Pobierz propozycję postanowień dotyczących komisji rewizyjnej rady j.s.t. na przykładzie gminy
Zasady i tryb pracy komisji określa (powinien określać) statut j.s.t. (art. 18a ust. 5 u.s.g. , art. 19 u.s.p. i analogicznie art. 28 ust. 2 u.s.w .).
Podstawowym determinantem prowadzenia działalności komisji rewizyjnej jest zakaz podejmowania czynności kontrolnych z własnej inicjatywy (art. 18a ust. 4 u.s.g. , 16 ust. 4 u.s.p. analogicznie art. 30 ust. 1 u.s.w .). Kontrola może być podjęta wyłącznie na zlecenie rady. W tym kontekście nie jest jasne, czy komisja rozpatrując sprawozdanie finansowe za rok budżetowy może z urzędu podjąć czynności kontrolne, czy w tym przypadku także niezbędne jest upoważnienie (uchwała) rady. Wydaje się, że w świetle art. 272 ust. 2 ustawy o finansach publicznych konieczne jest upoważnienie rady. Dopuszczalnym rozwiązaniem usuwającym wątpliwości w tym zakresie będzie zamieszczenie odpowiedniego przepisu w statucie.
Tryb pracy komisji rewizyjnej nie jest uregulowany przepisami prawa.
Jednakże istnieją przepisy, które mają wpływ na sposób i procedury jej działania.
1. Komisja działa według planu pracy.
Każda instytucja kontrolna przeprowadza kontrole:
1) według harmonogramu (planu) układanego lub zatwierdzanego przez odpowiedni organ oraz
2) w wyniku okoliczności nieprzewidzianych a uzasadniających przeprowadzenie czynności sprawdzających.
Biorąc pod uwagę, że komisja rewizyjna działa wyłącznie na zlecenie rady, konieczne jest ustalenie procedury wyrażania woli rady co do przeprowadzenia konkretnych czynności kontrolnych. Najbardziej popularnym sposobem jest uchwalanie planu kontroli. W przypadku gminy i powiatu plan pracy ma charakter obowiązkowy (art. 21 ust. 3 u.s.g. i art. 17 ust. 2 u.s.p. ). Co prawda z przepisów nie wynika, że jest on przez radę uchwalany czy nawet zatwierdzany. Jednakże w przypadku komisji rewizyjnej praktyka taka może się okazać jak najbardziej racjonalna. Komisja nie może sama sobie przygotowywać planu pracy (kontroli) i tylko przedkładać go radzie, z kolei plan pracy tej komisji bez harmonogramu kontroli nie ma większego sensu. Nie ma innej możliwości zweryfikowania przedłożonego planu przez radę niż poprzez głosowanie czyli poprzez procedurę uchwałodawczą.
Odpowiednio przygotowany, okresowy (np. roczny) plan pracy może stanowić jednocześnie zlecenie kontroli w określonych jednostkach, zakresach i terminach. Co prawda przyjęcie takiego planu eliminuje element zaskoczenia kontrolowanej jednostki i pozwala np. wójtowi lub kierownikowi jednostki przygotować się do kontroli. Jednakże należy pamiętać, że komisja rewizyjna nie jest organem, którego zadaniem jest wykrywanie w trybie operacyjnym przestępstw czy nadużyć. Komisja rewizyjna przede wszystkim powinna dążyć do potwierdzania określonych faktów i przedstawienia ich radzie, ewentualnie zaproponowania lub przekazania z własnej inicjatywy swoich wątpliwości profesjonalnym organom kontrolnym; Rio, wojewodzie, NIK, a także Policji albo prokuraturze itd.@page_break@
Plan kontroli jest dokumentem obligatoryjnym, jednakże nie zamyka drogi radzie do zlecenia kontroli w innej jednostce, zakresie i terminie. Należy również pamiętać, że z realizacji planu pracy, każda komisja składa radzie sprawozdanie. Sprawozdania z działalności komisji nie należy utożsamiać ze składaniem na sesji przez komisję bieżących sprawozdań z przeprowadzonych kontroli.
Uprawnienia komisji rewizyjnej
Komisji rewizyjna, prócz ogólnego umocowania w ustawach samorządowych, w celu prowadzenia czynności kontrolnych nie jest wyposażona w żadne instrumenty kompetencyjne do prowadzenia postępowania kontrolnego, większe niż posiada indywidualny radny. Uprawnienia komisji rewizyjnej mają charakter wręcz iluzoryczny.
Członkowie komisji pozbawieni są zaplecza jakim dysponują profesjonalne instytucje kontrolne typu Rio, NIK, itd., skazani są na dobrowolne poddanie się kontroli przez pracowników podległych np. wójtowi, staroście albo kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej. Kontrola komisji głównie będzie polegała więc na dokonaniu wglądu w dokumenty i to dokumenty okazane przez kontrolowanego i ich zinterpretowaniu (na tzw. zdrowy rozum) w oparciu o wyjaśnienia pracowników. Dlatego bardzo ważne i konieczne jest skatalogowanie kompetencji komisji rewizyjnej „ingerującej” w działalność kontrolowanych jednostek organizacyjnych. Nawet jeżeli przyjmiemy, że komisja nie jest organem o charakterze śledczym lecz co najwyżej opiniodawczym, to jej działania tak samo jak każdej innej kontroli (a niejednokrotnie znacznie bardziej) wpływają dezorganizująco na działalność kontrolowanej jednostki. „Obrona” pracowników jednostki kontrolowanej poprzez nieułatwianie pracy kontrolerom jest ich naturalnym prawem.
Bardzo poważnym problemem, dyskredytującym instytucję kontroli prowadzoną przez komisję rewizyjną, jest wykorzystywanie jej do walki politycznej radnych z organem wykonawczym bądź odwrotnie. Obawy te nie mogą jednak ograniczać zamieszczenia w statucie uprawnień członków komisji umożliwiających wykonywanie działalności w jednostce kontrolowanej np. do:
1) wstępu na jej teren;
2) żądania od kierownika jednostki kontrolowanej udostępnienia dokumentów;
3) zabezpieczenia dokumentów, wykonywania kserokopii i innych dowodów;
4) żądania od pracowników wyjaśnień pisemnych lub ustnych do protokołu;
5) zwoływania narad z pracownikami.
Regulując kwestie proceduralne związane z działalnością komisji należy uwzględnić wspomniane wyżej uwarunkowania, że radni, członkowie komisji, z reguły nie są przygotowani merytorycznie do profesjonalnego przeprowadzania kontroli. Członkowie komisji, prawie zawsze nie posiadają odpowiedniego (kierunkowego) wykształcenia czy chociażby doświadczenia, aby dokonać profesjonalnego sprawdzenia czy w urzędzie lub innej jednostce przestrzega się dyscypliny finansów publicznych, prawidłowo dokonywane są zamówienia publiczne itd. Dlatego rada powinna w odpowiedni sposób formułować zadania dla komisji rewizyjnej a kierownik jednostki kontrolowanej powinien zapewnić jej pomoc. Komisja ma prawo do odpowiednich warunków pracy, swobodnego dostępu do dokumentów z zakresu kontroli określonej przez radę, wyjaśnień pracowników itp. Dyspozycja taka również powinna wynikać ze statutu. @page_break@
Ważny jest także zapis w statucie zobowiązujący członków komisji do podporządkowania się obowiązującemu, w kontrolowanej jednostce, porządkowi pracy. Kontrola prowadzona po godzinach pracy, przy udziale pracowników kontrolowanej jednostki, może odbywać się wyłącznie za zgodą kierownika jednostki według zasad właściwych dla zlecania pracy (kontrolowanym pracownikom) w godzinach nadliczbowych.
Członek komisji rewizyjnej, jako funkcjonariusz publiczny, podczas kontroli podlega przepisom o bezpieczeństwie i higienie pracy oraz zobowiązany jest do przestrzegania przepisów o ochronie informacji niejawnych, o ochronie danych osobowych oraz innych przepisów, z których wynikają rygory szczególnego postępowania z informacjami pozyskanymi w trakcie kontroli. Warto jest rozważyć wykupienie odpowiedniej polisy ubezpieczeniowej dla członków komisji.
Kierowanie pracami komisji rewizyjnej
Z reguły komisją kieruje przewodniczący, który zwołuje posiedzenia komisji oraz kieruje jej pracą a podczas jego nieobecności lub niemożności sprawowania przez niego swojej funkcji, czynności tych dokonuje zastępca przewodniczącego komisji. Dzieje się to na zasadach odpowiednich jak w przypadku zwoływania i odbywania posiedzeń przez pozostałe komisje rady. Wszelkie decyzje, także te organizacyjne, komisja podejmuje kolegialnie.
Obsługę administracyjną komisji zapewnia kierownik urzędu.
Dokumentowanie prac komisji
Radni, skierowani do przeprowadzenia kontroli, powinni legitymować się odpowiednim dokumentem. Przewodniczący rady wydaje członkom komisji rewizyjnej imienne upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, określając zakres i przedmiot kontroli. Upoważnienie podlega okazaniu kierownikowi jednostki kontrolowanej. Szef urzędu, czy kierownik jednostki organizacyjnej zostaje w ten sposób utwierdzony w przekonaniu, że jego partnerami nie są samozwańczy społecznicy lecz przedstawiciele najważniejszego organu j.s.t.
W statucie należy unikać wprowadzania nadmiernego formalizmu posiedzeń komisji, w tym także komisji rewizyjnej. Wprowadzenie pewnych formalizacji jest niestety konieczne. Przede wszystkim należy protokołować posiedzenia komisji (art. 11b u.s.g. art. 8a u.s.p. , art. 15a u.s.w .). Niezależnie od protokołu z posiedzenia, komisja powinna dokumentować swoją pracę, np. sporządzając odrębny protokół z przebiegu kontroli, który podpisują wszyscy członkowie komisji biorący udział w tych czynnościach. Jest to jednocześnie główne i najtrudniejsze zadanie jakie stoi przez komisją z uwagi na fakt, że jej członkowie nie są zawodowymi kontrolerami. Każdy element procedury kontrolnej powinien uwzględniać społeczny charakter kontroli przeprowadzanej przez niewykwalifikowanych kontrolujących oraz jej polityczny wymiar. W praktyce bardzo często dochodzi, co najmniej, do różnicy zdań pomiędzy komisją rewizyjną a pracownikami jednostki kontrolowanej.
Dlatego przepisy statutu powinny ustalać czytelny schemat postępowania komisji rewizyjnej. Np.:
1) komisja działa na posiedzeniach, protokołowanych analogicznie do posiedzeń pozostałych komisji stałych rady;
2) czynności kontrolne prowadzone są w trakcie posiedzenia komisji. Jednostkowe czynności kontrolne członkowie komisji mogą prowadzić indywidualnie bądź w zespołach, jednak efekt ich pracy powinien być przedstawiony na posiedzeniu komisji i włączony do dokumentacji z kontroli;
3) dokumentacja (np. w postaci protokołu) z czynności kontrolnych powinna być sporządzana przez komisję we własnym zakresie;
4) przekazanie (udostępnienie) protokołu z kontroli kierownikowi jednostki kontrolowanej w celu umożliwienia ustosunkowania się do jego treści, w tym szczególnie do wskazanych nieprawidłowości albo uwag;
5) zajęcie stanowiska przez komisję wobec wyjaśnień kierownika kontrolowanej jednostki (np. koryguje lub cofa zarzuty, zmienia propozycje zaleceń itd.).
6) przekazuje radzie informacje (protokół) pozyskane w czasie kontroli, ewentualnie z wnioskami do zatwierdzenia np. zalecenia, udostępniając jednocześnie dokumenty z kontroli kierownikowi kontrolowanej jednostki z informacją o terminie rozpatrzenia protokołu przez radę;
7) rozpatrzenie i zajęcie stanowiska przez radę wobec ustaleń komisji rewizyjnej.
Forma dokumentacji (protokołu) z przebiegu kontroli nie powinna być tworzona na zasadach intuicyjnych. Statut powinien nadać tym dokumentom przynajmniej minimalny schemat, np. narzucać, że protokół sporządzony w trakcie kontroli powinien ujmować fakty służące do oceny jednostki kontrolowanej, w tym szczególnie określać:
1) nazwę i adres jednostki;
2) imię i nazwisko kierownika;
3) imię i nazwisko osób kontrolujących;
4) przedmiot kontroli;
5) czas trwania kontroli;
6) wykorzystane dowody;
7) stwierdzone uchybienia oraz nieprawidłowości;
8) stanowisko komisji rewizyjnej.
Aby działalność kontrolna komisji rewizyjnej nie miała charakteru „sztuki dla sztuki” powinna być każdorazowo kwitowana przez radę. Już sama perspektywa publicznego przedstawienia protokołu z kontroli skutkuje dyscyplinująco zarówno dla kontrolowanego jak i kontrolującego. Ponadto kilkuosobowa komisja nie powinna mieć ostatniego zdania co do formułowania stanowiska rady, w imieniu której kontrola była przeprowadzana.
Pobierz propozycję postanowień dotyczących komisji rewizyjnej rady j.s.t. na przykładzie gminy
Pisaliśmy o tym również:
Komisja rewizyjna to nie organ śledczy
Rola komisji rewizyjnej w procedurze rozpatrywania skarg
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.)
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.)