Organ może uchylić własną decyzję i rozstrzygnąć sprawę nową decyzją w trybie samokontroli

Wniesienie przez stronę postępowania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji nie zawsze oznacza konieczność przekazania sprawy celem jej merytorycznego rozpoznania organowi odwoławczemu. W przypadku realizacji określonych przepisami przesłanek organ, który wydał kwestionowaną decyzję, może w trybie tzw. autokontroli uchylić własną decyzję i rozstrzygnąć sprawę nową decyzją.

Ocena żądania stron

Przed zweryfikowaniem możliwości uchylenia decyzji w trybie samokontroli konieczne jest ustalenie zakresu żądania strony i stwierdzenie, czy pismo strony zatytułowane jako odwołanie rzeczywiście ma taki charakter. Ocena taka odbywa się na podstawie analizy żądań i argumentów przedstawionych w treści pisma. Jeżeli bowiem pismo zostało oznaczone przez stronę jako odwołanie, a z jego treści wynika, że strona kwestionuje rezygnację organu z rozstrzygnięcia części zgłoszonych wcześniej żądań, to takie pismo należy traktować nie jako odwołanie lecz jako złożony na podstawie art. 111 § 1 KPA wniosek o uzupełnienie decyzji (wyrok NSA z dnia 24 lutego 2010 r., II GSK 427/09, LEX nr 591939). W takim przypadku organ nie może uchylić decyzji w trybie autokontroli i orzec o całości żądań strony, ale najpierw powinien wydać postanowienie w sprawie uzupełnienia, a dopiero po ewentualnym wniesieniu właściwego odwołania przeanalizować możliwość zweryfikowania własnej decyzji w trybie przewidzianym w art. 132  KPA .

Przesłanki weryfikacji

W świetle art. 132 § 1  KPA  uchylenie lub zmiana własnej decyzji przez organ pierwszej instancji możliwa jest, jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony postępowania (warunek formalny) i jednocześnie organ uznaje, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie (warunek materialny). Dopuszczalne jest również wydanie nowej decyzji w sytuacji wniesienia odwołania przez jedną lub niektóre strony postępowania, jeżeli pozostałe strony wyrażą zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania.

W praktyce wydanie decyzji w trybie autokontroli możliwe jest przede wszystkim w postępowaniu, w którym występuje jedna strona lub występujące strony mają zbieżne interesy. Biorąc bowiem pod uwagę krótki 7-dniowy termin na wydanie decyzji w trybie art. 132 § 1  KPA  liczony od dnia wpływu pierwszego odwołania, trudne byłoby uzyskanie zgody pozostałych stron postępowania w powyższym terminie.

Skoro warunkiem wydania nowej decyzji w trybie autokontroli jest uznanie przez organ, który decyzję wydał, że wniesione odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, to niedopuszczalne jest zastosowanie omawianej instytucji w przypadku częściowego uwzględnienia żądania strony (wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2010 r., IV SA/Wa 502/10, LEX nr 6735355). Tylko częściowa zmiana kwestionowanej przez stronę w całości decyzji oznaczałaby naruszenie właściwości organu odwoławczego, co skutkowałoby nieważnością nowej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1  KPA  (wyrok NSA z dnia 8 września 1999 r., V SA 228/98, LEX nr 58029). Jednocześnie organ pierwszej instancji przy ustalaniu, czy żądanie odwołania zasługuje na uwzględnienie w całości, związany jest zarzutami i wnioskami tego odwołania. Niedopuszczalne byłoby zatem wyjście poza granice wniosków i zarzutów strony wnoszącej odwołanie i wydanie nowej decyzji z uwagi na okoliczności, na które strona nie powołała się w odwołaniu (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r., II SA/Ol 403/09, LEX nr 564627). W piśmiennictwie dodatkowo podkreśla się, że ze względu na zasadę ścisłego związania organu wnioskami odwołania wydanie nowego rozstrzygnięcia w trybie autokontroli uzależnione jest od precyzyjnego sformułowania przez stronę żądania w odwołaniu. Dlatego wniesienie odwołania, z którego wynika tylko niezadowolenie strony z rozstrzygnięcia bez wskazania konkretnego żądania, np. żądania uchylenia decyzji i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, uniemożliwia organowi pierwszej instancji zweryfikowanie własnej decyzji i wydanie nowego rozstrzygnięcia.

Postępowanie autokontrole

W orzecznictwie wskazuje się, że po wpłynięciu odwołania w sprawie, w której możliwe jest wydanie nowej decyzji na podstawie art. 132 § 1  KPA , organ powinien powiadomić strony postępowania i ustalić istnienie przesłanek do wydania nowej decyzji. W tym celu należy ponownie rozpoznać sprawę i ustalić, czy stanowisko wcześniej zajęte może być zmienione. Po ustaleniu możliwości zmiany rozstrzygnięcia organ powinien skonfrontować swoje stanowisko z żądaniem strony zawartym w odwołaniu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 marca 2006 r., VI SA/Wa 2184/05, LEX nr 227779). Nie jest dopuszczalne na tym etapie przeprowadzanie postępowania dowodowego (wyrok NSA z dnia 8 września 1999 r., V SA 228/98, LEX nr 58029). Przeprowadzenie nowych dowodów w sprawie byłoby utrudnione również ze względów praktycznych, ponieważ zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem organ może wydać nową decyzję w analizowanym trybie wyłącznie w ciągu 7 dni od daty wpływu odwołania (wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 560/07, LEX nr 489629). Po upływie tego terminu tylko organ odwoławczy może wydać decyzję merytoryczną, a obowiązkiem organu pierwszej instancji jest przeprowadzenie czynności materialno-technicznych polegających na przekazaniu odwołania wraz z aktami sprawy organowi drugiej instancji zgodnie z art. 133  KPA .

Forma rozstrzygnięcia

Uznając w całości zasadność odwołania organ wydaje nową decyzję, która w świetle art. 132 § 1  KPA  powinna uchylać lub zmieniać decyzję poprzednią. W orzecznictwie kwestionuje się jednak możliwość wydania rozstrzygnięcia ograniczającego się wyłącznie do uchylenia decyzji kwestionowanej przez stronę. Uznaje się, że wbrew literalnemu brzmieniu przepisu niedopuszczalne jest wydanie decyzji kasacyjnej, która ogranicza się tylko do uchylenia poprzedniej decyzji, lub decyzji uchylającej kwestionowaną decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania. Rozstrzygnięcia takie nie załatwiałyby bowiem sprawy administracyjnej (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 czerwca 2009 r., II SA/Ol 402/09, LEX nr 564626). Nie można również wykorzystując tryb wynikający z art. 132  KPA  dokonywać uzupełnienia decyzji lub prostować zawarte w niej pomyłki bez dokonania uchylenia lub zmiany decyzji (postanowienie NSA z dnia 15 maja 1992 r., SA/Wr 370/92, ONSA 1992/3-4/88). Ze względu na związanie organu wnioskami i zarzutami odwołania z uzasadnienia nowej decyzji powinno wynikać, że przeanalizowane zostały żądania i poszczególne zarzuty strony, a organ uznaje zasadność każdego z nich.

Ograniczenie się natomiast do ogólnikowego stwierdzenia o uznaniu argumentacji odwołania narusza przepis art. 132 § 1  KPA  i uniemożliwia ewentualną późniejszą ocenę legalności nowej decyzji (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r., II SA/Ol 398/09, LEX nr 564621). Jeżeli natomiast organ uznaje, że nie zostały spełnione przesłanki do wydania nowej decyzji, to nie wydaje w tym zakresie żadnego rozstrzygnięcia. Za równoznaczne z odmową zmiany lub uchylenia rozstrzygnięcia uznaje się poprzestanie organu na przesłaniu odwołania wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego.

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)