Nowe regulacje w Kodeksie postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej

Nowelizacja kpa i op , która weszła w życie 7 marca 2012 r. (dalej: nowelizacja ), nałożyła na organy administracji publicznej prowadzące postępowania administracyjne i podatkowe zupełnie nowy obowiązek - zakładania i prowadzenia metryk spraw (art. 66a kpa i art. 171a op). Zgodnie z nowym przepisem w aktach sprawy zakłada się metrykę sprawy. Metryka może być prowadzona zarówno w formie pisemnej, jak i elektronicznej (§ 1 w obu przepisach). Takie rozwiązanie nie budzi większych wątpliwości, bowiem stopień informatyzacji administracji publicznej jest różny. Dopuszczenie obu form jest zatem celowe. przy czym ustawodawca nie wskazał kiedy dana forma może lub musi być zastosowana. Zgodnie z wolą ustawodawcy metryka sprawy jest (wraz z dokumentami do których odsyła) obowiązkową częścią akt sprawy i jednocześnie jest na bieżąco aktualizowana (§ 3). Przepis ten - oprócz części dotyczącej bieżącej aktualizacji - wydaje się być zbędny, bowiem już § 1 nakłada obowiązek założenia metryki sprawy oraz wynika z niego, iż jest to część akt sprawy.

Metryka sprawy jest zakładana i prowadzona przez organ, jednak konkretne czynności z tym związane wykonują oczywiście pracownicy urzędu obsługującego ten organ. Wydaje się, iż najwłaściwszym rozwiązaniem byłoby, aby metrykę sprawy założył, prowadził i aktualizował pracownik prowadzący sprawę i przygotowujący projekt decyzji administracyjnej, bowiem z reguły to ta osoba będzie miała najpełniejszą wiedzę o toku postępowania i czynnościach dokonywanych w toczącym się postępowaniu.

Treść metryki została ogólnie określona w ustawie (§ 2) i musi ona zawierać:
- wskazanie wszystkich osób, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu,
- określenie wszystkich czynności podejmowanych przez te osoby,
- odpowiednie odesłanie do dokumentów zachowanych w formie pisemnej lub elektronicznej określających powyższe czynności.

Celem nowej regulacji (zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy zmieniającej) ma być: zwiększenie transparentności udziału poszczególnych urzędników w procesie wydania rozstrzygnięć w sprawach obywateli. Dzięki prowadzeniu na bieżąco metryki sprawy będzie można nawet po upływie długiego czasu precyzyjnie ustalić, jacy urzędnicy (oprócz osoby podpisanej pod decyzją) uczestniczyli w przygotowaniu decyzji, przygotowywali jej projekt, udzielali wskazówek co do sposobu załatwienia sprawy i opiniowali lub zatwierdzali decyzję oraz w jaki sposób konkretni urzędnicy wpływali na treść decyzji. Transparentność, co do tego kto, jak i dlaczego wydał daną decyzję zwiększy poczucie odpowiedzialności urzędników, a w razie wydania decyzji powodującej szkody dla Państwa lub obywateli, ułatwi ustalenie winnych wyrządzenia szkody przez wydanie błędnej decyzji. Zwiększenie transparentności będzie miało też pozytywny wpływ na ograniczenie zjawiska korupcji.@page_break@

Z obowiązujących przepisów kpa i op wynika jednak, iż metryka sprawy ma zawierać "wskazanie wszystkich osób, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu". Oznacza to, iż w metryce sprawy muszą być zbierane informacje o czynnościach wszystkich uczestników postępowania, czyli nie tylko organu (a w zasadzie pracowników organu), ale także i np. stron, prokuratora, organizacji społecznej, biegłych czy świadków, a nawet osób zupełnie nie związanych z toczącym się postępowaniem, jeżeli tylko w jakiś sposób uczestniczyły w czynnościach tego postępowania. Pozostaje to w oczywistej sprzeczności z celem ustawy określonym w uzasadnieniu do nowelizacji .

Przepisy kpa i op nie określają w którym momencie należy założyć metrykę sprawy, skoro jednak jest ona prowadzona przez organ administracji, to należałoby uznać iż najpóźniej po dokonaniu pierwszej czynności w postępowaniu przez ten organ należy niezwłocznie założyć i w odpowiednim zakresie uzupełnić metrykę sprawy. Problemem mogą być sytuacje gdy np. podanie zostało wniesione do organu niewłaściwego, który następnie przekazał podanie według właściwości. Wydaje się, iż w tej sytuacji metrykę sprawy powinien założyć organ, który otrzymał podanie, a następnie powinien ją przekazać jako część akt sprawy organowi właściwemu. Z kolei w przypadku np. współdziałania organów (konieczności dokonania np. uzgodnień czy zasięgnięcia opinii) należy rozstrzygnąć czy postępowanie związane ze współdziałaniem jest tą samą czy inną sprawą - jeśli inną, wówczas będzie konieczne założenie dla tej sprawy odrębnej metryki.

Obowiązek aktualizacji metryki sprawy należy rozumieć jako uzupełnienie jej o kolejne dane. Dokonywanie aktualizacji na bieżąco oznacza natomiast konieczność uzupełnienia metryki sprawy możliwie jak najszybciej po dokonaniu czynności przez organ lub po uzyskaniu informacji o dokonanej czynności.@page_break@


Upoważnienia do wydania rozporządzeń wykonawczych

Ustawodawca przekazał ministrom do uregulowania w rozporządzeniach szczegółowe kwestie związane z metrykami spraw administracyjnych i podatkowych (§ 4), a dokładnie:
- wzór metryki sprawy, oraz
- sposób jej prowadzenia.

Rozporządzenie w zakresie metryk spraw administracyjnych zobowiązany jest wydać minister właściwy do spraw administracji publicznej, a rozporządzenie w zakresie metryk spraw podatkowych minister właściwy do spraw finansów publicznych. Ministrowie są zobowiązani uwzględnić przepisy odpowiednio art. 66a kpa i art. 171a op określające treść, formę i obowiązek bieżącej aktualizacji metryki sprawy. Muszą mieć jednocześnie na uwadze, aby w oparciu o jej treść było możliwe ustalenie treści czynności w postępowaniu podejmowanych w sprawie przez poszczególne osoby.

Mając świadomość, iż wiele kategorii spraw załatwianych decyzją administracyjną nie jest specjalnie skomplikowanych i nie ma uzasadnienia dla prowadzenia dla takich spraw metryk, ustawodawca upoważnił wskazanych wyżej ministrów do określenia w rozporządzeniach również rodzajów spraw, w których obowiązek prowadzenia metryki sprawy jest wyłączony - przy czym kryterium wyłączenia jest nieproporcjonalność nakładu środków koniecznych do prowadzenia metryki w stosunku do prostego i powtarzalnego charakteru tych spraw (§ 5).

Przed omówieniem regulacji wynikających z rozporządzeń warto jeszcze zwrócić uwagę na opieszałość ministrów przy ich wydawaniu. Nowelizacja kpa i op weszła w życie po upływie 6 miesięcy od jej ogłoszenia - wydawałoby się więc, iż jest to wystarczająco dużo czasu na przygotowanie stosownych rozporządzeń. Rozporządzenia Ministra Finansów zostały wydane na początku marca i ogłoszone 6 i 7 marca - a zatem jedno dzień przed, a drugie w dniu wejścia w życie nowelizacji ! Z kolei rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji zostały wydane 6 i 9 marca i ogłoszone 7 i 13 marca i weszły w życie z dniem ogłoszenia - a więc jedno w dniu wejścia w życie nowelizacji , a drugie niemal tydzień później! Prace nad nowelizacją kpa i op trwały wystarczająco długo (projekt wpłynął do Sejmu na początku lipca 2010 r.), aby odpowiednie ministerstwa miały pełną wiedzę o ich przebiegu. Do tego półroczne vacatio legis dawało odpowiedni czas na przygotowanie stosownych projektów rozporządzeń, a jednak ministrowe wydali je na ostatnią chwilę. Takie postępowanie utrudnia lub wręcz uniemożliwia prawidłowe wykonanie obowiązków ustawowych przez organy prowadzące postępowania administracyjne i podatkowe - a w znacznej części są to organy jednostek samorządu terytorialnego. Stworzenie i uzupełnienie metryk spraw wymaga czasu, który ministrowie skrócili przez zbyt późne wydanie rozporządzeń wykonawczych.@page_break@

Ze względu na różne podstawy prawne (chociaż treść przepisów upoważniających jest w zasadzie taka sama w kpa i op) oraz różne podmioty zobowiązane do wydania rozporządzeń dotyczących wzoru i sposobu prowadzenia metryki sprawy, treść tych rozporządzeń nie jest taka sama. Warto zwrócić uwagę również na tytuły tych rozporządzeń - w obrocie prawnym mamy obecnie dwie pary rozporządzeń o tych samych lub niezwykle podobnych tytułach - ministrowie nie uściślili bowiem w ich tytułach, iż jedne dotyczą metryk spraw administracyjnych, a drugie metryk spraw podatkowych.


Przepisy przejściowe nowelizacji

Ustawodawca - aby dać czas organom administracji na wdrożenie nowych obowiązków, jednoznacznie określić moment od którego obowiązek prowadzenia metryk spraw istnieje oraz jaki jest zakres tego obowiązku - umieścił w nowelizacji stosowny przepis przejściowy (art. 3). Zgodnie z nim w sprawach, o których mowa w art. 1 i 2 nowelizacji (to dość niefortunne sformułowanie, gdyż chodzi tu raczej o sprawy, w których wprowadzony został obowiązek założenia metryk), będących w toku w dniu jej wejścia w życie, metrykę sprawy zakłada się w ciągu 30 dni od dnia wejścia w życie nowelizacji . Oznacza to zatem, że jeśli w dniu wejścia w życie nowelizacji toczy się postępowanie w sprawie, w której został nałożony obowiązek prowadzenia metryki sprawy, to metrykę taką zakłada się najpóźniej w ciągu 30 dni od dnia wejścia w życie nowelizacji . Skro termin ten rozpoczął bieg 7 marca 2012 r., to kończy się w dniu 6 kwietnia 2012 r. i jest to więc najpóźniejszy dzień założenia metryki toczącej się sprawy.

Jednocześnie metryka takiej toczącej się sprawy nie musi zawierać wszystkich informacji o czynnościach podjętych przed wejściem w życie nowego obowiązku. Zgodnie z tym samym przepisem przejściowym nowelizacji, metryki spraw o których mowa w ust. 1 - a więc w postępowaniach będących w toku w dniu wejścia w życie nowelizacji , dla których istnieje obowiązek prowadzenia metryki sprawy - wskazują osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu i podejmowane przez te osoby czynności od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Przepis ten nakazuje więc rejestrowanie w metryce sprawy wyłącznie czynności podjętych po wejściu w życie nowelizacji . Cezura czasowa obowiązku nie budzi tu wątpliwości. Inaczej jest z zakresem przedmiotowym metryki sprawy będącej w toku. Ustawodawca posłużył się bowiem ograniczeniem, iż metryka "wskazuje osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu i podejmowane przez te osoby czynności", co mogłoby świadczyć o tym, iż w stosunku do metryk spraw będących w toku w dniu wejścia w życie nowelizacji wyłączony jest również obowiązek zamieszczania odpowiedniego odesłania do dokumentów będących w aktach sprawy i określających te czynności. Taki zapis nowelizacji jest zapewne pomyłką ustawodawcy, gdyż bez tych danych metryka traci swoje walory informacyjne i funkcjonalne.

Pewne komplikacje może wprowadzić brak obowiązującego w dniu wejścia w życie nowelizacji rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji wyłączającego niektóre rodzaje spraw z obowiązku prowadzenia metryk spraw. W chwili wejścia w życie nowelizacji to rozporządzenie nie obowiązywało, a zatem - wobec braku wyłączeń - wszystkie postępowania administracyjne zostały objęte obowiązkiem prowadzenia metryki sprawy.

Pisaliśmy o tym również:
MAC: za wcześnie na zmiany w obowiązku prowadzania metryk
Prowadzenie metryki sprawy administracyjnej nie powinno być powierzone jednej osobie
Określono kiedy organ podatkowy nie musi prowadzić metryki sprawy
Metryka stanowi obowiązkową część akt sprawy i powinna być aktualizowana
Metryki spraw administracyjnych – wzór i sposób prowadzenia
Metryki spraw podatkowych – wzór i sposób prowadzenia


Przydatne materiały:
 Ustawa z dnia 15 lipca 2011 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2011r.. Nr 186, poz. 1100)
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.)
Rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 marca 2012 r. w sprawie wzoru i sposobu prowadzenia metryki sprawy (Dz. U. z 2012 r. poz. 250)
Rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 marca 2012 r. w sprawie rodzaju spraw, w których obowiązek prowadzenia metryki sprawy jest wyłączony, (Dz. U. z 2012 r. poz. 269)
Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 5 marca 2012 r. w sprawie wzoru i sposobu prowadzenia metryki sprawy (Dz. U. z 2012 r. poz. 246)
Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 1 marca 2012 r. w sprawie rodzajów spraw, w których jest wyłączony obowiązek prowadzenia metryki sprawy (Dz. U. z 2012 r. poz. 245)