Na początku 2010 r. weszła w życie nowa ustawa o finansach publicznych, wprowadzając istotne zmiany funkcjonowania sektora finansów publicznych w Polsce. Z punktu widzenia samorządu, obok m.in. zmian zasad opracowywania budżetów jednostek, najistotniejsze znaczenie ma wprowadzenie nowego instrumentu wieloletniego planowania, jakim jest wieloletnia prognoza finansowa (WPF). W sytuacji niejednoznaczności niektórych przepisów ustawy wzbudziło to zaniepokojenie wśród skarbników i przedstawicieli działów finansowych samorządów. Intencją niniejszego artykułu jest naświetlenie i skomentowanie pojawiających się kontrowersji związanych z przygotowaniem WPF w praktyce.

Wieloletnia prognoza finansowa przyjmowana jest w drodze uchwały organu stanowiącego, odrębnej od uchwały budżetowej. W stosunku do dotychczasowego systemu przyjęte rozwiązanie wydłuża horyzont czasowy obowiązkowego planowania finansowego, gdyż WPF ma być sporządzana na co najmniej czteroletni okres (rok, którego dotyczy uchwała budżetowa i 3 kolejne lata). Ten horyzont może ulec znacznemu wydłużeniu, ponieważ ustawa zakłada konieczność przygotowania prognozy na okres nie krótszy niż ten, na który przyjęto limity wydatków wieloletnich. Dodatkowo ustawa nakłada wymaganie przygotowania prognozy poziomu zadłużenia na okres, na jaki zaciągnięto zobowiązania. Wydaje się, że należy ten przepis interpretować w taki sposób, że okres prognozy długu powinien obejmować lata aż do ostatniego roku, w którym nastąpi spłata wszystkich zobowiązań istniejących w ostatnim roku, na jaki przygotowywana jest podstawowa część prognozy. Okres ten nie obejmuje lat, na jakie mogą być rolowane istniejące zobowiązania. Za taką interpretacją przemawia również to, że nadmierne wydłużanie okresu prognozy znacznie zwiększa poziom niepewności, naruszając nałożony ustawą warunek realizmu.

Artykuły 226-232 ustawy o finansach publicznych [1] precyzują warunki, jakie musi spełnić wieloletnia prognoza finansowa, oraz określają zawartość projektu uchwały w tej sprawie. Zgodnie z ustawą podstawowe składniki prognozy finansowej to dochody i wydatki w podziale na bieżące i majątkowe, a także wynik budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto muszą się znaleźć w niej informacje o przeznaczeniu nadwyżki oraz sposobie sfinansowania deficytu budżetowego. Wielkości te pozwalają na stworzenie prognozy kwoty długu, która jest kluczową wielkością z punktu widzenia utrzymania płynności finansowej w okresie prognozy.

Konstrukcja wieloletnich prognoz implementowana w Polsce jest zbliżona do konstrukcji kroczących planów finansowych przyjmowanych przez samorządy państw skandynawskich, które dla okresu 3–4 lat opracowują plan gospodarczy samorządu i monitorują m.in. poziom deficytu. Ponadto w pewnym stopniu WPF może mieć charakter dokumentu strategicznego, podobnie jak wieloletnie plany opracowywane przez samorządy w Belgii czy Portugalii. Prognoza pozwoli określić szacowane możliwości inwestycyjne samorządu, co ma znaczenie m.in. dla oceny możliwości pozyskiwania środków z funduszy europejskich. Kolejną korzyścią z opracowania WPF jest zwiększenie jawności i przejrzystości finansów publicznych. Jeśli chodzi o transparentność planowania finansowego, to warto zauważyć, że projekt uchwały o wieloletniej prognozie finansowej ma być opiniowany razem z projektem uchwały budżetowej, a także musi być zgodny z budżetem jednostki w zakresie kluczowych wielkości. W konsekwencji istnieje potrzeba prowadzenia w sposób równoczesny i zgodny prac nad budżetem oraz WPF.

Jednym z głównych celów przygotowania wieloletniej prognozy finansowej jest umożliwienie weryfikacji długookresowej stabilności finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Pod pojęciem stabilności należy rozumieć zdolność do obsługi zobowiązań i utrzymania płynności finansowej w długiej perspektywie[2]. Podejście takie znajduje swoje odzwierciedlenie m.in. w przepisach określających potrzebę wydłużenia prognozy kwoty długu na cały okres, na jaki zaciągnięto zobowiązania. Dopiero tak długa perspektywa planowania budżetowego może dać obraz sytuacji w zakresie kształtowania się płynności budżetu jednostki i tym samym jej zdolności do terminowego regulowania zobowiązań. Wartości dochodów, wydatków, a także przychodów oraz rozchodów, zaplanowane w wieloletniej prognozie finansowej, pozwalają na ocenę perspektyw utrzymania płynności finansowej w przyszłości.

1. Długookresowa stabilność finansowa

Specyfika działania administracji publicznej – a szczególnie niedokładnie sprecyzowany i często zmieniający się zakres zadań – prowadzi często do realizowania wydatków na poziomie trwale przewyższającym dochody. W konsekwencji pojawia się deficyt budżetowy, prowadzący do narastania długu i dalszego powiększania się wydatków związanych z rosnącymi kosztami obsługi zadłużenia. W takiej sytuacji może pojawić się ryzyko wystąpienia tzw. spirali zadłużenia, polegającej na narastaniu obciążenia budżetu kosztami obsługi zadłużenia, co w efekcie prowadzi do jeszcze szybszej akumulacji długu. Zagrożenie takim scenariuszem znacząco wzrasta, gdy wielkość salda pierwotnego przez kilka lat z rzędu nie wystarcza na pokrycie kosztów obsługi długu. Zapobieganie pętli zadłużenia i zachowanie stabilności budżetowej jest możliwe, jeżeli budżet kształtowany jest przy zachowaniu tzw. reguł fiskalnych[3]. Jedną z podstawowych reguł jest utrzymywanie w średnim okresie nadwyżki pierwotnej[4] na poziomie co najmniej wystarczającym do pokrycia wydatków na spłatę odsetek od istniejącego zadłużenia. Reguła taka została wprowadzona w odniesieniu do budżetów samorządów w art. 242 ust. 1 ustawy o finansach publicznych . Zgodnie z nią samorząd „nie możne uchwalić budżetu, w którym planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki”. Rozwiązanie takie jest zbliżone do znanej w finansach publicznych tzw. złotej reguły fiskalnej, zgodnie z którą zadłużenie jest uzasadnioną metodą finansowania jedynie w przypadku wydatków inwestycyjnych, natomiast nie powinno służyć finansowaniu potrzeb bieżących.

Chronieniu stabilności finansowej jednostek samorządu terytorialnego w założeniu służyć miało również wprowadzenie nowego wskaźnika spłaty zadłużenia. Konstruując go, oparto się na ocenie indywidualnej kondycji finansowej budżetu, mierzonej stosunkiem nadwyżki operacyjnej (powiększonej o wpływy ze sprzedaży majątku) do dochodów ogółem w ciągu trzech ostatnich lat. Zastępując dotychczasowe limity – 60% dochodów dla łącznej kwoty długu i 15% dochodów dla spłaty zobowiązań – nowy wskaźnik ma na celu z jednej strony zniesienie sztywnego ograniczenia dla jednostek, dla których nawet wysokie zobowiązania mogą być bezpiecznym instrumentem polityki rozwojowej, zaś z drugiej strony ma dyscyplinować lub wręcz blokować zaciąganie kredytów przez te jednostki, dla których obciążenie budżetu jest zbyt wysokie. Zastosowanie trzyletniego okresu przejściowego ma umożliwić dostosowanie stanu finansów tym jednostkom, dla których wprowadzenie nowego wskaźnika implikuje znaczne ograniczenie możliwości zadłużania się i stwarza problemy w zakresie finansowania zadań w nadchodzących latach.

Należy pamiętać, że najczęściej nie jest możliwe dostosowanie się do wymogów reguł fiskalnych w krótkim okresie. Najważniejsze kategorie budżetowe – dochody, wydatki oraz dług – cechują się znaczną inercją, co istotnie ogranicza możliwość szybkich działań, w przypadku gdy stabilność finansowa zostaje zagrożona. Kształtowanie się dochodów pozostaje nadal w przeważającym stopniu poza wpływem jednostek samorządowych, zaś proces ograniczania wydatków jest trudny i długotrwały, z reguły niemożliwy do przeprowadzenia z roku na rok. Z kolei akumulacja długu jest najczęściej wynikiem naruszania równowagi budżetowej przez wiele lat z rzędu, stąd jego redukcja również musi być procesem wieloletnim. Dlatego jednym z kluczowych oczekiwań wobec wieloletniej prognozy finansowej jest to, że będzie ona pełniła funkcję „systemu wczesnego ostrzegania” przed negatywnymi tendencjami pojawiającymi się w kształtowaniu się finansów jednostki. Ma to umożliwiać podejmowanie środków zaradczych z odpowiednim wyprzedzeniem, wtedy gdy ich wdrażanie jest zarówno skuteczne, jak i pozwalające na rozłożenie kosztów na wiele lat. Przy braku odpowiednio wczesnej informacji i podjętych w związku z tym środków zaradczych, w razie wystąpienia problemów z płynnością lub złamania reguł fiskalnych, konieczne działania naprawcze stają się drastyczne i kosztowne.

2. Realizm prognozy

Monitorowanie zagrożeń stabilności finansowej jest jednym z istotnych zadań nie tylko władz poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, lecz także właściwych regionalnych izb obrachunkowych. Ważną, wymaganą ustawowo cechą wieloletniej prognozy finansowej jest jej wiarygodność (określana w ustawie jako „realizm”) pozwalająca obydwu stronom na odpowiednie reagowanie na pojawiające się napięcia finansowe. Prognoza jest realistyczna, jeżeli daje pełny i wiarygodny obraz najbardziej prawdopodobnego kształtowania się zmiennych kluczowych dla stabilności budżetu jednostki, odzwierciedlający pełną wiedzę o prognozowanym zjawisku, dostępną w momencie przygotowania prognozy. W celu właściwego określenia kształtowania się prognozowanych wielkości budżetowych w przyszłości należy w analizie uwzględnić wszystkie procesy i zdarzenia, które mogą wywierać wpływ na gospodarkę finansową jednostki.

Można wskazać kilka warunków, które powinny być spełnione, aby uznać wieloletnią prognozę finansową za realistyczną. Przede wszystkim należy w sposób spójny metodologicznie oddzielić pozycje, które podlegają prognozowaniu, od takich, które powinny być przedmiotem planowania. Planowaniu podlegają takie pozycje budżetu, których wielkości wynikają z zamierzonej polityki danej jednostki samorządowej i są pod jej znaczną kontrolą. Do tej grupy zaliczyć można przede wszystkim wydatki majątkowe, określone w wieloletnim planie inwestycyjnym, oraz wydatki związane z realizacją podpisanych już umów związanych z realizacją projektów finansowanych ze środków Unii Europejskiej.

Kształtowanie się większości pozostałych pozycji budżetu jest wypadkową zamierzonych działań jednostki oraz zdarzeń losowych, podlegających prawu wielkich liczb. Taki charakter ma większość dochodów oraz wydatków bieżących. W przypadku tych pozycji realizm może zostać utrzymany dzięki analizie danych historycznych i obliczeniu prognoz przy użyciu metod statystycznych. Prognozy takie powinny być przeprowadzone przy użyciu spójnej metodologii, o możliwie najmniejszym błędzie w warunkach występowania zdarzeń losowych.

Należy pamiętać, że żadna prognoza nie jest rzeczywistym obrazem przyszłości. Może być jedynie najbardziej prawdopodobnym scenariuszem przygotowanym przy wykorzystaniu całej wiedzy, jaka jest dostępna w czasie jej sporządzania. Starannie wyselekcjonowane metody ekonometryczne umożliwiają zarówno minimalizację błędu prognozy, jak i unikanie systematycznego zaniżania bądź zawyżania poszczególnych kategorii budżetowych. Do takich metod zaliczyć można odpowiednio dobrane, ekonometryczne techniki modelowania szeregów czasowych[5].

Obok zastosowania właściwej metodologii jednym z warunków realizmu prognozy jest przeprowadzenie analizy wpływu zdarzeń nieoczekiwanych na sytuację budżetu. Nie jest przy tym możliwe, aby analiza taka uwzględniała wpływ zjawisk tak znaczących i w praktyce niemożliwych do prognozowania, jak ostatni kryzys finansowy. Można jednak przeprowadzić analizę wrażliwości budżetu na wahania koniunktury i inne zdarzenia losowe o standardowej wielkości, których wystąpienie jest prawdopodobne w każdym roku budżetowym. Oszacowanie ich rozmiaru i wpływu na budżet jest możliwe przy użyciu standardowych metod statystycznych.

W takim przypadku należy przygotować co najmniej dwa scenariusze. Pierwszy z nich ma charakter bazowy i powinien służyć ocenie (m.in. przez regionalne izby obrachunkowe), czy w najbardziej prawdopodobnym wariancie rozwoju wydarzeń niezagrożone pozostanie spełnienie wskaźników bezpieczeństwa przewidzianych w ustawie i czy płynność jednostki w okresie prognozy zostanie zachowana. Wariant ostrzegawczy (pesymistyczny) powinien natomiast służyć ocenie, jak duże zmiany polityki budżetowej będą konieczne, w sytuacji gdy warunki, w jakich funkcjonuje samorząd, okażą się niesprzyjające. Niespełnienie wymogów ustawy w wariancie ostrzegawczym nie powinno być przy tym traktowane jako przesłanka do odrzucenia projektu uchwały, a jedynie jako wskazówka, jakich napięć budżetowych można się spodziewać w przypadku niekorzystnego stanu koniunktury.

Zarówno w przypadku prognozowania, jak i planowania zastosowana metodologia powinna zostać odpowiednio szczegółowo opisana w projekcie uchwały w sprawie WPF. Dokładny opis metodologii należy uznać za szczególnie istotny warunek spełnienia ustawowego kryterium realizmu prognozy. Pozwala on na prześledzenie, krok po kroku, założeń będących u podstaw prognozowania poszczególnych kategorii i umożliwia ocenę, czy założenia te budzą wątpliwości. Pozwala również na weryfikację, czy w kolejnych latach stosowana metodologia ulegała zmianom oraz czy zmiany te znajdowały uzasadnienie merytoryczne, czy też podyktowane były zamiarem ukrycia pogarszającej się stabilności finansowej jednostki. Pełny i wiarygodny opis założeń oraz metodologii obliczenia każdej pozycji należy rozumieć jako spełnienie wymogu art. 226 ust. 1pkt 7 ustawy o finansach publicznych , zgodnie z którym WPF powinna zawierać „objaśnienia przyjętych wartości”. W świetle wymagania realizmu prognozy uzasadnione jest, aby objaśnienia dotyczące metody obliczenia przyjętych wartości stanowiły nawet największą objętościowo część uchwały o wieloletniej prognozie finansowej.

Należy na końcu zauważyć, że określenie, czy prognoza finansowa jest realistyczna, w nieunikniony sposób opiera się w znacznym stopniu na uznaniowości. Z tego względu mogą zaistnieć nieporozumienia interpretacyjne pomiędzy regionalnymi izbami obrachunkowymi a jednostkami samorządowymi czy pomiędzy organem stanowiącym a wykonawczym jednostki w zakresie innego rozumienia warunku realizmu. Wydaje się jednak, że spełnienie wymienionych wyżej warunków, w tym w szczególności warunku przejrzystego przedstawienia stosowanej metodologii, zapewni podstawę do merytorycznej dyskusji w tym zakresie i do uzyskania porozumienia satysfakcjonującego obie strony.

3. Szczegółowość uchwały w sprawie WPF

Ustawa o finansach publicznych, obok określenia warunków dotyczących samej uchwały o wieloletniej prognozie finansowej, precyzuje również zawartość załącznika do uchwały. Ustępy 3 i 4 art. 226 ustawy o finansach publicznych wydają się jednymi z najbardziej kontrowersyjnych zapisów ustawy w części dotyczącej finansów samorządu terytorialnego.

Wskazano tam, że w załączniku do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej konieczne jest zawarcie listy przedsięwzięć, ze szczegółowym określeniem m.in.: nazwy i celu, jednostki organizacyjnej, okresu realizacji i łącznych nakładów finansowych, limitów wydatków oraz zobowiązań w poszczególnych latach. Przedsięwzięcia te obejmują:
1) wieloletnie programy, projekty lub zadania, w tym związane z:
a) programami finansowanymi z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 (m.in. środków unijnych),
b) umowami o partnerstwie publiczno--prywatnym;
2) wieloletnie umowy, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy;
3) wieloletnie gwarancje i poręczenia udzielane przez jednostki samorządu terytorialnego.

Według jednej z możliwych interpretacji przepisy ustawy nakładają obowiązek zawarcia w załączniku planowanych wydatków wszystkich jednostek organizacyjnych danej jednostki samorządu terytorialnego. Szczególnie w przypadku dużych miast spowoduje to konieczność przygotowania prognoz ogromnej liczby kategorii (liczonej nawet w tysiącach). Takie podejście do przygotowania wieloletniej prognozy finansowej przyczynia się niewątpliwie do zwiększenia jej szczegółowości oraz, co nie jest bez znaczenia, objętości. Należy jednak zadać pytanie, czy taki wzrost szczegółowości przyczynia się do osiągnięcia celu przygotowania prognozy, jakim jest ocena stabilności finansowej w długim okresie.

Wątpliwe jest, by taka szczegółowość miała wspomóc rzetelną analizę stabilności finansowej. Wręcz przeciwnie – może ona przeszkodzić w osiągnięciu pierwotnego celu. Za tak postawioną tezą przemawia kilka argumentów:

1. Szczegółowość nie powoduje, że prognozy kluczowych zmiennych – wyniku budżetu oraz poziomu zadłużenia – stają się bardziej wiarygodne. Najistotniejszy wpływ na przewidywany przebieg tych zmiennych będzie miała analiza ich historycznych wartości oraz analiza zagregowanych pozycji dochodów i wydatków ogółem. O wiarygodności będą świadczyć np. racjonalne zaplanowanie inwestycji czy zaciąganego kredytu, dokładność objaśnienia wielkości mających faktyczny wpływ na stabilność gospodarki finansowej, nie zaś szczegółowość pozycji mniejszych o kilka rzędów wielkości.

2. Zwiększanie szczegółowości może w niektórych przypadkach spowodować zmniejszenie realizmu prognoz, ponieważ dane zebrane dla wyższej szczegółowości i rozproszenia mogą być niespójne lub niekompletne. W konsekwencji prawdopodobne jest otrzymanie niedokładnych prognoz wartości wynikowych. Zbyt duża liczba prognozowanych szeregów generuje problemy czysto techniczne przy wykonaniu prognoz, ze szkodą dla jakości wszystkich otrzymanych wyników. Łatwo można przy dużej liczbie danych przeoczyć zjawiska o największym zakresie oddziaływania, które faktycznie przesądzają o stabilności finansowej lub jej braku. Dokument o WPF może stać się nieczytelny i potencjalnie niezrozumiały, utrudniając tym samym realizację postulatów dotyczących jawności i przejrzystości uchwał dotyczących finansów publicznych. Nadmierne rozdrobnienie kategorii może być ponadto odebrane jako intencja zaciemnienia kluczowych pozycji przez przesłonięcie ich znaczną liczbą detali.

3. Duża szczegółowość załącznika nie ma wpływu na możliwość oceny przez odpowiednią regionalną izbę obrachunkową, czy stabilność finansowa jest zagrożona. Dla oceny stabilności ważne są wspomniane wcześniej główne pozycje budżetu. Kluczowa będzie prognoza kwoty długu oraz wartości wchodzących w skład relacji opisanej wskaźnikiem spłaty zadłużenia. Jeżeli przygotowanie tych elementów nie będzie prawidłowe, to rozważana szczegółowość w żadnym stopniu nie zrekompensuje braków uniemożliwiających ocenę stabilności budżetu.
Przedstawione argumenty wskazują, że listę pozycji, które będą uwzględniane w załączniku do projektu uchwały, należy traktować w sposób możliwie wąski, co pozwoli na zminimalizowanie zagrożeń wynikających z nadmiernej szczegółowości zakresu WPF.

4. Zakończenie

Podsumowując, należy stwierdzić, że nadrzędnym celem prac nad wieloletnią prognozą finansową powinno być sprostanie podstawowym celom wprowadzenia tego instrumentu i pozostałych zmian w funkcjonowaniu finansów publicznych. Rolą WPF, jako narzędzia planistycznego, powinno być umożliwienie sprawdzania kondycji finansowej jednostek samorządowych i zapewnienia stabilności budżetów w horyzoncie wieloletnim. Realizmowi i dokładności prognozy służy ograniczenie zarówno zakresu czasowego, jak i poziomu szczegółowości i skupienie uwagi na najważniejszych kategoriach budżetowych, które w przeważającym stopniu przesądzają o wyniku oraz o poziomie zadłużenia. Ze względu na nieprzewidywalność otoczenia gospodarczego pożądane jest zamieszczenie w WPF analizy wrażliwości, obejmującej również scenariusz ostrzegawczy. Kluczowym warunkiem jest oparcie obliczeń na odpowiedniej i precyzyjnie opisanej metodologii prognozowania poszczególnych pozycji budżetu. Spełnienie tych warunków umożliwi realizację celów opracowania wieloletniej prognozy finansowej w zgodzie z ustawą o finansach publicznych i przyczyni się do tego, by prognoza stała się jednym z głównych instrumentów zarządzania finansowego w jednostkach samorządu terytorialnego.

Stefan Krajewski,
Michał Mackiewicz,
Piotr Krajewski.


Przydatne materiały:
 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240)


Zobacz całą zawartość miesięcznika Finanse Komunalne nr 7-8/2010.

Pisaliśmy o tym również:
Wieloletnia prognoza finansowa według Ministerstwa Finansów

--------------------------------------------------------------------------------
Przypisy:
[1]Ustawa z 27.08.2009 r. o finansach publicznych
(Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), dalej: u.f.p.
[2] Pojęcia długookresowej stabilności i metody jej oceny zostały szczegółowo omówione w opracowaniu:
M. Mackiewicz, Metody weryfikacji stabilności fiskalnej – porównanie własności, „Bank i Kredyt” 2010/2.
[3] Rodzaje reguł fiskalnych i konsekwencje ich stosowania zostały omówione w pracach: C. Józefiak, P. Krajewski, M. Mackiewicz, Deficyt budżetowy. Przyczyny i metody ograniczenia, Warszawa 2006; M. Mackiewicz, Problem wyboru reguł polityki fiskalnej w warunkach gospodarki polskiej, Łódź 2006.
[4] Nadwyżka pierwotna (saldo pierwotne) definiowana jest jako różnica pomiędzy łącznymi dochodami a wydatkami pomniejszonymi o wielkość wydatków na obsługę zadłużenia.
[5] Wymienić tu należy przede wszystkim modele ARIMA, oparte na odpowiednio skonstruowanej pojedynczej zmiennej, modele VAR dla kilku zmiennych oraz modele VEqCM, oparte na analizie kointegracji. Szczególnie te ostatnie modele znajdują zastosowanie w przypadku modelowania takich kategorii, jak dochody z udziałów w podatkach, powiązanych z wielkościami makroekonomicznymi, do których należy poziom dochodów. Ich omówienie można znaleźć m.in. w pracy: A. Welfe, Ekonometria. Metody i ich zastosowanie, Warszawa 2008. Przegląd metod prognozowania na potrzeby przygotowania WPF i próbę przedstawienia spójnej metodologii przedstawiono w opracowaniu:
P. Krajewski, M. Mackiewicz, M. Stanios, B. Więckowski, Przygotowanie wieloletniej prognozy finansowej
– dobre praktyki, Łódź 2010, www.inse.org.pl.