Także małe gminy będą musiały opracować procedury dla ochrony sygnalistów

Przygotowany przez rząd projekt ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa poszedł dalej, niż dyrektywa unijna. To oznacza, że większość gmin będzie musiała opracować procedury dotyczące sygnalistów. Taki obowiązek będą miały też jednostki organizacyjne gmin i powiatów, jeśli zatrudniają powyżej 50 pracowników. Eksperci obawiają się, że samorządy mogą pójść na skróty.

Zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937, w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii wskazane w dyrektywie podmioty prawne mają obowiązek ustanowienia procedur, rozwiązań prawnych i organizacyjnych oraz wdrożenia narzędzi spełniających jej wymagania. W dyrektywie zapisano, że wyjątkiem w stosowaniu tych przepisów będą jednostki samorządu terytorialnego, które zamieszkuje mniej niż 10 tys. mieszkańców lub zatrudniające mniej niż 50 pracowników, o ile ustawodawca krajowy nie zdecyduje odmiennie.

W projekcie ustawy nie ma kryterium małej gminy

W projekcie ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa nie pojawia się kryterium liczby mieszkańców, ale warunek bycia pracodawcą i zatrudnienia co najmniej 50 pracowników. Czyli obowiązek ustalenia regulaminu zgłoszeń wewnętrznych będzie miała większość gmin w Polsce. Ten obowiązek spadnie też na zakłady pracy jednostek organizacyjnych JST, jeśli zatrudniają powyżej 50 pracowników (te zatrudniające mniej pracowników mogą, ale nie muszą tworzyć takiego systemu). Projekt definiuje, że przez pracownika należy rozumieć pracownika w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy, czyli pracownika tymczasowego.

- Oznacza to, że pracodawcy samorządowi będą zobowiązani do opracowania procedury na potrzeby przyjmowania zgłoszeń i podejmowania działań następczych, opracowania i wdrożenia kanałów  przyjmowania zgłoszeń, wyznaczenia bezstronnej osoby lub bezstronnego wydziału właściwych do rozpatrywania zgłoszeń i podejmowania działań następczych w związku ze zgłoszeniami, zapewnienia zrozumiałych i łatwo dostępnych informacji na temat procedur na potrzeby dokonywania zgłoszeń zewnętrznych do właściwych organów i prowadzenie rejestru zgłoszeń – podnosi Joanna Nazdrowicz, radca prawny Kancelarii Ostrowski i Wspólnicy sp.k.

Wskazuje, że pracodawcy samorządowi powinni zweryfikować obowiązujące rozwiązania w jednostce. Zgodnie z założeniami projektu, postanowienia układów zbiorowych pracy czy regulaminów w zakresie, w jakim bezpośrednio lub pośrednio wyłączają lub ograniczają prawo do dokonania zgłoszenia, nie obowiązują. Podobnie sytuacja wygląda w przypadku postanowień umów o pracę utrudniających lub uniemożliwiających dokonanie zgłoszenia. 

- Należałoby mieć na uwadze, że w przypadku podnoszenia przez sygnalistę podjęcia wobec niego działań odwetowych, to na pracodawcę będzie przerzucony ciężar udowodnienia, że niekorzystne traktowanie będące na przykład pominięciem przy typowaniu do udziału w szkoleniu podnoszącym kwalifikacje zawodowe, nie ma związku z dokonaniem zgłoszenia – mówi Joanna Nazdrowicz.

Czytaj: Rząd się nie śpieszy, więc samorządy same przygotowują się do ochrony sygnalistów>>
 

Duże miasta sobie poradzą, małe gminy mogą mieć problemy

Katarzyna Gospodarowicz, radca prawny, partner w Kancelarii SDZ Legal Schindhelm uważa, że duże miasta nie będą miały problemów z wdrożeniem przepisów, bo w ich strukturach funkcjonują już odpowiednie komórki, np. biuro zgodności w Urzędzie Stołecznym Miasta Warszawa. Problem może pojawić się w mniejszych JST.

- W takich samorządach problemem może być brak wykwalifikowanych ludzi, którzy się tym zajmą, bo zgłoszenia mogą być różne - od łapówkarstwa, po naruszenia prawa na przykład zamówień publicznych. Ktoś, kto nie ma wykształcenia prawniczego może mieć problem jak te sprawy kwalifikować, jak zebrać materiał dowodowy, czy przepytywać świadków. Obawiam się, że małe samorządy myślą o tym jak to zrobić i przetrwać – uważa Gospodarowicz.

Samorządowcy ustawę o sygnalistach porównują do wejście przepisów dotyczących RODO. Zapewne tak jak to było w przypadku wprowadzenia np. przepisów RODO, obowiązek opracowania procedur spadnie na sekretarzy. Projekt zakłada, że ustawa wejdzie w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia. To krótkie  vacatio legis budzi zaniepokojenie.

- Jest o tyle istotne, że projektowany przepis art. 60 wprowadza sankcję karną za nieustanowienie wewnętrznej procedury przewidując karę grzywny, karę ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 3. Pracodawcy zatrudniający co najmniej 50 pracowników i mniej niż 250 pracowników będą mieli obowiązek ustalenia regulaminu do dnia 17 grudnia 2023 roku – zwraca uwagę Robert Gniedzia, radca prawny partner, zarządzający w kancelarii Chmielniak Adwokaci.

Czytaj: Sygnaliści w samorządach są potrzebni, zwłaszcza w mniejszych>>
 

Samorządy tworzą pierwsze opracowania

Tomasz Telesiński, dyrektor biura w Stowarzyszeniu Gmin i Powiatów Wielkopolski, nie jest przekonany czy instytucja sygnalistów sprawdzi się w gminach. - Ale co do zasady samorząd musi być na to przygotowany. Musi wypracować standardy ochrony. Inną kwestią jest, czy ktoś będzie chciał donosić na pewnego rodzaju rozwiązania, które są nietypowe lub nietrafne w samorządzie. W społeczeństwie mało jest akceptowalne donosicielstwo, ale gdy pojawi się zgłoszenie samorządowcy muszą wiedzieć jak podejść do tego tematu, jak ochronić taką osobę, które zechce skorzystać ze swojego nowego prawa – mówi Telesiński.

Niektóre miasta same zaczęły tworzyć procedury chroniące sygnalistów.  Rekomendację dotyczącą procedury regulującej sposób zgłaszania przypadków nieprawidłowości oraz ochrony osób dokonujących zgłoszeń opracowała Grupa Innowacji Samorządowych, działająca przy Śląskim Związku Gmin i Powiatów. Opracowane rekomendacje umożliwiają jawne, poufne lub anonimowe dokonywanie zgłoszeń, gwarantują rzetelne, obiektywne i terminowe sprawdzanie zgłoszeń oraz zapewniają ochronę osób dokonujących zgłoszeń i osób z nimi związanych. - W procedurze określiliśmy wzory pewnych dokumentów, od formularzy zgłoszeń poprzez dokumenty związane z późniejszymi procedurami i rozpoznawaniem zgłoszenia – mówi Andrzej Wojewódzki, sekretarz miasta Lublin.

Wypracowany dokument (w formie zarządzenia wraz z załącznikami) można pobrać bezpłatnie na stronie Śląskiego Związku Gmin i Powiatów.

Katarzyna Gospodarowicz podkreśla, że takie blankietowe dokumenty nie wystarczą. - Trzeba mieć rozwiązania, ale i mądrego człowieka, które te zgłoszenia będzie przyjmował, analizował i wyciągał jakieś wnioski dla organizacji. W systemie ochrony sygnalistów nie chodzi o rozwiązania blankietowe, ale podnoszenie świadomości dla lokalnych samorządów, dalszego ujawnienie pewnych nieprawidłowości jest dla nich dobre – mówi Katarzyna Gospodarowicz.

W projekcie jest wiele wątpliwości

Joanna Nazdrowicz wskazuje, że na tle projektu ustawy powstają wątpliwości w zakresie stworzenia procedur i zapewnienia ochrony innym podmiotom niż pracownikom. Projekt zakłada bowiem, że to pracodawca będzie ustalał, czy regulamin dokonywania zgłoszeń i podejmowania działań następczych będzie znajdował zastosowanie do innych niż pracownicy osób, które mogą dokonywać zgłoszeń jak byli pracownicy czy osoby pracujące pod nadzorem czy kierownictwem wykonawcy.

- Założeniem Dyrektywy jest objęcie zakresem ochrony jak najszerszego kręgu podmiotów mających kontakt z daną jednostką, często to one mają informacje o rzeczywiście występujących naruszeniach. W związku z czym dla pracodawcy samorządowego rozwiązaniem korzystniejszym jest utworzenie wewnętrznych kanałów zgłoszeń dla takich osób. Nie można bowiem zapominać, że zgłaszanie naruszeń ma na celu nie tylko wyciągnięcie konsekwencji wobec osób, które naruszenia się dopuściły, ale też umożliwienie podjęcia działań, które tym naruszeniom zapobiegną - wskazuje Joanna Nazdrowicz.

Wątpliwości budzi również pozostawienie do uznania pracodawcom, czy rozpatrywane będą zgłoszenia anonimowe w ramach danej organizacji. Będzie to skutkowało powstaniem sytuacji, w której uprawnienia osoby dokonującej zgłoszenia będą uzależnione od tego, u kogo pracuje.

- Dlatego też należałoby postulować uregulowanie tej kwestii na poziomie ustawowym tak, by zapewnić równość praw wszystkim osobą, które chcą dokonać zgłoszenia naruszenia. Dyrektywa preferuje również system wewnętrznego dokonywania zgłoszeń naruszeń prawa, zaś projekt ustawy przewiduje możliwość dokonania zgłoszenia zewnętrznego z pominięciem trybu wewnętrznego, co również może w niektórych przypadkach uniemożliwiać pracodawcom szybkie zaradzenie nieprawidłowościom występującym w jednostce – podnosi Joanna Nazdrowicz.