1. Wstęp
Budowa i utrzymanie infrastruktury technicznej (dróg lokalnych, wodociągów, kanalizacji, oświetlenia ulic etc.) oraz infrastruktury społecznej (szkół, przedszkoli, żłobków, domów pomocy społecznej etc.), warunkującej rozwój osadnictwa, jest we współczesnym państwie zadaniem publicznym, realizowanym głównie w drodze inwestycji finansowanych ze środków publicznych (podatków i opłat) przez władze lokalnej administracji publicznej oraz podległe im jednostki organizacyjne[1]. Ponadto, wykorzystując instrumenty władcze (plany zagospodarowania, pozwolenia na zabudowę) władze lokalne, co do zasady, powinny uzależniać możliwość nowego zagospodarowania (zabudowy) od istnienia infrastruktury przede wszystkim technicznej, ale także i społecznej. Realizacja tej zasady przybiera odmienną postać w zależności od systemu planistycznego – poprzez zakaz zabudowy bez planu lokalnego (Europa kontynentalna) lub rozpatrywanie każdej proponowanej inwestycji w odniesieniu do planu obejmującego całe terytorium pozostające w jurysdykcji danej władzy lokalnej (kraje anglosaskie).
Jednocześnie współczesne systemy planistyczne biorą pod uwagę konieczność wyważania interesów i zamiarów nie tylko podmiotów publicznych, ale także prywatnych, w tym inwestorów/deweloperów[2]. Rozwój osadnictwa jest bowiem warunkowany zarówno przez działania publicznych władz lokalnych (w tym przez sporządzanie planów przestrzennych oraz budowę niezbędnej infrastruktury), jak i działania podmiotów prywatnych (będących – w warunkach USA i UE – inwestorami w przypadku większości nowej zabudowy).
Jednocześnie rozwój demograficzny oraz postępująca urbanizacja, a następnie suburbanizacja doprowadziły do znaczącego zwiększenia potrzeb infrastrukturalnych, m.in. poprzez zasadnicze powiększenie funkcjonalnych obszarów miejskich. W tej sytuacji w systemach planistycznych współczesnych państw wprowadza się przepisy prawne pozwalające uzupełniać działania inwestycyjne jednostek sektora publicznego w zakresie realizacji infrastruktury miejskiej służącej rozwojowi osadnictwa wkładem podmiotów prywatnych, zainteresowanych inwestycjami budowlanymi, zwłaszcza mieszkaniowymi[3].
Tego typu rozwiązania prawne mogą się opierać na władczych uprawnieniach lokalnych władz publicznych, poprzez uzależnienie pozwolenia na nową zabudowę, od wkładu inwestora w infrastrukturę publiczną bądź też opierać się na współpracy władz publicznych z prywatnymi inwestorami. W rzeczywistości często trudno jednoznacznie ocenić konkretny instrument prawny według powyższego dychotomicznego podziału (umowa między podmiotem publicznym a prywatnym może być przez ten ostatni postrzegana jako władczo narzucona). Zawsze jednak przepisy te umożliwiają przyspieszenie realizacji zaplanowanych inwestycji publicznych lub też realizację prywatnych inwestycji na obszarach innych niż pierwotnie planowane przez władze publiczne, w zależności od skali organizacyjnego i finansowego zaangażowania się w realizację tych przedsięwzięć podmiotów prywatnych.
W niniejszym opracowaniu próbujemy ocenić polskie rozwiązania prawne w tej dziedzinie – w obowiązującej ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[4] oraz w projekcie nowelizacji tej ustawy przygotowanym przez Ministerstwo Infrastruktury[5]. Tłem dla oceny regulacji polskiego systemu zagospodarowania przestrzennego są rozwiązania prawne stosowane w Stanach Zjednoczonych (na przykładzie stanu Kalifornia), a także w trzech krajach Unii Europejskiej – Wlk. Brytanii (dotyczące Anglii), RFN oraz Danii.
Systemy planowania przestrzennego i kontroli zabudowy w Anglii i Niemczech są uważane za modelowe przykłady dojrzałych systemów przestrzennych, maksymalizujących przeciwne wartości: elastyczność (Anglia) i pewność (Niemcy) systemu. Ciekawym przypadkiem jest system duński, zreformowany w 2007 roku. W wymiarze elastyczność/pewność można go umiejscowić pomiędzy systemem brytyjskim a niemieckim. Jednocześnie jest to system uważany za realizację skandynawskiego modelu państwa opiekuńczego, a więc niejako z definicji system w znacząco mniejszej mierze dopuszczający „prywatyzację” zadań publicznych.
W opracowaniu rezygnujemy z przykładów państw południowej Europy – Włoch, Grecji, Hiszpanii i Portugalii, których systemy planowania przestrzennego i kontroli zabudowy są na ogół niezbyt dobrze oceniane, jako mało skuteczne, a nawet „fasadowe”[6].
2. Wielka Brytania
Podstawowym instrumentem kontroli zagospodarowania przestrzennego, w tym zabudowy, jest w Wielkiej Brytanii[7] pozwolenie planistyczne (planning permission). Pozwolenie wydawane jest na wniosek potencjalnego inwestora przez władze planistyczne, a więc w zwykłych warunkach władze samorządowe najniższego szczebla: dystryktu lub tzw. jednostki unitarnej (jednostki samorządu terytorialnego wykonującej zadania dystryktu i hrabstwa)[8].
Obligatoryjnie sporządza się jedynie dokumenty planistyczne dla całego obszaru danej jednostki administracyjnej podstawowego szczebla, stanowiące łącznie plan przestrzenny (development plan). Nie istnieje natomiast obowiązek sporządzania planów szczegółowych dla wybranych obszarów danej jednostki administracyjnej.
Plan przestrzenny nie jest uważany za akt prawa powszechnie obowiązującego. Niemniej jednak stanowi on podstawę do rozpatrywania wniosków o pozwolenie planistyczne. Decyzja w sprawie wniosku powinna być zgodna z planem, chyba że inne istotne względy rzeczowe (other material considerations) wskazują inaczej (art. 38 ust. 6 Planning and Compulsory Purchase Act z 2004 r.). Jednym z podstawowych „innych względów rzeczowych” jest obecność wystarczającej, ze względu na proponowany projekt zabudowy, infrastruktury.
Zapewnienie wystarczającej infrastruktury technicznej oraz społecznej jest jednym z podstawowych obowiązków władz publicznych, w szczególności zaś zapewnienie infrastruktury osiedleńczej wiążącej się z możliwością nowego zagospodarowania konkretnego terenu jest obowiązkiem władz samorządowych najniższego szczebla. Wiążąca władze lokalne wytyczna planistyczna PPS 12 Local Development Frameworks nakazuje (§ 4.8 i § 4.9) uzależniać planowanie rozwoju przestrzennego miejscowości od związanych z tym potrzeb infrastrukturalnych i możliwości ich realizacji. Niemniej jednak prawo i praktyka dopuszczają w Wlk. Brytanii w niektórych okolicznościach przerzucenie tego obowiązku w części na inwestora.
Jak wskazują Barry Cullingworth i Vincent Nadin[9], specyficznym dla Wlk. Brytanii tłem prawno-historycznym obecnych rozwiązań w tym zakresie były skutki dokonanej ustawą o planowaniu z 1947 roku „nacjonalizacji” prawa do zabudowy oraz wiążącego się z tym wzrostu wartości gruntu (tzw. wartości rozwojowej gruntu). Nacjonalizacja oznacza tu, że nowego zagospodarowania terenu można dokonać jedynie za zezwoleniem władz publicznych, a właściciel nie ma żadnych roszczeń związanych z utratą potencjalnej wartości terenu z powodu niedopuszczenia zabudowy w planie lub w drodze decyzji planistycznej.
W latach powojennych kolejne rządy brytyjskie próbowały wprowadzać rozwiązania, które doprowadziłyby do jednolitego traktowania właścicieli gruntów o różnym wskutek decyzji planistycznej statusie, w tym opłaty od „ulepszenia” gruntu, system skupu terenów budowlanych przez władze publiczne według wartości aktualnego sposobu użytkowania i sprzedaży deweloperom według wartości rynkowej. Wszystkie te rozwiązania miały ułomny charakter[10].
Obecnie prawo brytyjskie dopuszcza łączenie wydania pozwolenia planistycznego z nałożeniem na inwestora pewnych warunków (tzw. warunki planistyczne, planning conditions) lub też dobrowolnym przyjęciem przez inwestora zobowiązań w drodze umowy z władzą planistyczną bądź w wyniku jego jednostronnego działania (tzw. zobowiązania planistyczne, planning obligations).
Warunki planistyczne towarzyszą większości pozwoleń planistycznych. Podstawą prawną korzystania przez władze planistyczne z tego instrumentu są przepisy art. 70, art. 72, art. 73 i art. 73A Town and Country Planning Act z 1990 roku (TCPA). Władzom planistycznym prawo przyznaje olbrzymi zakres dyskrecji w nakładaniu warunków planistycznych. Art. 70 ust. 1 pkt a) TCPA przesądza, że lokalne władze planistyczne mogą „(...) udzielić pozwolenia planistycznego albo bezwarunkowo, albo pod takimi warunkami, jakie uznają za stosowne (...)”. W rzeczywistości, jak zwraca uwagę rządowy okólnik 11/95 („Wykorzystanie warunków przy pozwoleniach planistycznych”)[11], zakres swobody przy ustalaniu warunków „nie jest tak szeroki, jak się wydaje, i musi być interpretowany w świetle orzeczeń sądowych”.
Sam okólnik stanowi jedynie dokument doradczy, nie wiążąc prawnie władz planistycznych. Zwraca on uwagę na potrzebę przeprowadzenia analizy, czy warunek, od jakiego władza publiczna zamierza uzależnić wydanie pozwolenia planistycznego, spełnia poniższe wymogi[12]:
1) jest niezbędny (tzn. bez jego spełnienia nale¿ałoby odmówić pozwolenia);
2) dotyczy materii planistycznej;
3) wią¿e się z proponowanym projektem zagospodarowania/zabudowy danego terenu;
4) jego spełnienie da się kontrolować;
5) jest precyzyjny;
6) jest racjonalny pod wszelkimi innymi względami.
Takie dookreślenie możliwości stosowania instrumentu warunków planistycznych powoduje, że jest on wykorzystywany głównie do nakładania na inwestora/użytkownika drobnych wymogów, rzadko jedynie dotyczących konieczności zapewnienia przez niego infrastruktury. Może tu chodzić np. o konkretną liczbę miejsc parkingowych, wybudowanie wjazdu z posesji na drogę publiczną w konkretnym miejscu, zagospodarowanie zielenią niezabudowanej części terenu przed rozpoczęciem użytkowania nowej zabudowy itp.
Instytucja zobowiązań planistycznych została wprowadzona ustawą z 1991 roku[13] (Planning and Compensation Act), która nowelizowała TCPA, zastępując jej art. 106, nowymi art. 106, art. 106A i art. 106B. Art. 106 ust. 1 TCPA ustanawia samą instytucję zobowiązań planistycznych, powstających w drodze umowy pomiędzy inwestorem a władzą publiczną lub w drodze jednostronnej deklaracji inwestora. Zobowiązania takie w czasie ich formalnego podjęcia stają się wymagalne i wiążą także ewentualnego przyszłego właściciela inwestycji, z którą są powiązane. Zobowiązanie może dotyczyć wybudowania infrastruktury technicznej lub społecznej, wpłacenia określonej kwoty przeznaczonej na budowę infrastruktury lub też stałych wpłat na utrzymanie infrastruktury lub np. transportu publicznego.
Okólnik w sprawie zobowiązań planistycznych[14] wskazuje, że zobowiązania powinny spełniać następujące kryteria:
1) być powiązane z planowaniem;
2) być niezbędne, aby proponowana zabudowa była akceptowalna w kategoriach planistycznych;
3) być bezpośrednio powiązane z proponowaną zabudową;
4) sprawiedliwie i racjonalnie odpowiadać skalą i rodzajem proponowanej zabudowie;
5) być racjonalne pod ka¿dym innym względem.
Najczęstsze kierunki formułowania zobowiązań planistycznych obejmują zapewnienie w ramach proponowanego przedsięwzięcia określonej liczby mieszkań o cenie niższej niż rynkowa (affordable housing); bezpośrednie wybudowanie lub sfinansowanie infrastruktury (także kosztów jej utrzymania), której potrzeba wynika z proponowanej nowej zabudowy (przede wszystkim, choć nie wyłącznie na samym obszarze tejże zabudowy); „rekompensowanie” wartości (np. przyrodniczych) zniszczonych przez nową zabudowę.
Główną cechą instrumentu zobowiązań planistycznych jest ich negocjacyjny charakter. Zobowiązania planistyczne towarzyszą stosunkowo nielicznym pozwoleniom planistycznym. Według oficjalnych danych rządu brytyjskiego, w roku budżetowym 2003/2004 dotyczyły one jedynie ok. 14% pozwoleń planistycznych na budownictwo mieszkaniowe (chociaż znacząco większego procentu nowych jednostek mieszkalnych). Instrument ten jest stosowany właściwie wyłącznie w stosunku do większych projektów budowlanych. Okólnik zaleca władzom planistycznym zawarcie w dokumentach planistycznych jak najbardziej dokładnych wskazówek dla potencjalnych inwestorów co do zobowiązań planistycznych, jakie mogą się wiązać z inwestycjami danego typu lub na danym obszarze.
Według zamiaru ustawodawcy, instrument ten powinien być wykorzystywany do przerzucenia na inwestora części, a nawet całości kosztów infrastruktury technicznej i społecznej w sytuacji, w której bez tego typu wkładu ze strony inwestora niemożliwe byłoby racjonalne udzielenie zgody na dany projekt nowej zabudowy (brak dróg dojazdowych, transportu publicznego, szkoły lub przedszkola itp.).
Od kilku lat w Wlk. Brytanii toczy się publiczna debata na temat przyszłości zobowiązań planistycznych. Krytycy tej formy uczestnictwa podmiotów prywatnych w realizacji zadań publicznych (budowy infrastruktury technicznej i społecznej) wskazują na quasi-handlowy charakter zobowiązań. Mimo ich pozornej dobrowolności, wynikającej z charakteru umowy lub jednostronnego zobowiązania strony prywatnej, w gruncie rzeczy zawierają element przymusu, gdyż, z definicji, są mechanizmem pozwalającym na wydanie pozwolenia planistycznego na projekt inaczej niedopuszczalny. Co więcej, dobrowolność zobowiązań uniemożliwia odwołanie się od decyzji władzy publicznej po dokonanym przyjęciu zobowiązania. Ponadto, istniejący system negocjacyjny prowadzi do nierównego traktowania podmiotów. Zobowiązania nakładane są głównie na większych inwestorów, a ponadto – jak zauważają rządowe analizy – najczęściej na pierwszego i ewentualnie ostatniego inwestora na danym obszarze, tj. w tych sytuacjach, w których związek potrzeb infrastrukturalnych z konkretną inwestycją jest najbardziej oczywisty.
Opublikowany w tym roku komunikat rządowy[15] proponuje wprowadzenie opłaty infrastrukturalnej, którą władze publiczne mogłyby nakładać na wszystkich inwestorów na podstawie jednolicie stosowanych wskaźników. Wprowadzenie takiej opłaty przez lokalne władze publiczne jest już w gruncie rzeczy możliwe, choć rzadko stosowane w obecnym stanie prawnym. Rząd brytyjski nie zdecydował się na zaproponowanie całkowitego zniesienia zobowiązań planistycznych na rzecz opłat infrastrukturalnych; proponuje jedynie, obok zapisania samej możliwości ich stosowania, wprowadzenie obowiązku określania przez władze lokalne wysokości tego typu opłat według stałych i jasnych reguł. Komunikat opowiada się za utrzymaniem zobowiązań planistycznych, kiedy dotyczyłyby one: 1) kwestii pozafinansowych, technicznych lub operacyjnych; 2) bezpośredniego usunięcia przeszkód uniemożliwiających wydanie pozwolenia (jak np. konieczność wybudowania drogi dojazdowej); 3) zapewnienia w nowej zabudowie mieszkaniowej mieszkań o cenie dostępnej dla niżej zarabiających.
3. Republika Federalna Niemiec
W celu realizacji swoich ustawowych obowiązków w zakresie planowania zagospodarowania przestrzennego gminy (Gemeinde), zgodnie z przepisami kodeksu budowlanego (BauGB)[16] mają prawo uchwalania: 1) planu wykorzystania terenów (Flächennutzungsplan), określającego na obszarze całej gminy m.in. rozmieszczenie infrastruktury publicznej, a także kategoryzującego tereny gminy w zależności od przewidywanej zabudowy; plany te są wiążące dla wszystkich podmiotów publicznych w realizacji ich zamierzeń przestrzennych, nie zawierają przepisów wiążących podmioty prywatne (§ 5 BauGB); 2) planów zabudowy (Bebauungspläne), określających dla fragmentów obszaru gminy przewidzianych pod zabudowę warunki zabudowania z dokładnością do parceli (parzellenscharf), tworząc po stronie publicznej nakaz wybudowania przewidzianych w planie elementów infrastruktury technicznej i społecznej oraz stwarzając zakazy i nakazy w zakresie zabudowy wiążące podmioty prywatne (§ 8–9 BauGB). Plany zabudowy są w swoich postanowieniach rozwinięciem ustaleń planów wykorzystania terenów i nie mogą być z nimi sprzeczne[17].
Na obszarze RFN dozwolone jest wznoszenie bez konieczności uchwalania planu zabudowy: 1) budynków mieszkalnych na terenach miejskich gęsto zabudowanych (innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile), zgodnie z § 34 BauGB, w uzupełnieniu zabudowy mieszkaniowej już istniejącej; a także 2) budynków służących produkcji rolnej oraz urządzeń infrastruktury technicznej i innych budowli na obszarach wiejskich (Außenbereiche), enumeratywnie wymienionych w § 35 BauGB. Tereny miejskie i wiejskie nieobjęte planem zabudowy muszą mieć wystarczającą infrastrukturę techniczną i społeczną do realizacji przedsięwzięcia, a pozwolenie na budowę poprzedza obowiązek przeprowadzenia procedury planistycznej, takiej jak w przypadku uchwalanego planu zabudowy, wyważającej interesy mieszkańców (Abwägungsgebot). Wyważanie interesów przy sporządzaniu planów zabudowy służy ochronie interesów faktycznych i prawnych mieszkańców terenu objętego planem[18]. Błędne w efekcie wyważenie interesów (Abwägungsergebniß) dokonane przez władzę publiczną lub uchybienia w procedurze wyważenia (Abwägungsvorrang) mogą być przyczyną uchylenia obowiązywania planów, zarówno w drodze nadzorczej, jak i w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
W RFN rocznie ponad 60% decyzji o pozwoleniu na budowę wydawanych jest na obszarach objętych planami zabudowy, 30% na terenach miejskich gęsto zabudowanych, 6% na obszarach wiejskich[19].
Przepisy kodeksu budowlanego wprowadzają podstawy prawne do 1) współdziałania gmin z podmiotami prywatnymi w zakresie rozwoju miasta w drodze zawierania tzw. porozumień urbanistycznych (städtebauliche Verträge), umożliwiających w praktyce realizację dużych przedsięwzięć urbanistycznych (budowa nowych miasteczek, rewitalizacja terenów poprzemysłowych i powojskowych etc.)[20], a także 2) dają możliwość obciążania podmiotów prywatnych kosztami budowy infrastruktury technicznej (Erschließungsbeiträge) wskazanej w kodeksie budowlanym.
Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 3 BauGB, podmioty prywatne w celu realizacji przedsięwzięć budowlanych mogą zawrzeć z gminą porozumienie urbanistyczne, przewidujące, że na własny koszt wybudują czy też dokonają modernizacji niezbędnej infrastruktury społecznej (np. przedszkola, szkoły, domu pomocy społecznej), jak i poniosą koszty związane z koniecznością budowy bądź modernizacji infrastruktury technicznej (drogi, linie autobusowe etc.), w związku z planowanym przedsięwzięciem budowlanym (Folgekosten)[21]. Zawarcie takiego porozumienia powoduje, że gmina jest zobowiązana wszcząć procedurę planistyczną w celu uchwalenia planu zabudowy dla przewidzianego umową obszaru, natomiast po uchwaleniu planu inwestor jest zobowiązany do poniesienia nakładów infrastrukturalnych przewidzianych porozumieniem. Po zrealizowaniu tej infrastruktury właściciel ma obowiązek przekazania jej gminie w zarząd. Dopiero po jej wykonaniu i przekazaniu władze publiczne mogą wydać pozwolenia na budowę obiektów mieszkalnych bądź usługowych.
Na gruncie przepisów § 11 BauGB dotyczących zawierania porozumień urbanistycznych wykształciło się bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, ustalające praktyczne warunki zawierania porozumień. Najważniejsze dotyczą osiągnięcia w planie zabudowy celu określonego w porozumieniu, w związku z koniecznością wyważenia interesów (Abwägungsgebot) w procedurze sporządzania planu zabudowy. W tej procedurze znacznie silniej muszą być brane pod uwagę interesy ekonomiczne inwestora, który z reguły poniósł wstępnie koszty zakupu gruntu, opracowania koncepcji zagospodarowania terenu, finansowania inwestycji etc. Jednak także w sytuacji sporządzania planu zabudowy w związku z realizacją przedsięwzięcia mającego swoje źródło w porozumieniu urbanistycznym błędne wyważenie interesów, a w konsekwencji brak modyfikacji przedsięwzięcia, zgodnie z interesami innych podmiotów prywatnych będących użytkownikami przestrzeni, może powodować, że tak uchwalony plan zabudowy może zostać w drodze nadzoru lub postępowania sądowego uznany za sprzeczny z prawem, w konsekwencji za nieobowiązujący[22]. Całkowite ryzyko ponosi w takim przypadku inwestor, który zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 GauGB może także przejąć w drodze porozumienia urbanistycznego obowiązki w zakresie prowadzenia procedury planistycznej czy też w zakresie gospodarki gruntami. Nie może on jednak przejąć rozstrzygnięć władczych (uchwalania aktów prawnych, wydawania decyzji administracyjnych etc.). Zamierzenie inwestora realizowane w ramach porozumień urbanistycznych musi odpowiadać przepisom planu wykorzystania powierzchni, przepisom § 1–1a BauGB, określającym tzw. zasady planowania budowlanego (Grundsätze der Bauleitpläne). Zasady planowania budowlanego stanowią prawnie wiążące przepisy w zakresie zasad zagospodarowania terenu, np. nakazują jako cel sanację terenów już zagospodarowanych przed otwieraniem nowych terenów pod zabudowę, a uzupełnione zasadami planowania regionalnego i krajowego (Grundsätze der Raumordnung), zobowiązującymi władze publiczne do rozwoju istniejących miejsc centralnych (zentrale Orte), są tamą ograniczającą „rozlewanie się” miast[23]. Przepisy te stanowią dla organów nadzoru i sądów „wytyczne” pozwalające na ocenę zgodności z prawem realizacji przedsięwzięć budowlanych dopuszczonych w planie zabudowy, będąc w konsekwencji także przesłankami unieważnienia planów zabudowy.
Porozumienie urbanistyczne może zobowiązać stronę prywatną do wybudowania tylko tych elementów infrastruktury publicznej, na realizację których nie są pobierane opłaty publiczne (Beiträge) – z reguły są to przedszkola, szkoły, boiska sportowe, domy starców, nowe linie tramwajowe lub autobusowe. Strona prywatna nie może być obciążana dodatkowymi zobowiązaniami, jak tylko tymi, które są niezbędne do realizacji infrastruktury społecznej czy też technicznej, koniecznej dla projektowanego zamierzenia (Angemessenheitsklauseln). Tak więc z jednej strony porozumienie urbanistyczne nie może ograniczać uznania planistycznego gminy (Planungsermessen) poprzez podejmowane przez stronę prywatną zobowiązania inwestycyjne, z drugiej strony gmina może żądać tylko wybudowania tej infrastruktury (i od tego żądania uzależniać wszczęcie procedury uchwalenia planu zabudowy), która jest niezbędna do „obsługi” zamierzenia budowlanego inwestora prywatnego (Koppelungsverbot)[24].
Zgodnie z § 123 ust. 1 BauGB, obowiązek technicznego uzbrojenia terenu (Erschließungslast) spoczywa na gminie (drogi, instalacje wodne, gazowe, deszczowe, kanalizacyjne etc.), a także, w zakresie przewidzianym innymi ustawami, na innych jednostkach władzy publicznej – krajach związkowych, powiatach (np. koleje aglomeracyjne, drogi krajowe i powiatowe etc.). Jeśli dla danego obszaru nie ma obowiązującego planu zabudowy, jego mieszkańcom nie przysługuje roszczenie o wybudowanie infrastruktury, a bez jej istnienia nie jest możliwa zabudowa – brak uzbrojenia terenu nie rodzi w przypadku braku planu zabudowy publicznych praw podmiotowych (§ 123 ust. 3 BauGB)[25].
W sytuacji gdy istnieje plan zabudowy, gmina może rozpocząć budowę infrastruktury technicznej w zależności od swoich możliwości finansowych. Jej budowa musi być zakończona przed oddaniem budynków do użytkowania (§ 123 ust. 2 BauGB), jednak wtedy, gdy zostaną wydane pozwolenia na budowę, a infrastruktura techniczna nie zostanie wybudowana do czasu oddania budynków w użytkowanie, właścicielom przysługują roszczenia publicznoprawne o jej wybudowanie. Niewybudowanie infrastruktury technicznej prowadzi do czynności nadzorczych, włącznie z wprowadzeniem zarządu komisarycznego[26].
Gmina w celu realizacji infrastruktury przewidzianej w planie zabudowy ma prawo: 1) obciążyć kosztami jej budowy właścicieli działek, którzy będą z niej korzystali, w drodze opłaty adiacenckiej (Erschließungsbeitrag), pokrywającej maksymalnie 90% kosztów budowy, 2) przekazać w drodze porozumienia (Erschließungsvertrag) budowę tej infrastruktury podmiotom prywatnym.
Zgodnie z § 127 ust. 2 BauGB, gmina może nałożyć opłaty adiacenckie za enumeratywnie wymienione w tym przepisie urządzenia: drogi, ulice, place lokalne, ścieżki rowerowe, piesze, drogi zbiorcze, parkingi, tereny zielone (z wyjątkiem placów zabaw dla dzieci), urządzenia chroniące przed emisjami hałasu i zanieczyszczeń. Zgodnie z postanowieniami innych ustaw, gmina ma prawo finansować z opłat lokalnych inne elementy infrastruktury (np. wodociągi, kanalizację etc.).
W porozumieniu dotyczącym budowy infrastruktury technicznej podmioty prywatne mogą się zobowiązać do pokrycia części kosztów uzbrojenia terenu ze środków własnych (§ 124 BauGB) – przyspieszając w ten sposób możliwość realizacji inwestycji na zaplanowanym terenie.
4. Dania
Zgodnie z ustawą z 21 czerwca 2007 r. o planowaniu przestrzennym (Bekendtgørelse af lov om planlægning – Blp)[27], gminy w Danii mają obowiązek planowania zagospodarowania przestrzennego na dwóch poziomach – całej gminy, poprzez uchwalanie: 1) planów gminnych (Kommuneplan), określających jej rozwój przestrzenny oraz 2) na poszczególnych jej fragmentach, poprzez uchwalanie planów miejscowych (Lokalplan), określających bezpośrednio możliwy sposób zagospodarowania konkretnych terenów[28].
W planie gminnym rada gminy może ustalić kolejność uruchamiania terenów przeznaczonych pod zabudowę, a tym samym terenów, dla których będą uchwalane plany miejscowe. Ustalenia planu gminnego mogą też być podstawą do odmowy zgody na zabudowę lub parcelację gruntów, także w przypadku, gdy byłyby one niezgodne z postanowieniami planu dotyczącymi etapów udostępniania terenów pod nowe zagospodarowanie.
Plan gminny sporządza się w 12-letniej perspektywie obowiązywania. Gmina ma obowiązek realizowania zawartych w planie ustaleń dotyczących inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej i społecznej. W tym celu gmina może uchwalić akty prawa miejscowego, dotyczące np. wykorzystania środowiska lub sieci dróg.
Zgoda na nowe zagospodarowanie (zabudowę) jest wydawana tylko na te inwestycje, które nie są sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego. W przypadku braku planu miejscowego możliwe jest wydanie zgody na nową zabudowę, jeśli zabudowa odpowiada warunkom określonym w planie gminnym. Zgoda taka jest możliwa w przypadku niewielkich projektów nowej zabudowy, natomiast w przypadku projektów większych konieczne jest sporządzenie planu miejscowego. Centralną zasadą systemu planistycznego Danii jest uzależnianie powstawania nowej zabudowy od istnienia wystarczającej do jej obsłużenia infrastruktury publicznej[29].
Zgodnie z § 21b ust. 1 Blp, na wniosek właściciela nieruchomości rada gminy może przystępować do umowy dotyczącej rozwoju infrastruktury (Udbygningsaftaler om infrastruktur) z właścicielem nieruchomości położonych na obszarze oznaczonym w planie gminnym jako obszar zabudowany. Umowy takie mogą być zawierane w celu: 1) zwiększenia jakości i standardu planowanej infrastruktury publicznej w obszarze zabudowanym, w związku z projektowanym przez inwestora prywatnego przedsięwzięciem; 2) przyspieszenia sporządzania planów miejscowych dla obszarów przeznaczonych do zabudowy zgodnie z planem gminnym, włączając w to obszary regeneracji miejskiej, zmieniając w ten sposób chronologiczny porządek uchwalania takich planów ustalony w planie gminnym; 3) zwiększenia lub zmiany możliwości zagospodarowania terenu poprzez zmianę prawnych uwarunkowań zawartych w planie gminnym lub planie lokalnym dla danego obszaru, pod warunkiem że właściciel nieruchomości będzie w stanie opłacić rozwój dodatkowej infrastruktury, nieprzewidzianej planem (§ 21b ust. 2 pkt. 1–3 Blp).
Zgodnie z § 21b ust. 3 Blp, umowy infrastrukturalne mogą dotyczyć wyłącznie takich przedsięwzięć infrastrukturalnych, które warunkują realizację przewidzianego przez podmiot prywatny zamierzenia inwestycyjnego. Podmiot prywatny może przy tym finansować nie tylko przedsięwzięcia infrastrukturalne na terenie objętym planem, ale także i poza nim.
Realizacja umowy infrastrukturalnej wymaga zmiany planu lokalnego i gminnego. Władze gminy mają obowiązek poinformowania społeczności lokalnej o projekcie umowy infrastrukturalnej (§ 21b ust. 4 Blp), jednocześnie z publikacją uchwały o przystąpieniu do zmiany (uzupełnienia) planu gminy i planu lokalnego. Informację o projekcie zmiany planu dostarcza się właścicielom, najemcom i użytkownikom nieruchomości położonych na obszarze zmiany planu, a także właścicielom (najemcom, użytkownikom) nieruchomości położonych poza planem, jeśli rada gminy uzna, że zmiana planu może mieć wpływ na ich sytuację prawną czy faktyczną. Informowane są także organizacje lokalne oraz krajowe mające prawo do udziału w postępowaniu, a także kwestionowania decyzji budowlanych. Zgodnie z § 21b ust. 5 Blp, gmina staje się stroną umowy z datą uprawomocnienia się zmiany (uzupełnienia) planu lokalnego, a sama umowa jest opublikowana i udostępniona do publicznego wglądu.
5. Stany Zjednoczone
W USA, odmiennie niż w tradycji europejskiej, kontrola zagospodarowania przestrzennego (zabudowy) opiera się na przepisach prawa dotyczących dwóch odrębnych – w tradycji amerykańskiej – dziedzin: strefowania (zoning) oraz planowania przestrzennego. Istotą strefowania jest podział terytorium pozostającego w jurysdykcji danej władzy publicznej (w USA najczęściej są to counties oraz miasta) na obszary, na których dopuszczana jest zabudowa odmiennie określona pod względem przeznaczenia oraz rozmaitych parametrów, np. gęstości zabudowy, wysokości czy rozmiaru budynków. Dziedzina planowania przestrzennego obejmuje m.in. takie kwestie, jak sieć uliczną, infrastrukturę techniczną i społeczną, parcelację gruntów pod zabudowę.
Kwestie strefowania oraz planowania przestrzennego pozostają w USA w kompetencji legislacji stanowej. Rząd federalny próbuje wpłynąć na ujednolicenie przyjmowanych rozwiązań za pomocą tzw. ustaw modelowych, mających stanowić wzorzec dla rozwiązań prawnych poszczególnych stanów (pierwsze ustawy modelowe, tzw. Standard Acts pochodzą z roku 1924 – w sprawie strefowania, oraz z 1928 roku – w sprawie planowania przestrzennego). Ustawy modelowe są jedynie dokumentami pomocniczymi i nie mają charakteru wiążącego dla ustawodawcy stanowego. Tego typu modelowe rozwiązania proponowane są także przez instytucje naukowe i niezależne[30].
Efektem tej sytuacji prawnej jest istnienie odrębnych, choć bardzo zbliżonych w podstawowych rozstrzygnięciach systemów kontroli zagospodarowania przestrzennego w każdym ze stanów. W niniejszym opracowaniu wybraliśmy do bliższego omówienia rozwiązania prawne przyjęte w stanie Kalifornia.
Podstawowym dokumentem prawnym regulującym kwestię kontroli zagospodarowania przestrzennego jest tytuł 7) kodeksu administracyjnego stanu Kalifornia – Planowanie i użytkowanie gruntów (Planning and Land Use)[31]. Kodeks konsoliduje ustawy stanowe regulujące zagadnienia ustrojowe, kompetencyjne, proceduralne i pracownicze administracji publicznej Stanu, w tym administracji samorządowej.
Kodeks administracyjny stanu Kalifornia jednoznacznie przesądza, że zarówno zaplanowanie, jak i zapewnienie infrastruktury technicznej i społecznej jest obowiązkiem władz publicznych. Jednak rozdziały 5–9 tytułu 7 kodeksu (wprowadzone jako ustawa o opłatach kompensacyjnych – Mitigation Fee Act) określają możliwość uzależnienia wydania pozwolenia na zabudowę (development permit) od wniesienia przez inwestora wkładu finansowego w wybudowanie infrastruktury powiązanej z proponowaną zabudową. Według prawnej definicji opłata ta (sekcja 66000 pkt b) kodeksu) – różna od opłat za samo wydanie pozwolenia oraz od ewentualnych należności podatkowych – może być nakładana przez prawo miejscowe na wszelkie projekty budowlane danego typu lub też wyznaczana ad hoc w stosunku do konkretnego projektu. Może ona mieć także postać przekazania gruntu niezbędnego dla celów transportowych (sekcja 66005.6). Zasadniczym celem stosowania tego instrumentu jest przeniesienie na inwestora części lub całości kosztów wybudowania urządzeń publicznych lub wykonywania usług publicznych.
Zgodnie z sekcją 66002 pkt c) kodeksu, opłaty takie mogą być przeznaczane na finansowanie lub współfinansowanie następujących typów urządzeń publicznych: 1) budynków publicznych, w szczególności szkół; 2) urządzeń wodnych; 3) urządzeń kanalizacyjnych oraz oczyszczalni ścieków; 4) urządzeń kanalizacji burzowej oraz urządzeń przeciwpowodziowych; 5) urządzeń produkcji energii elektrycznej oraz dystrybucji energii elektrycznej lub gazu; 6) urządzeń transportowych, zwłaszcza dróg; 7) parków oraz terenów rekreacyjnych lub 8) innego typu urządzeń publicznych, których budowa przewidziana jest w formalnym planie majątkowym urządzeń publicznych danej jednostki administracyjnej.
Sekcja 66001 kodeksu wprowadza następujące wymogi dotyczące tego typu opłaty: 1) jej przeznaczenie musi być jasno i konkretnie wskazane (tj. należy wskazać konkretne urządzenie publiczne, do sfinansowania którego posłuży opłata); 2) niezbędne jest wykazanie związku pomiędzy potrzebą danego urządzenia publicznego a danym projektem zabudowy (lub typem projektów), w tym także wykazanie powiązania pomiędzy wysokością opłaty a kosztem danego urządzenia publicznego lub jego części powiązanej z proponowanym projektem zabudowy.
Jak zwracają uwagę Donald G. Hagman i Julian C. Juergensmeyer[32], potrzeba przerzucania na podmioty prywatne części kosztów infrastruktury technicznej i społecznej datuje się od boomu osiedleńczego w latach bezpośrednio po II wojnie światowej, który przybrał przede wszystkim formę rozbudowy suburbiów. W tym okresie nakładanie opłat infrastrukturalnych wiązało się zwłaszcza z parcelacją gruntów pod nowe, duże projekty budowlane. Wkład inwestora w wyposażenie nowego terenu polegał na przekazaniu niezbędnego pod tę infrastrukturę gruntu, opłacie w zastępstwie przekazania gruntu lub opłacie związanej z wpływem danej inwestycji na potrzeby infrastrukturalne.
Za główny argument uzasadniający wprowadzenie tego typu opłat uważa się fakt, że nie należy – nawet pośrednio – obciążać dotychczasowych podatników (tj. mieszkańców już istniejących domów/mieszkań) kosztami osiedlania się nowych mieszkańców. Niemniej jednak instytucja opłat kompensacyjnych czy też infrastrukturalnych często była podważana w zakresie jej konstytucyjności[33], w tym zwłaszcza jako ukryta forma opodatkowania. Linia orzecznicza sądów amerykańskich nie jest w tym zakresie jednolita. Zdaniem D.G. Hagmana i J.C. Juergensmeyera[34], dyskusja prawna coraz bardziej koncentruje się nie tyle wokół zasadności pobierania opłat infrastrukturalnych w ogóle, ile wokół zasadności pobierania tego typu opłat na konkretne cele (kwestia związku pomiędzy przeznaczeniem opłaty a projektem budowlanym, który obciąża) oraz metod jej kalkulacji (próby szacowania rzeczywistego wpływu danej inwestycji na potrzeby infrastrukturalne rozmaitego typu).
6. Polska
Na tle tych rozwiązań, polskie regulacje prawne są ubogie. Sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera przepisów mogących być podstawą do zobowiązywania inwestorów prywatnych do budowy infrastruktury publicznej. Patrząc szerzej, polski system prawny zawiera dwa instrumenty przenoszenia części kosztów budowy infrastruktury technicznej na inwestora lub właściciela gruntu. Są to opłata adiacencka, regulowana przez ustawę z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami[35], w art. 143––148b, oraz przepis art. 16 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych[36], nakładający na inwestora obowiązek budowy lub przebudowy drogi publicznej, kiedy inwestycja „niedrogowa” wymusza tego typu działania.
Jak wykazała ankieta Unii Metropolii Polskich, wśród miast członkowskich opłata adiacencka pełni minimalną rolę[37]. Niektóre miasta (Katowice, Lublin i Rzeszów) w ogóle nie stosują tego instrumentu. Najwyższe dochody z tego tytułu czerpie w naturalny sposób Warszawa, lecz nawet w jej przypadku wyniosły one w 2006 roku jedynie 848 tys. zł.
Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujące kwestię opłaty adiacenckiej nie czynią z niej użytecznego instrumentu przenoszenia części kosztów wybudowania infrastruktury technicznej na jej użytkownika. Po pierwsze, opłata nakładana jest wtórnie – po wybudowaniu infrastruktury (i to z możliwością rozłożenia jej wnoszenia na 10 lat). Po drugie, nie jest powiązana z kosztem budowy, lecz wzrostem wartości nieruchomości wynikającej z jej wybudowania (art. 146 ust. 1). W efekcie, procedura nakładania opłaty jest skomplikowana i wymaga m.in. wyceny przez rzeczoznawcę wzrostu wartości terenu w wyniku budowy urządzeń infrastruktury technicznej – z wykluczeniem wzrostu wartości działki z innych przyczyn. Skutkuje to łatwym wzruszeniem decyzji o nałożeniu opłaty w wyniku postępowania odwoławczego. Sposób naliczania opłaty adiacenckiej jest zresztą podobny jak w przypadku renty planistycznej. Konstrukcja prawna, a także sam fakt istnienia dwóch opłat, nakładanych w istocie na niemal tę samą korzyść odnoszoną przez właściciela gruntu, są niezbyt dobrze oceniane zarówno co do celowości, jak i możliwości ich ściągania[38].
Bardziej skuteczny, choć o ograniczonym zakresie, jest mechanizm przenoszenia kosztów infrastruktury na inwestora, wprowadzony ustawą o drogach publicznych. Według przepisu art. 16 ust. 1 ustawy, obowiązek budowy lub przebudowy drogi publicznej spoczywa na inwestorze, którego zamiar inwestycyjny powoduje konieczność jej przebudowy. Jednak tak ogólne określenie warunku przejścia obowiązku z podmiotu publicznego na prywatny („spowodowana [...] inwestycją niedrogową”) w zasadniczy sposób ogranicza możliwość stosowania tego narzędzia.