Łatwo o błąd przy określaniu zasad korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej

Jan Golba podaje wytyczne, którymi powinny kierować się organy gminy przy określaniu zasad korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W opracowaniu wskazano najczęściej spotykane nieprawidłowości w podejmowanych przez gminy regulacjach prawnych.

Pełna treść komentarza dostępna jest w programie LEX dla Samorządu Terytorialnego Plus>>>

1. Podstawy prawne

Ustawodawca w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym określił, że na podstawie tego przepisu gmina może wydawać akty prawa miejscowego m.in. w zakresie „zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej". Ustawodawca jednak nie zdefiniował pojęcia „zasady gospodarowania mieniem" w żadnej normie prawnej. Zgodnie z definicją słownikową1, poprzez zasady należy rozumieć „normę postępowania" lub „ustalony na mocy jakiegoś przepisu lub zwyczaju sposób postępowania (...)". W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się jednolicie, że przez pojęcie „zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" należy rozumieć ogólne wytyczne, czyli reguły zachowania się, kierowane do osób, które przebywają na tych terenach lub w tych obiektach.

Z przepisu art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika jednoznaczne upoważnienie dla organów gminy, mające charakter klauzuli generalnej, do wydawania przez nie przepisów gminnych. To upoważnienie nie jest zawarte w jakiejkolwiek konkretnej ustawie prawnomaterialnej regulującej określoną dziedzinę życia, ale wynika z klauzuli generalnej. Nie oznacza to jednak, że rada gminy ma całkowitą swobodę w tworzeniu lokalnych aktów normatywnych, mających charakter prawa miejscowego. Stanowienie przez radę powszechnie obowiązującego prawa na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej, zawartej w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, odbywa się tylko w ramach przyznanych gminie kompetencji, związanych z realizacją nałożonych na nią zadań.

A zatem, rada gminy winna opracować zbiór podstawowych reguł postępowania, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy. Rada gminy nie może bowiem ze skutkiem wobec osób trzecich wiązać organu wykonawczego w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów przez gminę, jeżeli ustawa takich uprawnień radzie nie przyznaje3.

2. Ogólne zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej

Trzeba również pamiętać, że pojęcie „zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" oraz „zasady zarządu mieniem gminy", przez które należy rozumieć ogólne wytyczne, reguły, bez konkretyzacji uprawnień czy obowiązków nie obejmuje określenia ścisłej wysokości opłat, albowiem oznaczałoby to wprowadzenie cen urzędowych, do czego rada gminy nie jest upoważniona4. Należy podkreślić, że prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy wyłącznie norm i zasad prawidłowego postępowania, a nie może rozciągać się także na inne zagadnienia związane np. z odpowiedzialnością karną czy cywilną. W wyroku z dnia 16 listopada 2011 r.5 WSA w Poznaniu wyraźnie zaakcentował, iż użyty w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym termin „zasady i tryb korzystania, zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania.


Jednak rada gminy na podstawie tej regulacji nie jest uprawniona do wprowadzania do takiego aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność karną i cywilną". Na podobnym stanowisku stanął WSA w Krakowie w wyroku6 z dnia 3 grudnia 2013 r., stwierdzając, że: „Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie «zasady i tryb korzystania» zawiera w sobie upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się.

Oznacza to w konsekwencji kompetencję rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., która jednak nie obejmuje upoważnienia do wprowadzenia do aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność karną i cywilną".

W tym konkretnym przypadku podlegającym ocenie sądu, nie istniała podstawa prawna do przyjęcia w drodze uchwały załącznika do tej uchwały, zgodnie z którym „osoby niszczące sprzęt i urządzenia zabawowe placu zabaw bądź ich opiekunowie prawni ponoszą odpowiedzialność materialną", bo te kwestie regulują inne przepisy. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Tymczasem rada gminy nie miała żadnego upoważnienia, do uregulowania tych kwestii w formie aktu prawa miejscowego. Z istoty upoważnienia wynika bowiem, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego.

Pełna treść komentarza dostępna jest w programie LEX dla Samorządu Terytorialnego Plus>>>