Problematyka zaliczania na poczet opłaty rocznej wartości nakładów poniesionych przez użytkownika wieczystego. Uwagi na tle artykułu Jakuba Jana Zięty

ARTYKUŁ POCHODZI Z MIESIĘCZNIKA SAMORZĄD TERYTORIALNY NR 10/2010.

Gabriel Węgrzyn, Andrzej Nikiforów

Obecny kształt regulacji w zakresie zaliczania na poczet opłaty rocznej wartości nakładów poniesionych przez użytkownika wieczystego upoważnia do stwierdzenia, że samorządowe kolegium odwoławcze nie jest organem kompetentnym do rozstrzygania sporów o zaliczenie nakładów. Użyty w przepisach zwrot „przy aktualizacji” nie ma charakteru procesowego, można mu natomiast przypisać istotny walor funkcjonalny. Zaliczeniu mogą podlegać wyłącznie nakłady na infrastrukturę techniczną zlokalizowaną poza gruntem oddanym w użytkowanie wieczyste.

W „Samorządzie Terytorialnym” nr 11 z ubiegłego roku ukazał się artykuł dra Jakuba Jana Zięty, poświęcony problematyce zaliczania na poczet opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nakładów poniesionych przez użytkownika wieczystego. Omówione w nim zostały dwa aspekty tej instytucji. W pierwszej kolejności Autor skoncentrował się na prawnej analizie poszczególnych kategorii nakładów kwalifikujących się do zaliczenia, w drugiej zaś przedstawił pewną koncepcję trybu dokonywania zaliczenia. Jakkolwiek nie da się w niniejszej publikacji uniknąć rozważań dotyczących zakresu nakładów, to jednak jej zasadniczym celem jest próba określenia trybu zaliczenia, wyznaczającego przecież dla praktyków pewien modus operandi, a tym samym zasługującego na szczególnie wnikliwą i możliwie wszechstronną analizę, tym bardziej że – jak słusznie Autor podnosi – konstrukcja przepisów w tej materii rodzi wiele wątpliwości interpretacyjnych.

Na wstępie przypomnieć należy, że chodzi tu o interpretację art. 77 ust. 4 - 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – określanej dalej jako u.g.n. Według omawianych przepisów „Przy aktualizacji opłaty, o której mowa w ust. 1, na poczet różnicy między opłatą dotychczasową a opłatą zaktualizowaną zalicza się wartość nakładów poniesionych przez użytkownika wieczystego nieruchomości na budowę poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej po dniu dokonania ostatniej aktualizacji (ust. 4). Zaliczenie wartości nakładów poniesionych przez użytkownika wieczystego nieruchomości na budowę poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej następuje również w przypadku, gdy nie zostały one uwzględnione w poprzednio dokonywanych aktualizacjach (ust. 5). Zasady, o których mowa w ust. 4 i 5, stosuje się odpowiednio do nakładów koniecznych wpływających na cechy techniczno-użytkowe gruntu, poniesionych przez użytkownika wieczystego, o ile w ich następstwie wzrosła wartość nieruchomości gruntowej (ust. 6)”. Zawarte przy tym w ust. 4 art. 77 u.g.n. odesłanie do ust. 1 wskazuje na tą zmianę wysokości opłaty rocznej, której wyłączną przesłankę stanowi zmiana wartości nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. Analiza regulacji prawnej obowiązującej w zakresie aktualizacji doprowadziła Autora do generalnej konkluzji, w myśl której zaliczenie może być dokonane wyłącznie w toku procedury aktualizacyjnej, obejmującej okres od wypowiedzenia wysokości opłaty do momentu ustalenia jej wysokości, z tym jednak zastrzeżeniem, że w przypadku zgłoszenia przez użytkownika wieczystego wniosku o zaliczenie jeszcze przed doręczeniem mu wypowiedzenia przez właściciela, właściciel do kwestii zaliczenia powinien odnieść się już w wypowiedzeniu opłaty rocznej[1]. Stanowisko takie daje niewątpliwie asumpt do dyskusji, albowiem de lege lata pokusić się można o wypracowanie całkowicie odmiennej tezy, pozwalającej przy tym uniknąć szeregu trudności jakie wiązałyby się w praktyce z przyjęciem proponowanej przez Autora koncepcji.

Bez wątpienia sytuacja wykładni obliguje do poszukiwania treści normy nie tylko w oparciu o literalną formułę przepisu ale również do uwzględnienia jego kontekstu systemowego i celu przypisanego mu przez prawodawcę. Tu uzasadnione będzie uprzednie wyartykułowanie pewnych twierdzeń, które mając charakter zasadniczy i bezsporny, stanowić mogą pewną płaszczyznę (fundament) do dalszych rozważań.

Po pierwsze, opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego jest świadczeniem cywilnoprawnym. Stanowi ona, wynikający z umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, pieniężny ekwiwalent za przyznane nabywcy prawo, a wykonanie zobowiązania w tym zakresie regulowane jest przepisami kodeksu cywilnego (w dalszej części k.c.) z uwzględnieniem odpowiednich regulacji wynikających z u.g.n. jako lex specialis[2].

Po drugie, szeroko rozumiany spór co do wysokości opłaty rocznej jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 kodeksu postępowania cywilnego (w dalszej części k.p.c.).

Po trzecie, w zakresie spraw dotyczących zmiany wysokości opłaty rocznej wywołanej zmianą wartości gruntu przepisy u.g.n. uzależniają dopuszczalność skorzystania z drogi sądowej od uprzedniego wystąpienia do samorządowego kolegium odwoławczego, normując przy tym szczegółowo zakres kognicji tego organu i treść orzeczeń jakie może wydać w sprawie.

Po czwarte, wartość poniesionych przez użytkownika wieczystego nakładów na urządzenia infrastruktury technicznej lub nakładów koniecznych wpływających na cechy techniczno – użytkowe gruntu zalicza się na poczet opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, przy czym zaliczenie następuje na poczet różnicy pomiędzy dotychczasową wysokością opłaty rocznej a opłatą zaktualizowaną.


1. Zaliczenie nakładów w aspekcie wykładni gramatycznej

Jak słusznie wywodzi J. J. Zięty, sformułowanie art. 77 ust. 4 u.g.n. wskazuje jednoznacznie, że właściciel ma obowiązek dokonania zaliczenia, przy czym nakłady zaliczane być mają „przy aktualizacji"[3]. Czy jednak sformułowanie „przy aktualizacji” w istocie oznacza „w trybie (w toku) aktualizacji”, jak to sugeruje Autor[4]? W ocenie Autora istotne znaczenie ma tutaj pojęcie „aktualizacji”, które wprawdzie nie jest ustawowo zdefiniowane, jednak można określić je jako okres od wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej do wiążącego ustalenia jej wysokości[5]. Z poglądem tym można się zgodzić, nie jest on jednak w naszej ocenie wystarczający do rozstrzygnięcia interesującego nas dylematu. Przede wszystkim nie może ujść uwadze, że pojęcie „aktualizacji” użyte zostało w art. 77 ust. 4 u.g.n. w określonym kontekście językowym. W sferze lingwistycznej kontrowersyjny zwrot „przy aktualizacji” może być przecież uznany za synonimiczny względem takich sformułowań jak na przykład: „przy okazji aktualizacji”, „w związku z aktualizacją”, „w konsekwencji aktualizacji”, „z uwagi na aktualizację”, przy czym każde z tych wyrażeń – nie wyłączając przy tym określenia ustawowego - jest niewątpliwie pojemniejsze od zwrotu „w trybie (w toku) aktualizacji”. Z całą pewnością można zaś stwierdzić, że przyimek „przy” oznacza coś innego niż przyimek „w”. Czy więc - racjonalny z założenia – prawodawca, o ile faktycznie dążyłby do poddania kwestii zaliczenia procedurze właściwej postępowaniu aktualizacyjnemu, nie powinien ująć tego w sposób precyzyjny? Pytanie to ma doniosłe znaczenie, tym bardziej, że można było to uczynić bez najmniejszych trudności w zakresie techniki prawodawczej, zaś inne przepisy u.g.n. wskazują dobitnie, że ustawodawca wyrażał się jednoznacznie, ilekroć odsyłał do trybu postępowania w sprawie aktualizacji (por. art. 73 ust. 2 i 6, art. 81 ust. 1, art. 221 ust. 1 i 2).

Rozstrzygnięcie problemu na płaszczyźnie językowej komplikuje dodatkowo fakt, że przepis art. 77 ust. 4 u.g.n. wskazuje na różnicę między „opłatą dotychczasową a opłatą zaktualizowaną”, jako wielkość, która podlegać będzie ewentualnemu umorzeniu na skutek zaliczenia nakładów. Od razu rodzi się pytanie, co w tym przypadku oznacza „opłata zaktualizowana”? Czy chodzi tu o nową potencjalną wysokość opłaty wynikającą z aktualnej wartości gruntu a nie ujętą jeszcze w formułę wypowiedzenia lub orzeczenia, czy też – jak explicite wyraża to przepis – o opłatę już „zaktualizowaną”, a więc obliczoną według kryterium stawki procentowej opłaty oraz aktualnej wartości rynkowej gruntu (art. 77 ust. 1 zdanie drugie u.g.n.) i określoną w sposób wiążący w wypowiedzeniu lub ustaloną orzeczeniem kolegium lub sądu. Opłata „zaktualizowana” to przecież opłata ustalona w wyniku postępowania aktualizacyjnego i jeżeli opłata ta stanowić ma podstawę do obliczenia interesującej nas różnicy, o której mowa w art. 77 ust. 4 u.g.n., to nie może uwzględniać zaliczenia. To zaś sugerowałoby, że zaliczenie nie może być elementem postępowania aktualizacyjnego sensu stricte, że jest ono możliwe dopiero po „zaktualizowaniu” opłaty, gdyż dopiero wtedy można ustalić różnicę pomiędzy opłatą dotychczasową a „zaktualizowaną”. Kwestia zaliczenia jawiłaby się wówczas jako zagadnienie odrębne, wtórne względem aktualizacji, a posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie wyrażeniem „przy aktualizacji” (zamiast „w toku aktualizacji”) tylko potwierdzałoby taką wykładnię.

Odmienne wnioski można jednak wyciągnąć w oparciu o lekturę ust. 5 art. 77 u.g.n. Przepis ten – wprowadzony ustawą nowelizującą z dnia 24 sierpnia 2007 r.[6] – stanowi, że zaliczenie wartości nakładów następuje również w przypadku, gdy nie zostały one uwzględnione „w” poprzednio dokonanych aktualizacjach. Jak wynika z uzasadnienia noweli celem zmian było umożliwienie zaliczania wartości nakładów również w przypadku, gdy pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów przy aktualizacji opłat nie było możliwe uwzględnienie wartości nakładów[7]. Dla potrzeb niniejszych rozważań wystarczy się ograniczyć do konstatacji, że w tym przepisie mowa już o zaliczeniu nakładów, które nie zostały uwzględnione „w” poprzednio dokonanych aktualizacjach. Przepis ten daje zatem komunikat zgodny z twierdzeniem J. J. Zięty, sugerując, że zaliczenie wartości nakładów powinno być uwzględniane „w” aktualizacji.

Zatem „przy” czy „w” aktualizacji? Sposób sformułowania omawianych przepisów z całą pewnością upoważnia do stwierdzenia, że wykładnia gramatyczna nie da rzetelnej i wiarygodnej odpowiedzi na postawione na wstępie pytanie. Zachodzi zatem konieczność odwołania się do dodatkowych reguł egzegezy.


2. Zaliczenie nakładów w aspekcie wykładni systemowej

Analizując pozycję art. 77 ust. 4 - 6 u.g.n. w świetle rozwiązań systemowych trzeba najpierw zauważyć, że zawarta w art. 77 – 81 u.g.n. regulacja prawna dotycząca aktualizacji opłaty rocznej spowodowanej zmianą wartości nieruchomości pozwala na dokonanie określonej kwalifikacji poszczególnych artykułów. O ile bowiem art. 77 u.g.n. dotyczy aspektów materialnoprawnych (zasad) aktualizacji, o tyle artykuły 78 - 81 mają w przeważającej mierze charakter procesowy. Potwierdza to jednoznacznie prawodawca, który odwołując się do „trybu” aktualizacji, odsyła właśnie do art. 78 – 81 u.g.n. (takie odesłanie zawiera art. 73 ust. 2 i 6 czy art. 221 ust. 1 i 2). Naturalnie pomiędzy przepisami materialnymi i formalnymi powinna zawsze istnieć korelacja. Organ administracji lub sąd powinien zawsze otrzymać procesowe instrumenty do konkretyzowania norm prawa materialnego w indywidualnej sprawie. Tylko pod takim warunkiem możliwe jest rozpatrzenie i władcze rozstrzygnięcie przez organ jakiejkolwiek sprawy (cywilnej, karnej czy administracyjnej), odpowiadające rygorom wynikającym z zasady legalizmu.

W omawianym przypadku – zapisany w art. 77 ust. 4 - 6 u.g.n. - obowiązek zaliczenia ma charakter materialnoprawny, co wynika zarówno z treści przepisów, jak i z miejsca ich usytuowania w obrębie art. 77 u.g.n. Przepisy te nie wskazują wyraźnie adresata, jednakże nie może budzić wątpliwości, że obowiązek zaliczenia nakładów przez właściciela gruntu, jako wierzyciela w zakresie opłaty rocznej jest korelatem uprawnienia użytkownika wieczystego, jako wierzyciela w zakresie zwrotu wartości nakładów, do żądania od właściciela nieruchomości takiego zaliczenia. Tyle w sferze prawa materialnego. Jakie są natomiast procesowe środki domagania się zaliczenia nakładów?

J.J. Zięty wskazując na właściwość kolegium i sądu w tej materii powołuje się głównie na art. 77 ust. 4 u.g.n. i nie podejmuje próbny uzgodnienia takiej tezy z innymi przepisami obowiązującymi w zakresie aktualizacji. Tymczasem organ procesowy wyrażać się może tylko środkami prawa procesowego i tylko w takim zakresie, w jakim procedura mu na to zezwala. Od razu należy zaznaczyć, że w sprawach dotyczących opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego właściwość kolegium nie jest analogiczna z właściwością sądów powszechnych. O ile sąd w tego typu sprawach mógłby z powodzeniem działać w oparciu o samą tylko generalną klauzulę kompetencyjną, przewidującą właściwość sądów powszechnych do rozpoznawania spraw cywilnych (art. 2 § 1 k.p.c.), o tyle kolegium do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy cywilnej potrzebuje szczególnego upoważnienia, co nie wymaga szerszego uzasadnienia. Kolegium jako organ administracji publicznej występuje w sprawach dotyczących wysokości opłaty rocznej na podstawie szczególnej normy kompetencyjnej, ograniczając czasowo dopuszczalność drogi sądowej[8], przy czym niedopuszczalna byłaby tu rozszerzająca interpretacja uprawnień kolegium. Nie bez przyczyny Sąd Najwyższy wykluczył możliwość orzekania przez kolegium w sprawie ustalenia opłaty rocznej w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty zwolniony był dotychczas z opłaty rocznej. Sąd Najwyższy słusznie zaznaczył, że poddanie rozpatrzenia sporu związanego z aktualizacją rocznej opłaty, a zatem określenia rozmiaru świadczenia o charakterze w istocie cywilnoprawnym, postępowaniu quasi-administracyjnemu, jednoinstancyjnemu, którego nadrzędnym celem jest doprowadzenie do ugody, traktować należy jako swoiście dotyczące tylko tego przedmiotu, które nie może być rozszerzane na brak porozumienia w zakresie ustalenia opłaty rocznej.[9] W konsekwencji Sąd uznał, że dopuszczalność drogi sądowej w tego typu sprawach nie jest uzależniona od uprzedniego wyczerpania możliwości dochodzenia praw przez kolegium, zaś strony powinny spór kierować bezpośrednio na drogę procesu cywilnego.

Jak wynika z art. 78 ust. 2 u.g.n. użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Istotą wniosku użytkownika wieczystego jest zatem kwestionowanie wysokości „zaktualizowanej opłaty”. Czym jest „zaktualizowana opłata” wskazuje expressis verbis art. 77 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. Chodzi tu o opłatę ustaloną, przy zastosowaniu dotychczasowej stawki procentowej, od wartości nieruchomości określonej na dzień aktualizacji opłaty. Procesowe uprawnienia użytkownika wieczystego umożliwiają mu zwalczanie aktualizacji co do zasady lub co do wysokości. Pierwsze roszczenie realizowane jest przez żądanie ustalenia, że aktualizacja jest nieuzasadniona. Drugie zaś to żądanie ustalenia, że aktualizacja jest uzasadniona w innej wysokości.

Legitymacja użytkownika wieczystego w postępowaniu przed kolegium oparta jest więc na kontestowaniu dokonanego przez właściciela wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej. Kolegium, rozpatrując wniosek, upoważnione jest do wydania orzeczenia ustalającego nową wysokość opłaty lub oddalającego wniosek (art. 79 ust. 3 u.g.n.)[10]. Czy zatem w istocie – jak twierdzi J. J. Zięty – użytkownik wieczysty może domagać się od kolegium rozstrzygnięcia sporu o nakłady nawet w przypadku, gdy nie kwestionuje on wysokości zaktualizowanej opłaty[11]? Jakiej treści wniosek miałby wówczas złożyć i jakie orzeczenie miałoby wydać kolegium? Z całą pewnością – proponowany przez Autora – „wniosek o zaliczenie nakładów (a w zasadzie o uzgodnienie zakresu rzeczowego i wartości poniesionych nakładów oraz ich zaliczenie)”[12] nie mieści się w normatywnej postaci roszczeń przyznanych użytkownikowi wieczystemu mocą art. 78 ust. 2 u.g.n., z którymi mógłby wystąpić do kolegium. Rozpatrując merytorycznie tego typu wniosek kolegium zmuszone byłoby działać w warunkach, w których wysokość zaktualizowanej opłaty byłaby już wiążąco ustalona na skutek niezakwestionowania wypowiedzenia przez użytkownika wieczystego (art. 78 ust. 4 zdanie 2 u.g.n.). Nie mogłoby zatem oprzeć swojego orzeczenia na - wynikającej z art. 78 ust. 2 w zw. z art. 79 ust. 2 i 3 u.g.n. - kompetencji do ustalenia nowej wysokości opłaty.

Oczywiście omawiana wyżej sytuacja dotyczy przypadku skrajnego, w którym nie mamy w zasadzie do czynienia ze sporem o wysokość zaktualizowanej opłaty, ale ze sporem o ustalenie wartości i zaliczenie poniesionych przez użytkownika nakładów. Wypada się więc odnieść i do przypadku, w którym użytkownik wieczysty podniesie kwestię zaliczenia nakładów obok zasadniczych zarzutów dotyczących wysokości opłaty zaproponowanej w wypowiedzeniu, bądź też kwestionuje w całości takie wypowiedzenie, w którym właściciel odniósł się już do problematyki zaliczenia. Zarówno w pierwszym jak i drugim przypadku wniosek złożony przez użytkownika wieczystego uruchomi postępowanie przed kolegium, zaś właściwość tego organu do rozpatrzenia wniosku, przynajmniej w części kwestionującej wysokość zaktualizowanej opłaty, nie będzie budzić wątpliwości. Kolegium więc – stosownie do dyspozycji art. 79 ust. 3 u.g.n. – dążyć będzie do ugodowego zakończenia sprawy, a w przypadku braku konsensusu orzec powinno o oddaleniu wniosku lub ustaleniu nowej wysokości opłaty. Przy założeniu dopuszczalności rozpatrywania przez kolegium problematyki zaliczenia nakładów należałoby najpierw rozważyć ewentualny sposób formułowania rozstrzygnięć w tej kwestii. Niestety w zakresie treści ewentualnego orzeczenia kolegium J.J. Zięty ogranicza się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że kolegium wydając swoje orzeczenie powinno wartość nakładów „określić”[13]. Podejmując próbę kontynuowania tej myśli i zastosowania jej w praktyce, wypada zauważyć, że możliwe byłyby tutaj co najmniej dwa warianty.

W pierwszym, orzeczenie kolegium zawierałoby dwa punkty, jeden dotyczący kwestii wysokości zaktualizowanej opłaty, drugi dotyczący materii nakładów. W pierwszym punkcie zatem kolegium, stosownie do wyników postępowania, ustaliłoby nową wysokość opłaty bądź też oddaliło wniosek w części dotyczącej wysokości opłaty. W drugim punkcie - analogicznie – określiłoby wartość nakładów podlegających zaliczeniu lub też oddaliło wniosek stwierdzając brak przesłanek do zaliczenia. Naturalnie w przypadku bezzasadności wniosku w dwóch omawianych aspektach, kolegium po prostu oddalałoby wniosek w całości. Zaletą tego rozwiązania jest czytelność orzeczenia i stosunkowa elastyczność, co jest istotne zważywszy, że wartość nakładów najczęściej wielokrotnie przewyższa różnicę pomiędzy opłatą dotychczasową a zaktualizowaną, przez co obowiązek dokonywania przez właściciela odpowiednich zaliczeń musi być rozciągnięty w czasie. Kolegium ograniczając się w tym wariancie do wskazania wartości nakładów podlegających zaliczeniu, określa w istocie kwotę, jaka powinna być periodycznie zaliczana przy pobieraniu opłat rocznych za kolejne lata, niezależnie od tego czy w międzyczasie dokonana zostałaby kolejna aktualizacja czy też nie[14]. Z kolei mankament takiego rozwiązania staje się oczywisty, jeżeliby orzeczenie ustalające wartość nakładów rozpatrywać z pozycji art. 79 ust. 3 u.g.n. Krótko mówiąc, powołany przepis takiego orzeczenia po prostu nie przewiduje.

Drugim możliwym sposobem realizacji w praktyce propozycji forsowanej przez Autora mogłoby być ujęcie kwestii zaliczenia w ramach rozstrzygnięcia dotyczącego wysokości opłaty. Innymi słowy kolegium nie określałoby tu w formie odrębnego rozstrzygnięcia łącznej wysokości nakładów kwalifikujących się do zaliczenia ale ustalałoby wysokość opłaty rocznej dokonując od razu zaliczenia, a więc odpowiednio pomniejszając opłatę[15]. Zauważyć należy, że w tym przypadku kolegium ustaliłoby opłatę w niższej wysokości nawet w przypadku, gdyby wniosek użytkownika wieczystego zasługiwał na uwzględnienie wyłącznie w części dotyczącej nakładów. Zaletą tego wariantu byłaby względna zgodność orzeczenia kolegium z wyznaczonymi mocą art. 79 ust. 3 u.g.n. formułami prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć. W pozostałym zakresie można w zasadzie pisać już tylko o wadach wspomnianego rozwiązania. Przede wszystkim obliguje ono do przyjęcia metody obliczania „zaktualizowanej opłaty rocznej” w sposób odmienny od sposobu wyrażonego expressis verbis w art. 77 ust. 1 zd. drugie u.g.n., bo przecież zakłada obliczanie opłaty nie tylko według kryterium stawki procentowej i aktualnej wartości rynkowej nieruchomości ale – dodatkowo – z uwzględnieniem wartości podlegających zaliczeniu nakładów. Ponadto orzeczenie kolegium musiałoby w zasadzie zawsze ustalać dwie zaktualizowane opłaty (pierwszą, uwzględniającą zaliczenie i obowiązującą do czasu pełnego skonsumowania podlegającej zaliczeniu kwoty nakładów oraz drugą, w pełnej wysokości, obowiązującą od tego czasu). W przypadku więc, gdyby w kolejnym roku właściciel zamierzał ponownie zaktualizować wysokość opłaty rocznej, którą opłatę ma wypowiedzieć? W zasadzie powinien wypowiedzieć obie opłaty, jednak kolidowałoby to z art. 78 ust. 1 u.g.n., który nakazuje wypowiadać opłatę „dotychczasową”.

Dopuszczalność rozstrzygania przez kolegium kwestii zaliczenia wartości nakładów można też analizować w kontekście rozkładu ciężaru dowodu w postępowaniu aktualizacyjnym. J.J. Zięty słusznie zauważa tu istotny problem. Wszak ciężar dowodu, że istnieją przesłanki do aktualizacji opłaty spoczywa zawsze na stronie występującej z inicjatywą zmiany opłaty (art. 78 ust. 3 oraz art. 81 ust. 2 u.g.n.). W przypadku zatem aktualizacji z inicjatywy właściciela, to na nim ciąży obowiązek dowodu w zakresie przesłanek uzasadniających aktualizację. Autor proponuje przy tym zawężającą wykładnię przepisu art. 78 ust. 3 in fine u.g.n. argumentując, że chodzi tu tylko o obowiązek dowodzenia w zakresie wzrostu wartości nieruchomości, nie zaś w kwestii wartości i zakresu poniesionych przez użytkownika nakładów. W konsekwencji – zdaniem J.J. Zięty – obowiązek dowodzenia w zakresie nakładów będzie ciążył na użytkowniku wieczystym, właściciel nie jest bowiem w stanie dokonać samodzielnego ustalenia, kto poniósł nakłady[16].

Odnosząc się do tego zagadnienia można polemicznie stwierdzić, że nie ma normatywnych podstaw do przyjęcia zawężającego rozumienia art. 78 ust. 3 zdanie drugie u.g.n. Przecież przesłanką aktualizacji opłaty jest nie tylko wartość nieruchomości ale i wysokość stawki procentowej opłaty, wielkość udziału w prawie użytkowania wieczystego, okoliczność skierowania do użytkownika wieczystego wypowiedzenia o ściśle określonych elementach treściowych, a nawet okoliczność posiadania przez adresata wypowiedzenia statusu użytkownika wieczystego (bo i ta okoliczność może być przecież sporna). Na właścicielu spoczywa ciężar dowodu, że „istnieją przesłanki do aktualizacji opłaty” i to zarówno przedmiotowe jak i podmiotowe. Trudno byłoby pogodzić się z tezą, jakoby właściciel w postępowaniu przed kolegium musiał z jednej strony wykazać wzrost wartości nieruchomości uzasadniający podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, z drugiej zaś zwolniony byłby na przykład z obowiązku dowodzenia, że adresat wypowiedzenia jest użytkownikiem wieczystym. Warto też zwrócić uwagę, że nawet przyjęcie - zgodnie z propozycją J.J. Zięty - restrykcyjnej interpretacji art. 78 ust. 3 u.g.n., wcale nie prowadzi do prostej konkluzji o przerzuceniu ciężaru dowodu w zakresie nakładów na użytkownika wieczystego. Przecież w ramach postępowania przed kolegium w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z inicjatywy właściciela gruntu w pełni uprawnione jest twierdzenie, że czego nie musi udowodnić właściciel w ramach art. 78 ust. 3 in fine u.g.n., to musi udowodnić kolegium na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 79 ust. 7 u.g.n. Jeżeli bowiem okoliczność istotna w sprawie nie byłaby objęta zakresem zastosowania art. 78 ust. 3 in fine u.g.n., wówczas logiczną konsekwencją byłoby zaktualizowanie się po stronie kolegium obowiązku przeprowadzenia dowodu z urzędu, do czego zobowiązuje art. 77 § 1 k.p.a. Jak zatem powinno postępować kolegium w sytuacji procesowej, w której użytkownik wieczysty podniesie zarzut zaliczenia określonej kwoty nakładów odmawiając zarazem przedłożenia dowodów? Czy byłby to sposób na skuteczne sparaliżowanie postępowania przed kolegium? Zaprezentowana przez J.J. Zięty koncepcja przerzucenia w takim przypadku ciężaru dowodu na użytkownika wieczystego jest z całą pewnością prakseologicznie uzasadniona, jednak natrafia na poważną barierę w sferze wiążącego kolegium rozkładu ciężaru dowodu. Koncepcja Autora bliższa jest raczej rozwiązaniom przyjętym w art. 6 k.c. (jakkolwiek przepis ten nie pojawia się w omawianej publikacji), przerzucającym każdorazowo ciężar dowodu na ten podmiot, który z dowodzonej okoliczności wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Niestety, przepis ten – właściwy postępowaniu sądowemu[17] - raczej nie będzie mógł znaleźć zastosowania w postępowaniu przed kolegium, pomimo cywilnoprawnego charakteru sporu.

Pozostając przy rozważaniach systemowych należy zaznaczyć, że dotychczasowa analiza ograniczała się do weryfikacji możliwości orzekania w kwestii nakładów przez kolegium. Zakres kognicji sądu jest bowiem diametralnie różny, odmienne są przepisy procesowe wiążące sąd w toku postępowania, a przede wszystkim to właśnie sąd jest tutaj organem działającym w ramach domniemania kompetencji. Należy zatem zachować szczególną ostrożność przy określaniu właściwości kolegium i sądu wspólnym mianownikiem. J.J. Zięty uzasadniając właściwość kolegium i sądu w sprawach zaliczenia wartości nakładów wychodzi z założenia, że skoro zaliczenie wartości nakładów dokonane ma być przy aktualizacji opłaty rocznej (art. 77 ust. 4 u.g.n.), zaś w sprawie aktualizacji opłaty rocznej orzeka kolegium i sąd (art. 78 ust. 2 i art. 80 u.g.n.), to kwestia zaliczenia, o ile została podniesiona przez użytkownika wieczystego, również musi zostać rozpatrzona przez te organy w postępowaniu aktualizacyjnym. Autor dodaje przy tym, że skuteczne podniesienie kwestii zaliczenia może zostać dokonane tylko z chwilą przystąpienia do aktualizacji, najpóźniej z momentem złożenia do kolegium wniosku o uznanie wypowiedzenia za nieuzasadnione lub uzasadnione w innej wysokości[18], gdyż to zakres żądania określa granice rozpoznania sporu przez kolegium i sąd. Wniosek zaś złożony w innym momencie będzie możliwy do rozpatrzenia przy kolejnej aktualizacji[19].

W reakcji na powyższe stwierdzenia rodzi się jednak pytanie, dlaczego kwestii zaliczenia nakładów nie można byłoby skutecznie podnieść w okresie pomiędzy złożeniem wniosku kwestionującego wypowiedzenie a wydaniem orzeczenia przez kolegium lub sąd? Dlaczego skuteczne zgłoszenie zaliczenia nastąpić miałoby najpóźniej z chwilą złożenia wniosku do kolegium? Słusznie wskazuje Autor, że zakres wniosku określa granice sporu, jednak żądanie wniosku można przecież w trakcie postępowania modyfikować i to zarówno przed kolegium jak i przed sądem. Kolegium proceduje w sprawie aktualizacji zawsze na zasadzie skargowości i stosuje przy tym w odpowiednim zakresie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 79 ust. 7 u.g.n.). Wprawdzie k.p.a. nie normuje wprost możliwości modyfikowania przez stronę treści żądania, jednak okoliczność, że ustawa ta przewiduje możliwość cofnięcia wniosku (art. 105 k.p.a.), a nawet w pewnych okolicznościach nakazuje organowi uznać wniosek za cofnięty (art. 98 § 2 k.p.a.), pozwala a maiori ad minus wnioskować także o możliwości modyfikowania żądania. Jest to stwierdzenie tym bardziej uzasadnione, iż w omawianym przypadku mówimy o żądaniu stricte cywilnoprawnym, definiowanym między innymi zasadą rozporządzalności. Na etapie postępowania sądowego sprawa jest jeszcze prostsza. Tu przepisy procesowe przewidują wprost możliwość zmiany powództwa (także poprzez wystąpienie z dodatkowym żądaniem) w trakcie postępowania sądowego (art. 193 k.p.c.). Przy założeniu więc, że w istocie kwestia zaliczenia mogłaby być rozpatrywana tylko w toku postępowania aktualizacyjnego, nie ma podstaw prawnych do wyznaczania wnioskodawcy sztywnej cezury czasowej na moment składania wniosku do kolegium. Istotne byłoby tylko, by takie żądanie zgłoszone zostało w trakcie postępowania jeszcze przed wydaniem orzeczenia.

Wracając do kwestii zasadniczej, a więc możliwości rozpatrzenia sporu o zaliczenie nakładów przez sąd powszechny, J.J. Zięty wskazuje, że jeśliby uznać, iż dokonanie określenia nakładów jest możliwe jedynie w procedurze aktualizacyjnej[20], a złożony w innym momencie wniosek jest nieskuteczny, to użytkownik wieczysty nie może skorzystać z innej drogi w celu dochodzenia zaliczenia np. z art. 189 k.p.c.[21] Z wypowiedzi tej wynika, że – zdaniem Autora - sąd powszechny jest wprawdzie właściwy do rozpatrzenia sporu o nakłady, jednak tylko pod warunkiem, że spór ten powstał w odpowiedzi użytkownika wieczystego na wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej (lub odmowę zmiany wysokości opłaty w trybie art. 81 ust. 1 u.g.n.) i był przedmiotem rozpatrzenia przez kolegium. W sensie procesowym Autor stawia więc znak równości pomiędzy sporem o wysokość zaktualizowanej opłaty a sporem o zaliczenie nakładów. Podzielamy pogląd Autora w kwestii właściwości sądu, jednak nie możemy się zgodzić z towarzyszącym mu warunkiem. Przede wszystkim dlatego, że już sama systematyka art. 77 u.g.n. przekonuje, że sprawa zaliczenia nakładów na poczet opłaty rocznej (ust. 4, 5 i 6) jest sprawą odrębną w stosunku do sprawy aktualizacji opłaty (ust. 1). Potwierdza to niejako sam Autor wskazując, że sprawa zaliczenia nakładów powinna być rozpoznana w procedurze aktualizacyjnej nawet jeśli użytkownik wieczysty nie kwestionuje samej wysokości opłaty rocznej.[22] J.J. Zięty dostrzega więc, że zarówno w aspekcie teoretycznym jak i praktycznym możliwy jest spór o zaliczenie nakładów pomimo zgody stron co do wysokości zaktualizowanej opłaty. Trzeba podkreślić, że spór o zaliczenie nakładów, jakkolwiek związany z problematyką aktualizacji opłaty, wykazuje niewątpliwie cechy swoiste, co nie może pozostać bez znaczenia dla procesowego aspektu zagadnienia. Odrębna jest treść żądania, odmienny zakres koniecznego postępowania dowodowego, inna też powinna być treść orzeczenia w przedmiocie zaliczenia nakładów.

Wskazaliśmy już na przeszkody w rozpoznawaniu przez kolegium w ramach postępowania aktualizacyjnego sporu o zaliczenie nakładów nawet przy – kontrowersyjnym prawnie – założeniu, że problemowe zaliczenie byłoby integralnym elementem wysokości opłaty rocznej ustalanej na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. Wynikający z dotychczasowych rozważań brak właściwości kolegium do rozpatrzenia sporu o zaliczenie nakładów oczywiście wcale nie oznacza wyłączenia właściwości sądu powszechnego w tej materii. Jedyną konsekwencją takiego stanu rzeczy byłoby wyłączenie obowiązku uprzedniego wystąpienia przez użytkownika wieczystego do kolegium jako warunku dopuszczalności drogi sądowej. W przypadku zaś, gdyby do kolegium złożony jednak został wniosek formułujący dwa żądania, to jest kwestionujący wysokość zaproponowanej opłaty oraz podnoszący kwestię zaliczenia nakładów, kolegium musiałoby orzec w materii wysokości opłaty (art. 79 ust. 3 u.g.n.), zaś w przedmiocie zaliczenia umorzyć postępowanie z uwagi na brak właściwości w sprawie (art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 7 u.g.n.). W przypadku sprzeciwu sąd tak postąpić już by nie mógł. Generalna właściwość w sprawach cywilnych (art. 2 k.p.c.) obligowałaby ten organ do orzekania zarówno w kwestii wysokości opłaty rocznej jak i w kwestii zaliczenia nakładów. Jak sformułowane musiałoby być orzeczenie sądu? Charakter wyroku w zakresie wysokości opłaty rocznej jest kwestią sporną, choć przeważa pogląd, że jest to orzeczenie ustalające treść stosunku prawnego mające swe oparcie w normatywnej postaci roszczenia określonego w art. 189 k.p.c.[23] Podzielamy jednak mniejszościowy pogląd, że orzeczenie to ma charakter kształtujący[24]. W istocie sąd kształtuje wysokość zaktualizowanej opłaty rocznej, kształtując tym samym treść stosunku prawnego wynikającego z umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Swoistość tego wyroku polega natomiast na tym, że ustalona przez sąd opłata zawsze będzie obowiązywać od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wypowiedziano wysokość dotychczasowej opłaty[25]. W zależności więc od tego, kiedy zapadnie wyrok, będzie on skutkował wstecz lub na przyszłość, co kłóci się zasadniczo z konstytutywnym charakterem wyroków kształtujących.

Inaczej jest jednak w przypadku żądania zaliczenia na poczet opłaty rocznej wartości poniesionych nakładów. Spór o zaliczenie nakładów może wystąpić przed sądem w co najmniej w dwóch konstelacjach procesowych. W pierwszym przypadku byłby to spór o ustalenie istnienia prawa do zaliczenia na poczet opłaty rocznej nakładów określonej wysokości, a więc zainicjowany powództwem opartym na art. 189 k.p.c. W takim przypadku występuje bowiem potrzeba ustalenia istnienia prawa (obowiązku) przewidzianego w art. 77 ust. 4 – 6 u.g.n. W drugim wariancie kwestia zaliczenia nakładów pojawić mogłaby się ad hoc, jako środek obrony pozwanego w sporze o zapłatę. Tak stałoby się w przypadku, gdyby właściciel nie uznał prawa użytkownika wieczystego do zaliczania nakładów, ten jednak samowolnie uiszczałby opłatę roczną pomniejszoną o poniesione nakłady. Rozpoznając żądanie zasądzenia na rzecz właściciela różnicy pomiędzy opłatą zaktualizowaną a uiszczoną faktycznie przez użytkownika wieczystego, sąd musiałby przy okazji przesądzić o zasadności stanowiska użytkownika wieczystego. Oczywiście kwestia nakładów nie stanowiłaby w tym przypadku głównego przedmiotu sporu, byłby to typowy spór o zapłatę (dare), niemniej jednak sąd nie uniknąłby tu konieczności ustosunkowania się do problemu zaliczenia przynajmniej w takim zakresie, w jakim byłoby to konieczne do rozstrzygnięcia sprawy.

Pisaliśmy o tym również:
Zaliczenie nakładów poniesionych przez użytkownika na poczet różnicy między opłatą dotychczasową a zaktualizowaną - wybrane aspekty - Jakub Jan Zięty



Przejdź do drugiej części artykułu