O kłopotach gmin, spowodowanych wprowadzeniem z dniem 9 grudnia 2003 r. przez art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (…) (Dz. U. Nr 200, poz. 1953, z późn. zm.), do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.) [ustawa] m.in. art. 10 ust. 5 (Odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej.) napisano i powiedziano już bardzo wiele.

Przepis ewidentnie niekorzystny dla gmin, nakłada, de facto, na przypadkowe gminy obowiązki wykraczające poza zadania służące zaspokajaniu potrzeb danej wspólnoty samorządowej polegające na: utrzymaniu m.in. przebudowie, remoncie, ochronie i oznakowaniu, utrzymaniu urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu dróg, które nie mają charakteru dróg lokalnych.


Prawdopodobnie interpretacja przedmiotowego przepisu oraz jego stosowanie w praktyce byłoby zupełnie inne, gdyby nie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 września 2005 r., który uznał, że „feralny” przepis jest zgodny z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (sygn. akt K 46/04).

Tok rozumowania TK został potwierdzony w orzecznictwie sądowym, w tym postanowieniami NSA:
1) z dnia 27 stycznia 2012 r. (I OW 150/2011) – Określenie podmiotu zarządzającego drogą publiczną jest ściśle uzależnione od kategorii danej drogi. Natomiast art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych stanowi, iż odcinek drogi, który został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Przepis ten oznacza zatem, że po wybudowaniu nowego odcinka drogi – zastępującego poprzednio wybudowany i oddania go do użytku – odcinek dawnej drogi uzyskuje status drogi publicznej o kategorii drogi gminnej. Treść tego przepisu jest czytelna i w pełni klarowna, albowiem po wybudowaniu nowego odcinka drogi, zastępującego poprzednio wybudowany, i oddania go do użytku, odcinek dawnej drogi uzyskuje – z mocy przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych – status drogi publicznej o kategorii drogi gminnej;
2) z dnia 26 kwietnia 2012 r. (I OW 21/2012) – Przepis art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych ma charakter przepisu lex specialis, bowiem rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad przewidzianych ww. ustawą i niezależny od woli podmiotów zainteresowanych. Nie wymaga przy tym wydania odrębnego aktu normatywnego w tym przedmiocie;
 

Szkoda, że Rada Miasta Sochaczew (która złożyła wniosek do TK) nie wskazała w swoim wniosku także art. 166 ust. 1 Konstytucji RP (1. Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne.). Przyjęcie w dyspozycji ust. 5 art. 10 ustawy, generalnego założenia, że utrzymanie każdej (także tej, która zachowała swoje ponadlokalne funkcje) drogi publicznej staje się obowiązkiem (zadaniem własnym) gminy, tylko dlatego, że wybudowano nowy równoległy odcinek tej drogi jest założeniem z gruntu nieuzasadnionym i z całą pewnością niekonstytucyjnym.@page_break@


Nie można zaakceptować bezkrytycznie stanowiska, że treść i konstrukcja przepisu ust. 5 art. 10 ustawy tworzy samodzielną normę prawną, nawet przy założeniu, że posiada status przepisu lex specjalis – w administracji nic nie dzieje się automatycznie. Tym bardziej, że skutki prawne tak wyinterpretowanej normy prawnej stoją w sprzeczności ze skutkami prawnymi wywołanymi przez inne normy prawne zawarte w ustawie. Stoją także w sprzeczności z „duchem” tej ustawy jak i generalnymi zasadami, na których oparto konstrukcję ustroju państwa polskiego i podziału zadań pomiędzy administrację rządową oraz poszczególne szczeble administracji samorządowej.
 

Prawie od 10 lat, wbrew woli (albo mimo woli) wspólnot gminnych, przekazywane są im zadania, które zaspokajają potrzeby ponadlokalne i powinny być wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego [j.s.t.] wyższego szczebla. Dzieje się tak, chociaż brak jest jakichkolwiek przepisów, które zgodnie z zasadami dobrej legislacji, powinny określać tryb i procedury przekazywania tych zadań, w tym przypadku – przejęcie w określonym terminie, utrzymania określonego co do wartości, lokalizacji, stanu technicznego itd. odcinka drogi publicznej.


Jest to ewidentny przykład praktyki nadużywania przez instytucje państwowe pozycji dominującej nad samorządami terytorialnymi (zalegalizowanej orzecznictwem sądowym). Majątek Skarbu Państwa i obowiązki państwa są przekazywane dosłownie za pośrednictwem firmy kurierskiej bądź własnych pracowników w postaci pozostawianych w sekretariatach urzędów gminnych – kartonów (często) niekompletnych dokumentów.


Niekorzystne dla gmin orzecznictwo oraz rzeczywiście jednoznaczne brzmienie ust. 5 art. 10 ustawy, nie pozwala gminom na skuteczną obronę przed przyjęciem niechcianej drogi. Niestety ustawa nie zawiera również przepisów, które pozwoliłyby gminom na wprost wszcząć procedurę „uwolnienia” się od nałożonego „ciężaru”, nawet jeżeli przejęty odcinek drogi w sposób oczywisty pełni funkcje ponadlokalne i przekazanie jej j.s.t. wyższego szczebla.

Ograniczone możliwości racjonalnego rozstrzygnięcie sporu pomiędzy j.s.t. o przejęcie, bądź pozbycie się danego odcinka drogi pozostawiają przepisy ogólne. Przypomnijmy, że drogą publiczną zgodnie z art. 1 ustawy, jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg (krajowej, wojewódzkiej, powiatowej albo gminnej, art. 2 ust. 1), z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem (…). Drogi te stanowią własność odpowiednio: Skarbu Państwa, samorządu województwa, powiatu lub gminy (art. 2a). Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy, organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii, którym w świetle artykułów 5 – 7 ustawy są:

1) do kategorii dróg krajowych, drogi zalicza w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw administracji publicznej, spraw wewnętrznych oraz Ministrem Obrony Narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych sejmików województw, a w miastach na prawach powiatu właściwych prezydentów miast – mając na uwadze kryteria zaliczenia określone w art. 5 ust. 1.
Minister ma także obowiązek – po zasięgnięciu opinii właściwych zarządów województw, a w miastach na prawach powiatu – właściwych prezydentów miast, ustalić przebieg istniejących dróg krajowych, w celu zapewnienia ich ciągłości;@page_break@

2) do kategorii dróg wojewódzkich, drogi zalicza w drodze uchwały sejmik województwa w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw transportu oraz obrony narodowej, stanowiące połączenia między miastami, mające znaczenie dla województwa (niezaliczone do dróg krajowych).

Ustalenie przebiegu istniejących dróg wojewódzkich następuje po zasięgnięciu opinii zarządów powiatów, na obszarze których przebiega droga, a w miastach na prawach powiatu – opinii prezydentów miast;

3) do kategorii dróg powiatowych, drogi zalicza w drodze uchwały rada powiatu w porozumieniu z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz zarządów sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu – opinii prezydentów miast, drogi stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą (niezaliczone do dróg krajowych lub wojewódzkich).

Ustalenie przebiegu istniejących dróg powiatowych następuje po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga;

4) do kategorii dróg gminnych, rada gminy w drodze uchwały zalicza drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu.


Z brzmienia przytoczonych wyżej przepisów ustawy wynika, że decyzja właściwego organu, w sprawie nadania drodze kategorii, ma charakter deklaratoryjny i co ważniejsze nie ma charakteru stałego czy niezmiennego (art. 10 ust. 2 ustawy). Istota problemu tkwi w ust. 3 art. 10 ustawy, który pozwala pozbawić drogę dotychczasowej kategorii tylko przy jednoczesnym zaliczeniu jej do nowej kategorii, czyli co do zasady może się odbyć wyłącznie przy zgodności zainteresowanych samorządów. Rozwiązanie z jednej strony zrozumiałe i logiczne, wyłącza jednostronne decyzje np. rady gminy „i podrzucenia” drogi powiatowi (albo odwrotnie), jak również wyklucza stan, w którym droga zostanie pozbawiona zarządcy. Z drugiej strony, przy braku procedury pojednawczej, pozostają zasady ogólne dotyczące rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy j.s.t. Spór kompetencyjny powstaje z chwilą podjęcia uchwały organu stanowiącego j.s.t. w sprawie nadania bądź pozbawienia danego odcinka drogi kategorii. Po niekorzystnym rozstrzygnięciu organu nadzoru, sprawa kategorii drogi powinna być rozpatrzona i rozstrzygnięta przez sąd administracyjny.


Być może gehennę samorządów, uszczęśliwionych niechcianym majątkiem w postaci byłej drogi powiatowej, wojewódzkiej bądź krajowej zakończy inicjatywa legislacyjna, która pozostaje obecnie na etapie rekomendacji z dnia 24 lipca 2013 r. Komisji Infrastruktury i Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej do uchwalenia przez Sejm, ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych. Projekt zakłada, m.in. w art. 2 ust. 1, że rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie (projektu) ustawy, może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie obecnego brzmienia art. 10 ust. 5 ustawy. Odcinek tej drogi, zostanie automatycznie zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej.

Rekomendowany przez Komisję projekt zakłada także zastąpienie dotychczasowego brzmienia ust. 5 art. 10, całą serią przepisów (ust. 5-5f), tworząc niejako system podziału kompetencji zaliczania dróg do określonej kategorii.

Nowe brzmienie art. 10 ust. 5 ustawy, „uszczęśliwia” tym razem samorząd wojewódzki (odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej). Jednakże dodany ust. 5a, pozwala sejmikowi wojewódzkiemu, pozbawić ten odcinek drogi kategorii drogi wojewódzkiej, który automatycznie na mocy ustawy zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Z kolei na podstawie ust. 5c rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić go kategorii drogi powiatowej, który finalnie zostanie zaliczony do kategorii drogi gminnej. Koło się zamyka.
 

Przyjęcie w proponowanej wersji brzmienia ust. 5-5f art. 10 – przepisów o charakterze lex specjalis, ukształtuje normę prawną, do której nie będzie miał zastosowanie obowiązujący ust. 3 art. 10 ustawy. Powstanie system, w którym niechciane przez żaden samorząd drogi będą przekazywane od jednego samorządu do drugiego aby ostatecznie stać się drogą gminną.

Zakładając dobrą wolę twórców przedmiotowego projektu należy postulować, aby został on zmodyfikowany i rozszerzony o przepisy ustalające procedurę rozjemczą, bądź wskazywały niezależny organ (np. wojewodę, sąd administracyjny), który po analizie funkcji jaką spełnia dany odcinek drogi, rozstrzygnie o jego kategorii.

Przydatne materiały:
 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)