odgrywa fundamentalną rolę. W przypadku innych celów wymienionych powyżej jest to również bardzo istotne, chociaż czasem wydaje się, że przerwanie ciągów działań np. przy kształtowaniu konkurencyjności migracyjnej mniej szkodzi utrzymaniu czy osiąganiu dodatniego salda migracji. Może tak się wydawać dlatego, że przy kształtowaniu konkurencyjności migracyjnej istotna jest liczba miejsc pracy- konkurencyjność inwestycyjna. Krótkotrwałe zaniedbanie realizacji projektów z obszaru infrastruktury społecznej, może być zatem kompensowane przez intensywną realizację projektów z zakresu infrastruktury ekonomicznej-poprawianie konkurencyjności inwestycyjnej. Liczba miejsc pracy oddziałuje zatem na konkurencyjność migracyjną oraz na wskaźnik samodzielności finansowej, co oznacza, że przedstawione powyżej cele długoterminowe tworzą system rozwoju, a poszczególne cele powinny być postrzegane jako składniki systemu (podsystemy). Zaniedbanie któregokolwiek z podsystemów przyczynia się do spowolniania wzrostu punktacji sumarycznej-wyprzedzającego miernika realizacji celów długoterminowych.
Wśród województw, w których dwie grupy miast wykazują się ujemną sumą zmian pozycji, uwagę zwraca województwo śląskie, w którym trzecia grupa jest bardzo liczna (23 miasta z 49) i w 2018 roku zwiększyła się o cztery miasta, w porównaniu do roku 2012. Z tego wynika, że 47% miast regionu jest w grupie zagrożonej marginalizacją-wykluczeniem rozwojowym. Do tego jeszcze trzeba doliczyć miasta drugiej grupy (14 miast), które także spowolniają wzrost punktacji sumarycznej-wyprzedzającego miernika realizacji celów długoterminowych (przesuwają się w dół rankingu 2018 roku, w relacji do rankingu bazowego). Duża liczba miast zagrożonych marginalizacją rozwojową nakłada na samorządy, w tym wojewódzki, ale także na organizacje centralne-rządowe, obowiązek stworzenia systemu wsparcia edukacyjnego i eksperckiego, jak też finansowego. Zadaniem tego systemu powinno być wsparcie w restrukturyzacji gospodarki w miastach trzeciej i drugiej grupy oraz wsparcie realizacji kluczowych celów długoterminowych, wspomagających tworzenie miejsc pracy, rozwoju przedsiębiorczości, czy też poprawy konkurencyjności migracyjnej-warunków życia mieszkańców.
Uwagę zwraca województwo podlaskie, w którym tylko trzecia grupa miast wykazuje się ujemną sumą zmian pozycji w przeliczeniu na jedno miasto, ale jest to relatywnie liczna grupa (6 miast wśród 13). Trzeba przy tym podkreślić, że liczebność tej grupy w 2018 roku zmniejszyła się o dwa miasta, dzięki czemu województwo to zostało usytuowane na drugim miejscu w tabeli 1. Pozostały w tej grupie miasta, które w bardzo niewielkim stopniu realizują cele długoterminowe i w rezultacie przesunęły się w dół rankingu 2018 roku o prawie 50 pozycji, co zdecydowało o ujemnej sumie zmian pozycji średnio dla wszystkich miast województwa. Trzeba przy tym podkreślić, że ujemna suma zmian pozycji w 2018 roku była znacząco niższa niż w 2012 roku, co było spowodowane przyspieszeniem realizacji celów długoterminowych w pierwszej i drugiej grupie miast. Wskazuje to, że miasta tego województwa posiadają potencjał rozwojowy i przy poprawnym zarządzeniu rozwojem są w stanie konkurować z innymi miastami o dobrą pozycje w rankingach krajowych.
Małopolskie i lubelskie odstają
Problemy w rozwoju miast widoczne są szczególnie mocno w województwach, które zajmują dwie ostatnie pozycje w tab. 3, a mianowicie województwa małopolskie i lubelskie. W województwach tych w roku 2018 trzy grupy miast wykazują się wysoką ujemną sumą zmian pozycji w przeliczeniu na jedno miasto. W obu tych województwach w rankingu 2012 roku, w relacji do rankingu bazowego, była grupa miast, które przyspieszały wzrost punktacji sumarycznej (awansowały w rankingu 2012). Oznacza to, że spowolnieniem objęte są także główne centra rozwoju (regionalne i subregionalne), które tworzą dobre praktyki rozwojowe i oddziałują na obszary funkcjonalnie powiązane. W tej sytuacji wszystkie miasta, które spowolniają realizację celów długoterminowych i przesuwają się w dół rankingu 2018 roku, powinny mieć możliwość korzystania z systemu wsparcia edukacyjnego-eksperckiego, jak też finansowego. W przeciwnym razie miasta te będą ulegać marginalizacji rozwojowej oraz będą obniżać konkurencyjność na rynkach finansowych-inwestycyjnych tworzących miejsca pracy, a tym samym będą zmniejszać swoją wartość jako organizacji. Bezpośrednim skutkiem tego będzie rosnące ujemne saldo migracji, ponieważ mieszkańcy, szczególnie młodzi i dobrze wykształceni będą emigrować do obszarów zapewniających perspektywy rozwoju osobistego i tworzących lepsze warunki życia. Maksymalizacja wartości organizacji-bogactwa interesariuszy powinna być postrzegana przez jednostki samorządu terytorialnego, w tym w szczególności przez centra rozwoju, jako szansa długoterminowego harmonijnego-zrównoważonego rozwoju. Jednym ze skutków takiego rozwoju-zwiększania wartości JST może być łatwiejsze i tańsze pozyskiwanie środków finansowych, jak też kapitału ludzkiego-dodatnie saldo migracji.
Suma zmian pozycji w przeliczeniu na jedno miasto
Tab. 3
|
Lp. |
województwa |
2012 r I gr |
2012 r II gr |
2012 r III gr |
suma |
2018 r I gr |
2018 r II gr |
2018 r III gr |
Suma |
|
||||||
|
1 |
Lubuskie |
4,00 |
18,00 |
-16,25 |
-1,89 |
96,40 |
0,16 |
32,67 |
64,55 |
|
||||||
|
2 |
Mazowieckie |
17,70 |
10,25 |
-19,92 |
0,97 |
60,31 |
30,33 |
-22,00 |
31,00 |
|
||||||
|
3 |
Dolnośląskie |
39,71 |
6,08 |
-9,06 |
5,47 |
65,64 |
2,50 |
-1,65 |
19,97 |
|
||||||
|
4 |
Pomorskie |
10,00 |
-9,22 |
-34,80 |
-5,88 |
18,69 |
18,25 |
-48,50 |
7,88 |
|
||||||
|
5 |
Zach-pom |
39,75 |
12,50 |
11,00 |
22,00 |
41,40 |
-78,50 |
-10,75 |
0,64 |
|
||||||
|
6 |
Warm-Maz |
-3,67 |
6,33 |
-22,43 |
-8,12 |
7,50 |
-4,50 |
-28,50 |
-5,19 |
|
||||||
|
7 |
Kuj-pom |
67,71 |
24,50 |
-11,00 |
27,29 |
0,00 |
3,33 |
-14,37 |
-5,59 |
|
||||||
|
8 |
Wielkopol |
0,82 |
-18,75 |
-48,00 |
-13,58 |
19,67 |
-49,71 |
9,33 |
-7,53 |
|
||||||
|
9 |
Śląskie |
22,64 |
-2,84 |
1,42 |
4,54 |
35,58 |
-14,64 |
-27,48 |
-8,36 |
|
|
|
|
|
|
|
|
10 |
Łódzkie |
9,00 |
0,78 |
-20,00 |
-3,17 |
9,67 |
-20,00 |
-3,71 |
-8,83 |
|
||||||
|
11 |
Podlaskie |
27,50 |
-11,33 |
-46,27 |
-26,85 |
48,33 |
4,50 |
-49,83 |
-10,46 |
|
||||||
|
12 |
Opolskie |
-2,00 |
-32,50 |
|
-22,33 |
8,00 |
-21,50 |
- |
-11,67 |
|
||||||
|
13 |
Podkarpackie |
6,75 |
-37,20 |
0,33 |
-8,19 |
8,43 |
-32,71 |
-23,00 |
-13,50 |
|
||||||
|
14 |
Świętokrzyskie |
-1,50 |
34,00 |
|
19,80 |
61,50 |
-81,00 |
-62,50 |
-16,60 |
|
||||||
|
15 |
Małopolskie |
-0,73 |
188,00 |
-42,67 |
3,47 |
-2,33 |
-94,67 |
-12,67 |
-22,87 |
|
||||||
|
16 |
Lubelskie |
30,60 |
-21,00 |
-20,20 |
-7,70 |
-5,50 |
-37,17 |
-45,25 |
-38,85 |
|
||||||
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych GUS (BDL).
Zakończenie i wnioski oraz stwierdzenia
Problemy relatywnego spowolniania wzrostu punktacji sumarycznej-wyprzedzającego miernika realizacji celów długoterminowych, w mniejszym lub większym stopniu dotyczą miast we wszystkich województwach. Spowolnienie realizacji celów długoterminowych w miastach ma tym większe znaczenie im większej liczby miast dotyczy. Można zatem stwierdzić, że spowolnienie realizacji celów długoterminowych jest problemem także w województwach z dodatnią sumą zmian pozycji w rankingu w 2018 roku, w relacji do rankingu bazowego. Przykładem takiego województwa jest dolnośląskie, w którym trzecia grupa miast jest liczna (17 miast z 36) i wykazuje się ujemną sumą zmian pozycji w rankingu 2018 roku, w relacji do rankingu bazowego. Pozostawienie tych miast bez systemowego wsparcia będzie przyczyniać się do ich marginalizacji rozwojowej i redukcji oddziaływania na obszary przyległe, w tym gminy wiejskie, które bez wsparcia lokalnego centrum będą się rozwijać-realizować cele długoterminowe mniej skutecznie. Rezultatem tego może być malejąca wartość gmin-bogactwa interesariuszy oraz wzmożona emigracja ludności-wyludnianie obszarów.
Innym przykładem jest województwo śląskie, w którym dwie grupy miast (druga i trzecia) wykazują się ujemną sumą zmian pozycji w 2018 roku, w relacji do rankingu bazowego. W tych dwu grupach jest 37 miast (z 49), których spowolnianie realizacji celów długoterminowych, lub zmiana tych celów przez zarząd i nową większość w radzie miasta, przyczyniają się do przesuwania się w dół rankingu w 2018 roku, w relacji do rankingu bazowego. Miasta pierwszej grupy (12 miast) nie są w stanie zapewnić na tyle silnego oddziaływania-rozlewania się rozwoju, aby możliwe było utrzymanie spójności-harmonijności w rozwoju gospodarczym i społecznym regionu.
Z punktu widzenia oddziaływania miast-rozlewania się rozwoju na obszary funkcjonalnie zależne, najbardziej niekorzystna sytuacja jest w województwach, w których trzy grupy miast wykazują się ujemną sumą zmian pozycji w rankingu 2018 roku, w relacji do rankingu bazowego (Lubelskie i Małopolskie). Miasta z tych województw, które wykazują się wysoką ujemną sumą zmian pozycji-dużym spowolnieniem realizacji celów długoterminowych i przesuwaniem się w dół rankingu 2018 roku, w relacji do rankingu bazowego, powinny mieć możliwość korzystania z systemowego wsparcia. Przy braku takiego wsparcia miasta te będą ulegały marginalizacji, a siła ich oddziaływania na obszary przyległe będzie ulegać stopniowej redukcji.
W świetle różnych problemów miast z systematyczną realizacją celów długoterminowych-wzrostem sumarycznej punktacji trzeba stwierdzić, że przyjęta hipoteza badawcza (rozwój miast-realizacja celów długoterminowych zależy od dobrych praktyk realizowanych przez główne centra metropolitalne i regionalne) potwierdza się częściowo. Jest to o tyle zrozumiałe, że skuteczna realizacja celów długoterminowych zależy od takich czynników, jak jakość rządzenia, która zależy m. in. od doświadczenia zarządu, jak też od stosowanego stylu zarządzania i kierowania. Partycypacyjny styl zarządzania i kierowania, w którym występuje skłonność do włączania podwładnych do podejmowania decyzji, jak też konsultowanie kluczowych decyzji ze społecznością, sprzyja systematycznej realizacji celów długoterminowych. Trzeba też wspomnieć o współpracy pomiędzy samorządami-tworzeniu klastrów, co sprzyja przepływowi dobrych praktyk tworzonych przez miasta odnoszące największe sukcesy w systematycznej realizacji celów długoterminowych.
W kontekście omawianych problemów z realizacją celów długoterminowych warto przeprowadzić krótki przegląd najważniejszych celów długoterminowych. Jednym z najważniejszych celów, który zwiększa wartość miasta jest poprawianie konkurencyjności inwestycyjnej i generowanie miejsc pracy. Systematyczna realizacja tego kluczowego celu przyczynia się do podnoszenia standardu życia mieszkańców i konkurencyjności migracyjnej miast. Można zatem stwierdzić, że te dwa cele, a mianowicie poprawianie konkurencyjności inwestycyjnej i migracyjnej wzajemnie się uzupełniają, ponieważ liczba i jakość miejsc pracy decydują o bogactwie interesariuszy, a w tym mieszkańców miast i gmin położonych w obszarze oddziaływania. Podobnie jest z konkurencyjnością inwestycyjną, w której wartość miasta oceniana jest na podstawie dostępności potrzebnego kapitału ludzkiego, ale także na podstawie dostępności do infrastruktury technicznej, transportowej, ekonomicznej i społecznej. Do tego trzeba jeszcze dodać stabilność prawa, a w tym prawa podatkowego oraz klimat sprzyjający przedsiębiorczości.
Ważnym kluczowym celem długoterminowym powinno być kształtowanie wskaźnika samodzielności finansowej, który jest wprost zależny od liczby i jakości miejsc pracy. Wskaźnik ten ma kluczowe znaczenie przy planowaniu i realizacji projektów inwestycyjnych, które w zdecydowanej większości przyczyniają się do realizacji celów długoterminowych, a w tym m. in. związanych z ochroną środowiska i zmianami klimatu.
Podsumowując należy podkreślić, że jednym z najważniejszych celów długoterminowych jest to, co legło u podstaw samorządności, a mianowicie zaspokajanie potrzeb społeczności lokalnej, lub też cel postrzegany w dłuższej perspektywie, a mianowicie kształtowanie konkurencyjności migracyjnej. Indykatorem tej konkurencyjności może być m. in. saldo migracji. Konkurencyjność migracyjna jest celem, w którym sumuje się wartość miast, który jest realizowany przez projekty przyczyniające się do spełnienia wszystkich celów omawianych powyżej. Można zatem stwierdzić, że wartość miast jest oceniana przez mobilną ludność, ale także przez inwestorów i przedsiębiorców generujących miejsca pracy.
Z powyższych rozważań wynika, że jedna zmienna może tylko częściowo wyjaśniać wartość miasta lub innej jednostki samorządu terytorialnego. Inne są bowiem kryteria oceny wartości stosowane przez mobilną ludność, a inne kryteria stosuje ludność zamieszkująca w mieście. Podobnie jest z inwestorami i potencjalnymi przedsiębiorcami, którzy zamierzają utworzyć mikro przedsiębiorstwo, lub jednoosobowy podmiot (samo zatrudnienie). Dlatego wydaje się, że do oceny wartości miasta-bogactwa interesariuszy, bardziej przydatny może się okazać miernik realizacji celów długoterminowych-punktacja sumaryczna używana w prezentowanym artykule. Za przyjęciem bardziej złożonego miernika do oceny wartości miast niż np. saldo migracji, przemawia to, że niektóre miasta są wysoko oceniane-pozycjonowane przez sumaryczną punktację-miernik realizacji celów długoterminowych i jednocześnie nisko oceniane przez mobilną ludność (ujemne saldo migracji).
- Najbardziej korzystne zmiany w liczebności miast w grupach wystąpiły w województwie mazowieckim, w którym grupa trzecia zmniejszyła się w 2018 roku, w porównaniu do 2012 roku, o sześć miast. W rezultacie tego zwiększyła się liczebność grup drugiej i pierwszej o trzy miasta. Oznacza to, że znaczna liczba miast zagrożonych marginalizacją-wykluczeniem rozwojowym podjęła działania-projekty przyspieszające realizację celów długoterminowych i tworzenia dobrych praktyk w rozwoju społeczno-gospodarczym miast.
- Przykładem mniej korzystnych zmian w liczebności trzeciej grupy miast jest województwo wielkopolskie. W województwie tym zmniejszyła się liczebność grupy trzeciej o jedno miasto, ale jednocześnie zmniejszyła się liczebność grupy pierwszej o dwa miasta. Pozwala to stwierdzić, że w końcowym rozliczeniu te zmiany były niekorzystne, ponieważ zmniejszyła się siła oddziaływania miast tworzących dobre praktyki rozwojowe-przyspieszających realizację celów długoterminowych.
- Niekorzystne zmiany nastąpiły natomiast w województwach, w których liczebność trzeciej grupy miast utrzymała się na takim samym poziomie lub wzrosła w 2018 roku, w porównaniu do 2012 roku. Interesującym przypadkiem w podzbiorze dziewięciu województw jest województwo dolnośląskie, w którym duża liczba miast w trzeciej grupie wystąpiła w obu porównywanych latach (17 miast). Stabilizacji liczebności grupy trzeciej towarzyszy wzrost liczebności grupy pierwszej (z 7 do 11), co wskazuje na przyspieszenie realizacji celów długoterminowych w tych miastach i zwiększenie oddziaływania na przyległe obszary.
- Liczebność grupy trzeciej w największym stopniu wzrosła w 2018 roku, w relacji do roku 2012, w województwie śląskim (z 19 do 23 miast). Wysoki odsetek miast w grupie trzeciej w 2018 roku (około 47%) osłabia oddziaływanie miast-centrów rozwoju na realizację celów długoterminowych gmin funkcjonalnie zależnych, a w efekcie może wpływać na spowolnienie rozwoju-wzrostu punktacji sumarycznej w całym regionie.
- Suma zmian pozycji miast w rankingu 2018 roku, w relacji do rankingu bazowego (2003 rok) pokazuje, że tylko pięć województw osiągnęło dodatnią sumą zmian pozycji, co oznacza, że średnio miasta w tych województwach awansowały w rankingu 2018 roku. Największą dodatnią sumą zmian pozycji w 2018 roku, w relacji do rankingu bazowego (2003) wykazuje się województwo mazowieckie. Wskazuje to, że zdecydowana większość miast tego regionu (miasta pierwszej i drugiej grupy) realizuje cele długoterminowe systematycznie.
- W województwach wykazujących się dodatnią sumą zmian pozycji w rankingu 2018 roku, w relacji do rankingu bazowego, występuje dywergencja w rozwoju miast-pierwsza i druga grupa miast przyspiesza realizację celów długoterminowych, a trzecia grupa miast spowolnia. W rezultacie powiększającej się różnicy w punktacji sumarycznej-mierniku realizacji celów długoterminowych miasta trzeciej grupy ulegają marginalizacji rozwojowej.
- W najbardziej niekorzystnej sytuacji znajdują się dwa województwa, a mianowicie lubelskie i małopolskie, w których trzy grupy miast wykazały się ujemną sumą zmian pozycji w 2018 roku, w relacji do rankingu bazowego. Najwyraźniej jest to widoczne w województwie lubelskim, w którym ujemna suma zmian w 2018 roku wyniosła 777. Brak systemu wsparcia edukacyjnego, eksperckiego oraz finansowego będzie prowadzić do spowolniania realizacji celów długoterminowych takich, jak konkurencyjność inwestycyjna-tworzenie miejsc pracy, rozwój przedsiębiorczości, wzrost wskaźnika samodzielności finansowej, czy konkurencyjność migracyjna.
- Suma zmian pozycji w rankingu 2018 roku, przeliczona na jedno miasto zmieniła nieznacznie kolejność województw, w relacji do rankingu uszeregowanego według absolutnej wartości sumy zmian pozycji. W efekcie najwyższą sumę zmian pozycji w przeliczeniu na jedno miasto osiągnęło województwo lubuskie, w którym średnio miasto awansowało o 64,55 pozycji w rankingu 2018 roku, w relacji do rankingu bazowego. Wynikało to z dynamicznie rosnących wydatków na projekty inwestycyjne-realizacji celów długoterminowych w trzech grupach miast.
- Dwa kolejne miejsca w rankingu według sumy zmian pozycji przeliczonej na jedno miasto zajmują województwa mazowieckie i dolnośląskie. Wysoki wskaźnik sumy zmian pozycji w tych regionach wynika z dużej aktywności w realizacji celów długoterminowych w miastach pierwszej i drugiej grupy. Miasta trzeciej grupy wykazują się ujemną sumą zmian pozycji na jedno miasto, co wskazuje na postępującą dywergencję w realizacji celów długoterminowych-wartości sumarycznej punktacji. W tej sytuacji niezbędny jest system wsparcia edukacyjnego i eksperckiego, jak też finansowego miast trzeciej grupy. Dalsze relatywne spowolnianie realizacji celów długoterminowych w miastach trzeciej grupy sprawi, że ich malejący potencjał zmniejszy siłę oddziaływania na obszary funkcjonalnie powiązane.
- W jedenastu województwach stwierdza się ujemną sumę zmian pozycji w rankingu 2018 roku, w relacji do rankingu bazowego, co było spowodowane w większości województw przez miasta drugiej i trzeciej grupy. Odmienna sytuacja wystąpiła w województwie wielkopolskim, w którym o ujemnej sumie zmian pozycji-spowolnieniu realizacji celów długoterminowych zdecydowała druga grupa miast. Wskazuje to, że relatywne spowolnienie realizacji celów długoterminowych może dotyczyć także miast pełniących role centrów ponadlokalnych.
- Przykładem znaczącego spowolnienia realizacji celów długoterminowych jest województwo śląskie, w którym o ujemnej sumie zmian pozycji zdecydowały dwie grupy miast (2 i 3-cia). Tylko miasta pierwszej grupy (11 z 49) awansowały w rankingu 2018 roku o 35,58 pozycji, w relacji do rankingu bazowego. Duzy awans w rankingu-przyspieszenie realizacji celów długoterminowych w miastach pierwszej grupy oraz spadek w rankingu drugiej i trzeciej grupy pokazuje skalę dywergencji w rozwoju miast województwa śląskiego. Można stwierdzić, że bez systemowego wsparcia (edukacyjnego, eksperckiego i finansowego) miasta drugiej, a szczególnie miasta trzeciej grupy będą miały trudności z wydostaniem się ze strefy zagrożonej marginalizacją-wykluczeniem rozwojowym.
- Poważne problemy z rozwojem miast- z systematyczną realizacją celów długoterminowych występują w województwach lubelskim i małopolskim, w których trzy grupy miast wykazują się ujemną sumą zmian pozycji w rankingu 2018 roku, w relacji do rankingu bazowego. Oznacza to, że spowolnienie wzrostu punktacji sumarycznej-realizacji celów długoterminowych dotyczy także centrów subregionalnych i regionalnych, których oddziaływanie ma kluczowy wpływ na społeczno-gospodarczy rozwój regionu.
Bibliografia
- Cities and regions in the new learning economy, Education and Skills. OECD, Paris, 2001.
- Crowther David, Guler Aras&Ventus Publishing ApS ISBN 978-87-7681-415-1, 2008.
- ESPON 2020 Cooperation Program, ESPON 2015.
- Gorzelak G, M. Kozak, A. Płoszaj, M. Smętkowski, Charakterystyka polskich województw 1999-2004, Centrum Europejskich Studiów Regionalnych i Lokalnych, Uniwersytet Warszawski, Warszawa 2006.
- Grzebyk M, Potencjał instytucjonalny administracji samorządowej a rozwój lokalny, Wydawnictwo Uniwersytetu Rzeszowskiego, Rzeszów 2017.
- Nazarczuk J. M.: Potencjał rozwojowy a aktywność inwestycyjna województw i podregionów Polski, Wydawnictwo Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie, Olsztyn 2014.
- Nicolas Arlene J., Sacco Samuel A., Maximizing shareholder wealth and stakeholders value through benefit corporations: doing good and doing well. Salve Regina University, Newport, RI, 2018.
- Płowiec U.: Kształtowanie zdolności konkurencyjnej regionów w warunkach członkostwa w Unii Europejskiej, Warszawa 2004.
- Sobczak E.: Wykorzystanie funduszy unijnych a spójność społeczno-gospodarcza w rozwoju regionów, Oficyna Wydawnicza Politechniki Warszawskiej, Warszawa 2012.
- Strzelecki Z.: Polityka regionalna. [w:] Gospodarka regionalna i lokalna, (red. nauk.) Z. Strzelecki, Wyd. Naukowe PWN SA; Warszawa 2008.
- Territory matters for competitiveness and cohesion. ESPON, synthesis report, results by autumn 2006, www.espon.eu.
- Zalewski T.: Nowe Zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialnym. praca zbiorowa, Szkoła Główna Handlowa w Warszawie, Warszawa 2005.
.................................
Autorzy artykułu „System wczesnego ostrzegania przed spowolnieniem realizacji celów długoterminowych na przykładzie miast” - Eugeniusz Sobczak, profesor Politechniki Warszawskiej i mgr Michał Staniszewski, ekspert współpracujący z samorzadami - specjalizują się w badaniach nad zrównoważonym rozwojem jednostek samorządu terytorialnego (JST). Od 2003 roku, wspólnie z Komisją Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej Sejmu RP oraz Fundacji Godła Promocyjnego „Teraz Polska”, zrealizowano siedemnaście konferencji promujących zrównoważony rozwój JST. Konferencje trwają dwa dni, a pierwszy dzień ma charakter promocyjny i odbywa się w Sali Kolumnowej Sejmu. W tej części konferencji uczestniczą przedstawiciele samorządów, którzy otrzymują dyplomy za zajęcie wysokiego miejsca w rankingu (od pierwszego do dziesiątego miejsca w czterech kategoriach gmin).
Drugi dzień konferencji ma charakter naukowy i odbywa się w Politechnice Warszawskiej. Efektem drugiego dnia konferencji są monografie naukowe-wydano piętnaście monografii, których redaktorem naukowym był Eugeniusz Sobczak. W rezultacie działań organizacyjnych autorów artykułu (Eugeniusz Sobczak oraz Michał Staniszewski) ukształtowała się grupa badaczy, zatrudnionych w różnych ośrodkach naukowo-badawczych, która specjalizuje się w badaniach nad zrównoważonym rozwojem.
Materiał badawczy prezentowany w artykule „system wczesnego ostrzegania przed spowolnieniem realizacji celów długoterminowych na przykładzie miast” jest efektem systematycznych badań naukowych realizowanych na Politechnice Warszawskiej-Wydział Administracji i Nauk Społecznych- w latach 2003-2019, których efektem jest wiele publikacji naukowych oraz popularno-naukowych. W bieżącym roku planowana jest kolejna konferencja, na której będą prezentowane wyniki badań w latach 2003-2020, w których będą widoczne pierwsze skutki Pandemii.