Urząd gminy przystąpił do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o sporządzone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z 1999 r. W grudniu 2007 r. rada gminy podjęła uchwałę w której uznała, że studium jest nieaktualne w całości i w kolejnej uchwale z tej samej daty ustalono, że przystępuje się do zmiany studium. Do dnia dzisiejszego nie opracowano nowego studium. Art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych a z kolei art. 15 stanowi, że burmistrz sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium. Aktualnie sporządzane są plany miejscowe i zgodnie z art. 20 ustawy, rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium z 1999 r.
Skoro rada gminy uznała, że studium jest nieaktualne, czyli według słownika języka polskiego nieważne w czasie obecnym, to czy gmina ma prawo uchwalać nowy plan miejscowy w oparciu o powyższe studium?
Czy też rada gminy powinna czekać do czasu uchwalenia nowego studium i wtedy dopiero sporządzać plan miejscowy?
Odpowiedź
Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest wiążące, jeśli nie zostało uchylone, do czasu zakończenia procedury planistycznej w sprawie zmiany studium i podjęcia uchwały w tym przedmiocie.
Uzasadnienie
Zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) - dalej u.p.z.p. studium sporządza się "w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego". Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium nie jest aktem prawa miejscowego.
Studium jest więc aktem, w którym gmina zobowiązuje sama siebie do przestrzegania jego treści przy uchwalaniu miejscowych planów. Uchwałą w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy rada dokonuje swoistego samoograniczenia w zakresie uchwalanych na jego podstawie miejscowych planów. To samoograniczenie może oczywiście za sprawą rady gminy ulegać stosownym zmianom poprzez nowelizacje treści studium, umożliwiające realizację przedsięwzięć nieprzewidzianych w dotychczasowym jego brzmieniu. To rozwiązanie, mogące budzić pewne wątpliwości, służy przede wszystkim temu, aby akt polityki planowania gminnego był rzeczywistym wyznacznikiem kierunków zagospodarowania przestrzennego. Stąd też w przypadku, gdy organy gminy uznają za zasadne czy też konieczne ustalenie sposobu zagospodarowania terenu pozostającego w sprzeczności z treścią obowiązującego studium, ustalenie to może nastąpić (jeśli jest zgodne z obowiązującym porządkiem, wyznaczanym przepisami prawa powszechnego), ale po uprzednim dokonaniu zmiany we właściwym fragmencie studium. Z treści studium, jego charakteru i funkcji, a zwłaszcza z całokształtu unormowań u.p.z.p. należy wnosić, iż w odróżnieniu od miejscowych planów jest ono aktem obligatoryjnym. Szczególnie dobitnie obowiązek uchwalenia studium jest wyrażony w przepisie art. 87 ust. 4 ustawy i planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , który daje organom gmin, nieposiadającym obowiązującego studium uchwalonego na podstawie dotychczasowych przepisów, od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy jeden rok na jego uchwalenie. (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).
W świetle powyższego należy ustalić skutki prawne uchwały rady gminy stwierdzającej "nieaktualność" studium. System prawny nie zna takich rozstrzygnięć: można uchylić dany akt (ewentualnie stwierdzić jego nieważność, ale to należy do organów nadzoru i sądu administracyjnego) - i wówczas akt traci moc obowiązującą. Skoro zaś jednocześnie w kolejnej uchwale podjętej tego samego dnia postanowiono o przystąpieniu do zmiany studium, to uznać trzeba, iż owa "nieaktualność" studium nie jest równoznaczna z uchyleniem jego mocy obowiązującej i pozbawieniem go tym samym skutków prawnych. Uchwała nie ma więc innych skutków poza tym, co wynika z już z faktu podjęcia uchwały w sprawie zmiany studium, która to uchwała jest oparta na ocenie, że ustalenia obowiązującego studium nie odpowiadają aktualnym potrzebom.
Trzeba mieć na uwadze, że system prawny nie zna żadnej instytucji "wstrzymania wykonalności" aktu normatywnego tylko z tego powodu, że podjęto działania zmierzające do nowelizacji tego aktu. Dany akt normatywny obowiązuje w pierwotnym kształcie tak długo, dopóki nie wejdzie w życie akt normatywny zmieniający jego treść. Obowiązuje w pełnym tego słowa znaczeniu, tj. organy administracji i obywatele zobowiązane są do jego przestrzegania i stosowania. Ponadto obowiązek sporządzenia studium i brak w ciągu 2 lat działań zmierzających do zmiany studium również nakazuje przyjąć, iż studium jest nadal wiążącym aktem prawnym, zaś uchwała o "nieaktualności" studium nie ma skutków prawnych.
Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, że można przygotowywać i uchwalać miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego w opisanym stanie prawnym. Ustawa bowiem wymaga jedynie, by miejscowy plan był zgodny ze studium obowiązującym w dniu jego uchwalenia (art. 20 u.p.z.p .). Dla pewności i stabilności prawa (a więc dla realizacji konstytucyjnych wartości wynikających z zasad demokratycznego państwa prawnego) rada gminy powinna jednak podjąć uchwałę o uchyleniu uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany studium, jeżeli nie zamierza kontynuować tej procedury (ustawa nie zabrania "wycofania się" z rozpoczętej i nieukończonej procedury planistycznej).
Oczywiście kontynuowanie procedury planistycznej w sytuacji niepewności co do losów studium nie jest działaniem racjonalnym czy celowym ani (zwłaszcza) gospodarnym (zważywszy na koszty procedury planistycznej), jednak samorząd terytorialny jest samodzielny w wykonywaniu powierzonych mu zadań publicznych, i nadzór nad jego działalnością wykonywany jest wyłącznie z punktu widzenia zgodności tego działania z obowiązującym prawem. Ostateczna decyzja (o uchwaleniu miejscowego planu zgodnego z treścią zakwestionowanego studium) należy do rady gminy.
Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.)
Skoro rada gminy uznała, że studium jest nieaktualne, czyli według słownika języka polskiego nieważne w czasie obecnym, to czy gmina ma prawo uchwalać nowy plan miejscowy w oparciu o powyższe studium?
Czy też rada gminy powinna czekać do czasu uchwalenia nowego studium i wtedy dopiero sporządzać plan miejscowy?
Odpowiedź
Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest wiążące, jeśli nie zostało uchylone, do czasu zakończenia procedury planistycznej w sprawie zmiany studium i podjęcia uchwały w tym przedmiocie.
Uzasadnienie
Zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) - dalej u.p.z.p. studium sporządza się "w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego". Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium nie jest aktem prawa miejscowego.
Studium jest więc aktem, w którym gmina zobowiązuje sama siebie do przestrzegania jego treści przy uchwalaniu miejscowych planów. Uchwałą w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy rada dokonuje swoistego samoograniczenia w zakresie uchwalanych na jego podstawie miejscowych planów. To samoograniczenie może oczywiście za sprawą rady gminy ulegać stosownym zmianom poprzez nowelizacje treści studium, umożliwiające realizację przedsięwzięć nieprzewidzianych w dotychczasowym jego brzmieniu. To rozwiązanie, mogące budzić pewne wątpliwości, służy przede wszystkim temu, aby akt polityki planowania gminnego był rzeczywistym wyznacznikiem kierunków zagospodarowania przestrzennego. Stąd też w przypadku, gdy organy gminy uznają za zasadne czy też konieczne ustalenie sposobu zagospodarowania terenu pozostającego w sprzeczności z treścią obowiązującego studium, ustalenie to może nastąpić (jeśli jest zgodne z obowiązującym porządkiem, wyznaczanym przepisami prawa powszechnego), ale po uprzednim dokonaniu zmiany we właściwym fragmencie studium. Z treści studium, jego charakteru i funkcji, a zwłaszcza z całokształtu unormowań u.p.z.p. należy wnosić, iż w odróżnieniu od miejscowych planów jest ono aktem obligatoryjnym. Szczególnie dobitnie obowiązek uchwalenia studium jest wyrażony w przepisie art. 87 ust. 4 ustawy i planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , który daje organom gmin, nieposiadającym obowiązującego studium uchwalonego na podstawie dotychczasowych przepisów, od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy jeden rok na jego uchwalenie. (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).
W świetle powyższego należy ustalić skutki prawne uchwały rady gminy stwierdzającej "nieaktualność" studium. System prawny nie zna takich rozstrzygnięć: można uchylić dany akt (ewentualnie stwierdzić jego nieważność, ale to należy do organów nadzoru i sądu administracyjnego) - i wówczas akt traci moc obowiązującą. Skoro zaś jednocześnie w kolejnej uchwale podjętej tego samego dnia postanowiono o przystąpieniu do zmiany studium, to uznać trzeba, iż owa "nieaktualność" studium nie jest równoznaczna z uchyleniem jego mocy obowiązującej i pozbawieniem go tym samym skutków prawnych. Uchwała nie ma więc innych skutków poza tym, co wynika z już z faktu podjęcia uchwały w sprawie zmiany studium, która to uchwała jest oparta na ocenie, że ustalenia obowiązującego studium nie odpowiadają aktualnym potrzebom.
Trzeba mieć na uwadze, że system prawny nie zna żadnej instytucji "wstrzymania wykonalności" aktu normatywnego tylko z tego powodu, że podjęto działania zmierzające do nowelizacji tego aktu. Dany akt normatywny obowiązuje w pierwotnym kształcie tak długo, dopóki nie wejdzie w życie akt normatywny zmieniający jego treść. Obowiązuje w pełnym tego słowa znaczeniu, tj. organy administracji i obywatele zobowiązane są do jego przestrzegania i stosowania. Ponadto obowiązek sporządzenia studium i brak w ciągu 2 lat działań zmierzających do zmiany studium również nakazuje przyjąć, iż studium jest nadal wiążącym aktem prawnym, zaś uchwała o "nieaktualności" studium nie ma skutków prawnych.
Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, że można przygotowywać i uchwalać miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego w opisanym stanie prawnym. Ustawa bowiem wymaga jedynie, by miejscowy plan był zgodny ze studium obowiązującym w dniu jego uchwalenia (art. 20 u.p.z.p .). Dla pewności i stabilności prawa (a więc dla realizacji konstytucyjnych wartości wynikających z zasad demokratycznego państwa prawnego) rada gminy powinna jednak podjąć uchwałę o uchyleniu uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany studium, jeżeli nie zamierza kontynuować tej procedury (ustawa nie zabrania "wycofania się" z rozpoczętej i nieukończonej procedury planistycznej).
Oczywiście kontynuowanie procedury planistycznej w sytuacji niepewności co do losów studium nie jest działaniem racjonalnym czy celowym ani (zwłaszcza) gospodarnym (zważywszy na koszty procedury planistycznej), jednak samorząd terytorialny jest samodzielny w wykonywaniu powierzonych mu zadań publicznych, i nadzór nad jego działalnością wykonywany jest wyłącznie z punktu widzenia zgodności tego działania z obowiązującym prawem. Ostateczna decyzja (o uchwaleniu miejscowego planu zgodnego z treścią zakwestionowanego studium) należy do rady gminy.
Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.)