Organ powinien przesłać odwołanie nawet w przypadku jego cofnięcia

Skuteczne złożenie odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez stronę tego postępowania rodzi po stronie organu, który wydał decyzję, obowiązek przesłania akt sprawy do organu odwoławczego, a po stronie organu odwoławczego obowiązek merytorycznego rozpoznania odwołania. Tylko ten ostatni obowiązek ulega częściowej modyfikacji w przypadku późniejszego cofnięcia odwołania, natomiast nie wpływa to na obowiązek organu pierwszej instancji.

Cofnięcie odwołania

Strona, która wniosła odwołanie od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji może złożyć oświadczenie woli o cofnięciu środka odwoławczego. W świetle art. 137 KPA cofnięcie odwołania możliwe jest do momentu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Przepis nie wskazuje terminu początkowego na złożenie takiego oświadczenia, natomiast w orzecznictwie uznaje się, że cofnięcie odwołania może nastąpić najwcześniej bezpośrednio po złożeniu odwołania do organu pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 367/07, LEX nr 468573). Z oświadczenia o cofnięciu odwołania powinna wynikać wyraźna intencja strony o wywołaniu takiego skutku, a w razie wątpliwości na organie spoczywa obowiązek wyjaśnienia rzeczywistej woli strony (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2002 r., SA/Rz 1953/00, LEX nr 657558). Wobec konieczności wyraźnego wyrażenia chęci cofnięcia odwołania oświadczenie to nie może również zostać złożone pod warunkiem, bowiem w takim przypadku oświadczenie nie rodzi skutków prawnych a sprawa podlega merytorycznemu rozpoznaniu (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2002 r., IV SA 1308/00, LEX nr 81730). Możliwe jest również odwołanie przez stronę uprzedniego cofnięcia odwołania, choć takie oświadczenie powinno zostać złożone do momentu, w którym postępowanie odwoławcze na skutek cofnięcia odwołania nie zostanie umorzone a strona wskaże na uzasadnione przyczyny, np. wadę oświadczenia woli o cofnięciu odwołania (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 października 2008 r., II SA/Wr 67/08, LEX nr 533603). Warto podkreślić, że oświadczenie o cofnięciu odwołania podlega badaniu dopiero organu odwoławczego po przesłaniu akt sprawy przez organ pierwszej instancji.

Odwołanie a obowiązki organu pierwszej instancji

Wniesienie przez stronę odwołania od decyzji dla organu pierwszej instancji oznacza konieczność zawiadomienia pozostałych stron postępowania (art. 131  KPA ) oraz przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od otrzymania odwołania (art. 133  KPA ). Organ pierwszej instancji przy spełnieniu przesłanek z art. 132 § 1-2  KPA  może również w trybie tzw. samokontroli uchylić lub zmienić zaskarżoną decyzję. W orzecznictwie wskazuje się, że organ może uchylić lub zmienić własną decyzję w terminie, w jakim powinien przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego, tj. w terminie 7 dni. W praktyce zawiadomienie o wniesieniu odwołania następuje poprzez przesłanie do wiadomości stron postępowania pisma przewodniego kierowanego do organu odwoławczego wraz z aktami sprawy i odwołaniem w trybie art. 133  KPA . Organ, który wydał kwestionowaną decyzję, może również ustosunkować się do treści odwołania, choć nie jest to jego obowiązkiem. Natomiast organowi pierwszej instancji nie wolno po wpłynięciu odwołania prowadzić dalsze postępowanie administracyjne i zbierać kolejne dowody zmierzające do obalenia zarzutów odwołania (wyrok NSA z dnia 27 września 2000 r., III SA 2000/00, LEX nr 47323).

Obowiązek przekazania akt sprawy a cofnięcie odwołania

Przekazanie akt sprawy wraz z odwołaniem jest czynnością materialno-techniczną, do której wykonania organ pierwszej instancji zobowiązany jest w terminie 7 dni od otrzymania odwołania. Organ pierwszej instancji powinien przy tym przesłać kompletne akta sprawy a w przypadku późniejszego złożenia przez stronę odwołującą nowych pism, np. uzupełnienia odwołania – również przekazać je do organu odwoławczego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2011 r., V SA/Wa 2942/10, niepublikowany).

Może się zdarzyć, że jeszcze przed przesłaniem odwołania strona, która odwołanie wniosła, złoży pismo zawierające oświadczenie o cofnięciu odwołania. Nie wpływa to jednak na obowiązki organu pierwszej instancji, ponieważ nawet w przypadku cofnięcia odwołania zgodnie z art. 137  KPA  konieczne jest zbadanie, czy cofnięcie odwołania nie doprowadzi do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Skutecznie wszczęte przez samo wniesienie odwołania postępowanie odwoławcze, nawet w sytuacji cofnięcia odwołania, musi zostać również formalnie zakończone przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3  KPA  albo postanowienia o odmowie uwzględnienia cofnięcia odwołania na podstawie art. 137  KPA .

Rozstrzygnięcia te mogą zostać wyłącznie wydane przez organ odwoławczy a organ pierwszej instancji nie może prowadzić badania w zakresie skuteczności wniesienia odwołania (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 1 grudnia 2009 r., II SAB/Ol 52/09, LEX nr 531749). Bez względu zatem na moment złożenia oświadczenia o cofnięciu odwołania organ pierwszej instancji ma obowiązek w każdym przypadku przesłać odwołanie, ewentualne pismo zawierające oświadczenie o cofnięciu odwołania oraz akta sprawy do organu odwoławczego. Zaniechanie przesłania środka odwoławczego w takim przypadku traktowane jest w orzecznictwie jako rażące naruszenie art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji RP w związku z art. 7, art. 15 oraz art. 133 i art. 137  KPA  (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2002 r., SA/Rz 1953/00, LEX nr 657558). Jeżeli natomiast pismo zawierające oświadczenie o cofnięciu odwołania złożone zostałoby później nie bezpośrednio do organu odwoławczego, lecz do organu pierwszej instancji, to organ ten powinien niezwłocznie przekazać pismo do organu odwoławczego.

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)