3. Mocne i słabe strony ograniczeń prawnych zadłużenia JST zawartych w projekcie ustawy o finansach publicznych[16].
3.1. Mocne strony nowelizacji ograniczeń prawnych zadłużenia JST
1. Zniesienie limitu poziomu długu JST – poziom zadłużenia podsektora samorządowego stanowi zaledwie około 5%, w tym dług JST około 4% państwowego długu publicznego.
2. Zakaz finansowania długiem wydatków bieżących – zgodnie z art. 213 projektu u.f.p. organ stanowiący JST nie może uchwalić budżetu, w którym planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki. Na koniec roku budżetowego wykonane wydatki bieżące nie mogą być wyższe, niż wykonane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki. Wykonane wydatki bieżące mogą być wyższe, niż wykonane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki, jedynie o kwotę związaną z realizacją zadań bieżących ze środków pochodzących z budżetu UE i pomocy udzielonej przez kraje EFTA – Europejskie Stowarzyszenie Wolnego Handlu (tzw. środki europejskie) w przypadku gdy środki te nie zostały przekazane w danym roku budżetowym. Tym samym dopuszcza się możliwość uchwalenia czy też wystąpienia na koniec roku deficytu operacyjnego jedynie do wysokości środków nadwyżek z lat ubiegłych (z wyłączeniem kwoty wykonanych wydatków ze środków europejskich, w przypadku gdy środki te nie zostaną przekazane w danym roku budżetowym).
Należy jednak zwrócić uwagę, że zrównoważenie dochodów bieżących z wydatkami bieżącymi może okazać się trudne dla niektórych JST, a zwłaszcza dla gmin wiejskich i powiatów. Występująca nadwyżka wydatków bieżących nad dochodami bieżącymi nie musi wynikać z nadmiernej skłonności JST do realizacji wydatków bieżących ponad dochody bieżące, lecz może być spowodowana niedofinansowaniem realizacji zadań zleconych przez administrację rządową. Niewątpliwie proponowana regulacja przyczyni się do poszukiwania przez władze samorządowe możliwości cięć wydatków bieżących w określonych sferach działalności JST – oby nie kosztem jakości świadczonych przez nie usług i zakresu ich dostępności. Oczywiście alternatywą dla działań ukierunkowanych na cięcie wydatków bieżących powinny być działania władz samorządowych w celu zwiększenia dochodów bieżących, np. w zakresie zwiększenia wydajności dochodów własnych, na które mają one wpływ.
3. Wprowadzenie jedynie limitu poziomu wypłat na obsługę długu, co powinno skłaniać do efektywnego zarządzania długiem (jego poziomem i kosztami obsługi) – zgodnie z art. 214 projektu u.f.p. organ stanowiący JST nie może uchwalić budżetu, którego realizacja spowoduje, że w roku budżetowym oraz w jakimkolwiek roku, następującym po roku budżetowym, relacja łącznej kwoty przypadających w danym roku budżetowym:
– spłat rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi w danym roku odsetkami,
– wykupów papierów wartościowych wraz z należnymi odsetkami i dyskontem,
– potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych poręczeń oraz gwarancji,
do planowanych dochodów ogółem budżetu przekroczy średnią arytmetyczną z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji jej dochodów bieżących, powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, do dochodów ogółem budżetu. Do tych wyliczeń stosuje się wzór[17]:
gdzie:
R – planowana na rok budżetowy, łączna kwota z tytułu spłaty rat kredytów i pożyczek, wykupów papierów wartościowych,
O – planowane na rok budżetowy odsetki od kredytów i pożyczek, odsetki i dyskonto od papierów wartościowych, spłaty kwot wynikających z udzielonych poręczeń i gwarancji,
D – dochody ogółem budżetu w danym roku budżetowym,
Db – dochody bieżące,
Sm – dochody ze sprzedaży majątku,
Wb – wydatki bieżące,
n – rok budżetowy, na który ustalana jest relacja,
n-1 – rok poprzedzający rok budżetowy, na który ustalana jest relacja,
n-2 – rok poprzedzający rok budżetowy o dwa lata,
n-3 – rok poprzedzający rok budżetowy o trzy lata.
Przy obliczaniu tej relacji dla roku poprzedzającego rok budżetowy przyjmuje się planowane wartości, wykazane w sprawozdaniu za trzy kwartały, sporządzonym na mocy odrębnych przepisów. Do obliczenia relacji dla poprzednich dwóch lat przyjmuje się wartości wykonane, wynikające ze sprawozdań rocznych. Powyższego ograniczenia nie stosuje się do:
– wykupów papierów wartościowych,
– spłat kredytów i pożyczek zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację programu,
– projektu lub zadania ze środków unijnych, z wyłączeniem odsetek od tych zobowiązań,
– poręczeń i gwarancji udzielonych samorządowym osobom prawnym realizującym zadania JST z wykorzystaniem środków europejskich w terminie nie dłuższym niż 90 dni po zakończeniu programu, projektu lub zadania i otrzymaniu refundacji dokonanych wydatków z tych środków.
W przypadku gdy określone w umowie środki nie zostaną przekazane lub po ich przekazaniu orzeczony zostanie ich zwrot, JST nie może emitować papierów wartościowych, zaciągać kredytów, pożyczek ani udzielać poręczeń i gwarancji do czasu spełnienia relacji ograniczającej poziom wypłat na obsługę długu.
4. Do limitu poziomu wypłat na obsługę długu zaliczono kwoty związane ze spłatą zadłużenia związku współtworzonego przez daną JST – zgodnie z art. 215 projektu u.f.p. do łącznej kwoty przypadających w danym roku budżetowym wypłat na obsługę długu dodaje się przypadające do spłaty w tym samym roku budżetowym kwoty zobowiązań związku współtworzonego przez daną JST w wysokości proporcjonalnej do jej udziału we wspólnej inwestycji współfinansowanej kredytem, pożyczką lub emisją obligacji spłacanych bądź wykupywanych w danym roku budżetowym. W pozostałych przypadkach – w wysokości proporcjonalnej do jej udziału we wpłatach wnoszonych na rzecz związku.
5. Wprowadzenie wieloletniej prognozy finansowej (art. 197–203 projektu u.f.p.) – wieloletnia prognoza finansowa JST obejmuje przedsięwzięcia przyjęte do realizacji oraz uwzględnia przedsięwzięcia planowane i jest przyjmowana w drodze uchwały organu stanowiącego JST. Uchwała w sprawie wieloletniej prognozy finansowej określa limity wydatków i zobowiązań na przedsięwzięcia. Wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej:
– dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu JST, w tym obsługę długu, gwarancje i poręczenia,
– dochody majątkowe, w tym dochody ze sprzedaży majątku oraz wydatki majątkowe budżetu JST,
– wynik budżetu JST,
– przeznaczenie nadwyżki albo sposób sfinansowania deficytu,
– przychody i rozchody budżetu JST, z uwzględnieniem długu zaciągniętego oraz planowanego do zaciągnięcia,
– kwotę długu JST, w tym relację odnoszącą się do ustawowego poziomu limitu wypłat na obsługę długu, oraz sposób sfinansowania spłaty długu,
– objaśnienia przyjętych wartości.
Prawidłowość wieloletniej prognozy finansowej ma być przedmiotem kontroli RIO. Rola tej prognozy jest nadrzędna, gdyż wszystkie inne dokumenty planistyczne w aspekcie finansowym powinny być z nią zgodne (np. strategia JST, wieloletni plan inwestycyjny, strategia zarządzania długiem JST). Wprowadzenie wieloletniej prognozy finansowej powinno się przyczynić do zwiększenia:
– efektywności i skuteczności zarządzania finansami JST,
– absorpcji środków europejskich,
– transparentności finansów i prowadzonej polityki finansowej JST.
Prognoza ta ma być sporządzana na okres 4 lat, przy czym prognozę kwoty długu JST sporządza się na okres, na który zaciągnięto oraz planuje się zaciągnąć zobowiązania. Powstawać więc mogą trudności z wypełnieniem ustawowego wymogu realności tej prognozy, gdyż zawsze istnieje ryzyko wystąpienia błędu w procesie planowania, założenia niewłaściwych danych, wadliwych ram planowania, niedostosowania prognozy do realiów społeczno-gospodarczych[18].
3.2. Słabe strony nowelizacji ograniczeń prawnych zadłużenia JST
1. Powiązanie poziomu deficytu budżetu JST i wypłat na obsługę długu JST z poziomem deficytu budżetu państwa i relacją państwowego długu publicznego do PKB[19]. Powiązania długu JST z państwowym długiem publicznym nie są korzystne dla JST, gdyż pogorszenie się stanu finansów publicznych w kraju wiąże się ze stopniowym ograniczaniem zdolności JST do zaciągania i obsługi długu[20]. Rygorystyczne regulacje prawne w zakresie zadłużania się JST mogą stać się przeszkodą w realizacji inwestycji samorządowych i będą ograniczać rozwój JST, jak również korzystanie przez nie ze środków europejskich.
2. Nie ma zróżnicowania limitu zaciągania długu przez JST dla gmin, miast na prawach powiatu, powiatów i województw samorządowych – a przecież potencjał dochodowy poszczególnych rodzajów JST jest zróżnicowany, tak jak zróżnicowany jest zakres powierzonych im zadań i potrzeb finansowych poszczególnych JST.
3. Z limitu zadłużenia JST wyłączono finansowanie przejściowego niedoboru budżetu, co może skłaniać JST do finansowania długoletnich inwestycji instrumentami krótkoterminowymi (do jednego roku), np. dotychczas właściwie niewykorzystywanymi bonami komunalnymi; taki stan rzeczy może powodować przenoszenie długu na kolejne lata, jak również wzrost kosztów i ryzyka obsługi długu.
4. Zbyt wąsko zostały określone instrumenty dłużne, które należy przyjmować do wyliczenia kwoty obsługi zadłużenia – nie zostały zaliczone kwoty wypłat na obsługę długu z tytułu: leasingu, faktoringu, sekurytyzacji, kredytu kupieckiego, wykupu wierzytelności, partnerstwa publiczno-prywatnego. Może to się przyczynić do problemów z utrzymaniem płynności finansowej JST. W efekcie JST może finansować inwestycje poprzez wykup wierzytelności, a zakup wyposażenia poprzez leasing (zwłaszcza leasing zwrotny dotychczas praktycznie niewykorzystywany przez JST), nie korzystając z kredytów, pożyczek, emisji obligacji.
5. Do wyliczenia limitu zadłużenia nie zostały zaliczone zobowiązania mogące obciążać JST, a zaciągane przez niezależne osoby prawne, np. spółki komunalne, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, samorządowe instytucje kultury.
6. Nadal proponowane są regulacje prawne uniemożliwiające stosowanie przez JST instrumentów pochodnych, służących ochronie przed ryzykiem finansowym. Ograniczenia takie nie dotyczą Skarbu Państwa, co sprzyja zwiększeniu efektywności zarządzania długiem Skarbu Państwa.
7. Nie przewidziano okresu przejściowego dla JST na wprowadzenie nowych zasad, jak również zmian ustawy o dochodach JST w celu powiązania źródeł dochodów JST z kosztami realizacji zadań zleconych JST przez administrację rządową[21].
8. Brak symulacji wrażliwości proponowanego limitu wypłat na obsługę zadłużenia JST, a konkretnie zmian nadwyżki operacyjnej, zwłaszcza w okresach zmian źródeł dochodów i kosztów nowo przyjmowanych zadań przez JST oraz dochodów JST ze sprzedaży majątku, mających charakter nadzwyczajny i jednokrotny[22].
9. Proponowany limit wypłat na obsługę długu zwiększa poziom zdolności JST do zaciągania i obsługi długu nie tylko JST o dobrej kondycji finansowej. Zdolność do zaciągania i obsługi długu przez JST powinna mieć charakter trwały (w okresie kilku lat powinna występować nadwyżka operacyjna na wysokim poziomie) i tym samym nie powinna ona wynikać ze zdarzeń incydentalnych, np. uzyskania znacznych dochodów ze sprzedaży aktywów lub realizacji wydatków inwestycyjnych na niskim poziomie. A zatem JST, które we wcześniejszym okresie (ponad trzy lata) miały niską nadwyżkę operacyjną, a może nawet deficyt operacyjny, jeżeli będą uzyskiwały dochody ze sprzedaży majątku, podwyższą swoją zdolność do zaciągania i obsługi długu. Jednak sprzedaż tych aktywów przez JST będzie w przyszłości wpływać na pogorszenie struktury i poziomu dochodów z majątku (utrata stabilnych dochodów z najmu i dzierżawy), co może spowodować zmniejszenie poziomu dochodów bieżących i pogorszenie się wyniku operacyjnego. Warto też dodać, że do obliczania poziomu tego limitu dla roku poprzedzającego rok budżetowy będą brane pod uwagę planowane wartości wykazane w sprawozdaniu za trzy kwartały. Może to jednak zachęcać JST do zawyżania planu dochodów bieżących i dochodów ze sprzedaży mienia, przy utrzymywaniu planu wydatków na określonym poziomie. To z kolei przyczynić się może do powstania napięć w realizacji budżetu. Aby uniknąć takiego stanu rzeczy, do wskaźnika powinny być brane pod uwagę wielkości wykonane. Należy przy tym podkreślić, że z uwagi na fakt, iż obowiązujące regulacje prawne nie precyzują, jak klasyfikować wpływy z prywatyzacji – JST wolą je klasyfikować jako dochody budżetu (dochody z majątku), a nie jako rodzaj przychodów budżetu, gdyż podwyższenie przez to poziomu dochodów wpływa pozytywnie na poziom wyniku budżetu oraz na poziom limitów zadłużenia, zarówno obecnie obowiązujących, jak i proponowanych w projekcie ustawy o finansach publicznych.
10. Bieżące koszty obsługi zadłużenia są zawarte w definicji wydatków bieżących, ale nie są uwzględnione w limicie wypłat na obsługę długu. Takie rozwiązanie pomniejsza poziom zdolności JST do zaciągania i obsługi długu, gdyż wydatki te nie zostały uwzględnione po prawej stronie wzoru opartego na średniej arytmetycznej z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji dochodów bieżących, powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, do dochodów ogółem budżetu (wydatki na obsługę długu powinny być odjęte od wydatków bieżących, w przeciwnym wypadku są liczone podwójnie). Ponadto, nie uwzględniono sytuacji pomniejszenia wydatków bieżących, np. ewentualnych wyłączeń z tytułu niektórych ustawowych zobowiązań JST (np. wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej, pokrycie ujemnego wyniku finansowego i przyjętych zobowiązań po likwidowanych jednostkach, pokrycie zobowiązań samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej)[23].
4. Propozycje zmian ograniczeń prawnych zadłużenia JST, zawartych w projekcie ustawy o finansach publicznych
Z uzasadnienia projektu ustawy o finansach publicznych wynika, że konstrukcja indywidualnego wskaźnika zadłużenia JST z jednej strony znosi ograniczenia wiążące JST o znacznym potencjale rozwojowym, dla których zaciąganie nawet dość znacznych zobowiązań finansowych może być instrumentem bezpiecznej polityki rozwojowej, z drugiej zaś – dyscyplinuje JST, których wysokie obciążenie dochodów spłatami zobowiązań nakazuje dużą ostrożność przy zaciąganiu nowych kredytów i pożyczek.
Propozycje zmiany limitu wypłat na obsługę długu JST, zawarte w projekcie ustawy o finansach publicznych są nadal kontrowersyjne, zwłaszcza że rząd dotychczas nie przeprowadził symulacji obowiązywania nowego limitu zadłużenia JST. Po skierowaniu przez rząd do Sejmu projektu ustawy o finansach publicznych na łamach czasopism samorządowych zostały zamieszczone następujące propozycje zmiany wzoru indywidualnego wskaźnika zadłużenia:
Propozycja 1[24]
R + O + DEP
gdzie:
R – raty kapitałowe od kredytów, pożyczek, leasingu, faktoringu, wykupu wierzytelności, emisji papierów wartościowych, dyskonto papierów wartościowych, innych umów mających cechy kredytu kupieckiego oraz wszystkie zobowiązania wymagalne, w tym także płacone przez JST za inne podmioty,
które ona utworzyła lub do których przystąpiła, bez rat związanych z refinansowaniem środków przyrzeczonych z UE, przypadające w danym roku kwoty gwarancji i poręczeń za inne podmioty,
O – odsetki od wszystkich wyżej wymienionych rat kapitałowych oraz wymagalnych zobowiązań, w tym także od środków związanych z prefinansowaniem,
DEP – przyjęte depozyty,
DO – dochody ogółem,
WB – wydatki bieżące,
DUE – dochody otrzymane z UE na finansowanie wydatków inwestycyjnych, w części prefinansowane przez JST środkami z kredytów, pożyczek i emisji papierów wartościowych,
WIDW – wydatki inwestycyjne finansowane przez JST z dochodów własnych.
Propozycja 2[25]
(DB – WB) : (DB + DSM)
gdzie:
DB – dochody bieżące,
WB – wydatki bieżące,
DSM – dochody ze sprzedaży majątku.
Propozycja 3[26]
(DB + DSM + NB + WŚ) : (WB – WOD)
gdzie:
DB – dochody bieżące,
DSM – dochody ze sprzedaży majątku,
NB – nadwyżka z lat ubiegłych,
WŚ – wolne środki jako nadwyżka środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu JST, wynikających z rozliczeń wyemitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych,
WB – wydatki bieżące,
WOD – wydatki na obsługę długu.
Można spotkać opinie, że opieranie ocen dotyczących kondycji (sytuacji) finansowej JST wyłącznie na nadwyżce operacyjnej nie jest uzasadnione, ponieważ nadwyżka ta nie obejmuje dochodów i wydatków majątkowych i nie uwzględnia strony przychodowo-rozchodowej budżetu JST. Do tego do jej obliczenia służą dane z rachunkowości budżetowej prowadzonej metodą kasową (uznanie za dochody i wydatki rzeczywistych płatności dokonanych w roku budżetowym, niezależnie od tego, jakiego okresu dotyczą i kiedy stały się wymagalne). Stąd też w analizie kondycji finansowej JST, w tym zdolności do realizacji inwestycji samorządowych i zaciągania oraz obsługi długu, należałoby oprzeć się na faktycznych przepływach środków finansowych między JST a innymi podmiotami. W związku z tym różnica między dochodami ogółem a wydatkami bieżącymi, powiększona o przychody i pomniejszona o kwoty wydat-kowane na spłatę istniejącego zadłużenia, stanowi pulę środków, która może być przeznaczona na wydatki majątkowe, w tym na inwestycje rzeczowe i finansowe. W efekcie rzeczywisty wynik finansowy JST na koniec roku budżetowego zależy od nadwyżki operacyjnej (dochody bieżące minus wydatki bieżące), nadwyżki majątkowej (dochody majątkowe minus wydatki majątkowe) i nadwyżki finansowej (przychody minus obsługa długu).
Środki finansowe pochodzące z zaciągniętych przez JST kredytów i pożyczek i wyemitowanych przez nie papierów wartościowych powinny być przeznaczane przede wszystkim na finansowanie realizacji inwestycji samorządowych. Zgodnie z art. 165a obowiązującej ustawy o finansach publicznych wprowadzono zasadę ujmowania w budżecie JST dochodów w podziale na dochody bieżące i majątkowe oraz wydatków w podziale na bieżące i majątkowe. Określono przy tym zamknięty katalog dochodów majątkowych i wydatków majątkowych. Takie rozwiązanie umożliwia ustalenie, ile JST wydaje na inwestycje, lecz nie pozwala jasno określić źródeł finansowania wydatków, na co ma wpływ ustawowe określenie kategorii deficytu i nadwyżki budżetowej oraz dochodów ze sprzedaży majątku. Zgodnie z obowiązującymi regulacjami polskiego prawa budżetowego dług jest przypisany do deficytu, co nie jest jednoznaczne z wydatkami inwestycyjnymi. Ponadto nadwyżka budżetowa jest źródłem przychodów, a nie dochodów budżetowych, i może być tylko wykorzystana do finansowania deficytu lub równoważenia rozchodów, w tym spłat rat kredytów i pożyczek, wykupu papierów wartościowych dłużnych. Jednak w takiej sytuacji środki finansowe pochodzące z zaciąganego długu, nadwyżki budżetowej czy z prywatyzacji mogą być wykorzystane na finansowanie wydatków nieinwestycyjnych i nie ma możliwości określenia, na co te środki wydano, bo nie ma podziału na budżet operacyjny (bieżący) i kapitałowy (inwestycyjny). Zastosowanie dochodów i wydatków majątkowych budżetu JST powinno prowadzić do rezygnacji ze stosowania przychodów i rozchodów budżetowych, co umożliwiłoby wprowadzenie budżetu bieżącego i majątkowego w JST i tym samym pozwoliłoby na klarowne ustalenie źródeł finansowania inwestycji samorządowych. Stąd też wpływy z zaciągniętych kredytów i pożyczek, wyemitowanych obligacji komunalnych, nadwyżki budżetowe i wpływy z prywatyzacji stanowiłyby dochody majątkowe, natomiast wypłaty z budżetu z tytułu spłat zaciągniętych pożyczek, kredytów czy wykupu wyemitowanych obligacji komunalnych stanowiłyby wydatki majątkowe.
5. Ograniczenia ekonomiczne zadłużenia JST
Uwarunkowania ekonomiczne zarządzania długiem JST można podzielić na niezależne i zależne od JST.
5.1. Uwarunkowania niezależne od JST
Do uwarunkowań ekonomicznych niezależnych od JST należą:
– stan rozwoju gospodarczego kraju – koniunktura gospodarcza – zmiany poziomu PKB,
– stopa inflacji i bezrobocia,
– stopień rozwoju prywatyzacji i mechanizmów rynkowych,
– działalność społeczno-gospodarcza państwa,
– stan finansów publicznych.
Ważne są też:
– zakres władztwa dochodowego, w tym władztwa podatkowego, władztwa wydatkowego,
– swoboda dysponowania nadwyżkami finansowymi,
– ograniczenia co do zadłużania się,
– poziom dochodów transferowych z budżetu państwa i stopień sfinansowania nimi wydatków na zadania JST.
Wysoki stopień uzależnienia JST od władz centralnych oraz sytuacji budżetu państwa ogranicza ich samodzielność finansową, w tym zdolność do zaciągania i obsługi długu. Jednym z podstawowych zjawisk w tym zakresie jest wciąż niski stopień decentralizacji finansów publicznych, która przecież miała być efektem wprowadzonych w 1999 r. reform społecznych, w tym reformy samorządu terytorialnego. Do tego znaczna część środków publicznych gromadzona jest i wydatkowana poza budżetami publicznymi, czyli budżetem państwa i budżetami JST (np. fundusze celowe – w tym fundusze ubezpieczeń społecznych pracowników i rolników, Narodowy Fundusz Zdrowia, państwowa gospodarka pozabudżetowa, agencje rządowe). Znaczna część wydatków podmiotów podsektora samorządowego finansowana była i jest w formie subwencji ogólnych i dotacji celowych z budżetu państwa czy też udziałów we wpływach z podatków stanowiących dochód budżetu państwa. Warto jednak zauważyć, że JST, w których strukturze dochodów ogółem wysoki jest udział dochodów własnych, są w mniejszym stopniu zasilane w dotacje celowe i tym samym powstawać może zjawisko niedofinansowania ze środków z budżetu państwa, niezbędnych do realizacji powierzonych im zadań. Władze centralne liczą więc na to, że JST, dysponujące znaczącym potencjałem ekonomicznym i wydajną bazą dochodów własnych, powinny same poszukiwać środków na realizację zadań, w tym zwłaszcza zadań inwestycyjnych.
Uwarunkowania ekonomiczne niezależne od JST stanowią, zarówno oferta instrumentów dłużnych dostępna na rynku finansowym, z której może skorzystać JST, jak i warunki stawiane przez dawców kapitału oraz zmiany rynkowych stóp procentowych i kursów walut.
5.2. Uwarunkowania zależne od JST
Do uwarunkowań ekonomicznych zależnych od JST należy poziom kondycji finansowej JST. Na poziom tej kondycji wpływają:
– potencjał dochodowy JST,
– potencjał inwestycyjny i poziom atrakcyjności inwestycyjnej JST,
– potencjał wytwórczy znajdujący się na terenie danej JST,
– zdolność do akumulacji środków oraz struktura własnościowa, rzeczowa i podmiotowa gospodarki samorządowej (w tym zdeterminowany przez te struktury charakter rynku lokalnego).
Kondycja finansowa JST w znacznym stopniu warunkowana jest zatem czynnikami naturalnymi, takimi jak np. wielkość JST, od której zależy: skuteczność jej polityki rozwoju ekonomicznego, zdolność do taniego wykonywania zadań, funkcjonowanie demokracji lokalnej (samorządowej). Ważne jest też położenie JST. Z reguły jednostki położone w regionach biedniejszych i słabiej rozwiniętych zmuszone są do oszczędzania, natomiast położone w regionach bogatych i wysoko rozwiniętych posiadają większy potencjał dochodowy i mogą więcej wydawać na siebie, w tym na inwestycje samorządowe. Do uwarunkowań naturalnych należą też: struktura demograficzna ludności i jej zmiany, dostępne zasoby i walory naturalne, warunki klimatyczne. Istotny wpływ mają również skutki ujemne nagłych zmian warunków atmosferycznych, ponieważ wpływają one na wzrost wydatków.
Problemem JST w obsłudze długu jest brak umiejętności wyznaczania środków na spłatę długu (problem utrzymania wypłacalności JST). A zatem bardzo ważne jest umiejętne rozłożenie w czasie spłaty zadłużenia w kolejnych okresach, aby obciążenie wydatkami i rozchodami z tego tytułu było mniejsze od środków finansowych, jakie JST może rocznie przeznaczyć na spłatę długu (z dochodów i przychodów). Wprawdzie JST, która utraciła płynność finansową i jest niewypłacalna, nie może być postawiona w stan upadłości, ale jej sytuacja finansowa stanowi problem dla Skarbu Państwa (np. pożyczki dla nadmiernie zadłużonej JST) i dla pożyczkodawców.
Jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać zobowiązania wynikające z umów o odroczonym terminie płatności (np.: kredyt kupiecki, leasing, faktoring, sekurytyzacja, partnerstwo publiczno-prywatne, emisja obligacji przychodowych, wykup wierzytelności), zobowiązania objęte ugodami, przyjęte depozyty, rzeczywiste i potencjalne kwoty gwarancji i poręczeń, spłaty zadłużenia za podmioty, które utworzyła JST lub do których przystąpiła. W zakresie tzw. kredytu kupieckiego JST zawierają z wykonawcami umowy przewidujące znacznie odroczony termin płatności za wykonaną usługę lub rozłożenie tej płatności na raty spłacane w ciągu kilku lat. Umowy te zawierane są na takie inwestycje, jak np.: wdrożenie energooszczędnego programu oświetlania ulic, budowa kanalizacji i wodociągów, budowa szkoły oraz zakup środków transportu komunikacji miejskiej i parkomatów. Z kolei umowy leasingu dotyczą najczęściej zakupu środków transportu oraz sprzętu komputerowego.
Zobowiązania o odroczonym terminie płatności z jednej strony pozwalają uniknąć przekroczenia limitu zadłużenia, ale z drugiej – istnieje niebezpieczeństwo, że mogą nie zostać spłacone w umówionym terminie i staną się zobowiązaniami wymagalnymi. Do tego JST nie zawsze ujmują spłaty zobowiązań wymagalnych w budżecie, co przyczynia się do trudności w określeniu całkowitej wielkości ich zadłużenia. Obowiązujący limit poziomu zadłużenia nie uwzględnia wyżej wymienionych zobowiązań, gdyż ich termin płatności nie jest wymagalny, ale mają one wpływ na zachowanie przez JST zdolności do obsługi długu. Ponadto zobowiązania te nie są uwzględniane w załączonej do budżetu prognozie długu. W konsekwencji, zaciąganie tego rodzaju zobowiązań nie podlega nadzorowi regionalnych izb obrachunkowych i nie jest uwzględniane przy ocenie sytuacji finansowej JST dokonywanej przez RIO podczas wydawania opinii o możliwości spłaty kredytu lub sfinansowania deficytu budżetowego. Zobowiązania o odroczonym terminie płatności zaciągane są również przez JST charakteryzujące się wysokimi wskaźnikami zadłużenia z tytułu zobowiązań wymagalnych oraz te JST, których dochody własne kształtują się na dość niskim poziomie.
JST mogą udzielać poręczeń i gwarancji, które jednak mogą w przyszłości zamienić się w zobowiązania wymagalne, gdyż jako poręczyciel/gwarant JST może być zmuszona przejąć zobowiązania podmiotu, któremu udzieliła poręczenia/gwarancji. Poręczenia i gwarancje powinny być udzielane przez JST terminowo i do określonej kwoty. Łączna kwota poręczeń i gwarancji określana jest przez organ stanowiący JST w uchwale budżetowej. Uchwała budżetowa powinna określać maksymalną, łączną kwotę poręczeń i gwarancji udzielanych przez organ wykonawczy JST w danym roku budżetowym oraz wydatki bieżące przypadające do spłaty w danym roku budżetowym, zgodnie z zawartą umową z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez tę jednostkę (art. 184 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p.). W uchwale budżetowej powinny być wskazane źródła dochodów, z których zobowiązania te zostaną pokryte. Zarząd JST ma obowiązek podać do publicznej wiadomości informacje dotyczące wykazu udzielonych poręczeń i gwarancji z wymienieniem podmiotów, których te gwarancje i poręczenia dotyczą. Należy tego dokonać w terminie do 31 maja następnego roku (art. 14 pkt 2 lit. d u.f.p.). Organ wykonawczy JST ustala warunki gwarancji i poręczenia (komu poręczyć, do jakiej wysokości, na jaki termin).
6. Podsumowanie
Zaostrzenie warunków pozyskania kapitału na rynkach finansowych, biorąc pod uwagę jego koszt i poziom wymaganej zdolności kredytowej, będzie zachęcało JST do korzystania z kredytów, np. Banku Inwestycyjnego, Banku Rozwoju Rady Europy, Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju. Ponadto JST mogą korzystać z metod finansowania, których dotychczas praktycznie nie stosowały, takich jak np.: partnerstwo publiczno-prywatne, leasing, sekurytyzacja, emisja obligacji przychodowych. Proponowane ograniczenia zadłużenia JST nie odnoszą się do problemu zobowiązań o odroczonym terminie płatności (tzw. ukryte formy długu). Zobowiązania te, zgodnie z ustawą o finansach publicznych i aktami wykonawczymi do niej, jak również z europejskim systemem rachunków narodowych i regionalnych ESA 95 i dokumentami Eurostatu, są zobowiązaniami pozabilansowymi, jednak gdy staną się zobowiązaniami bilansowymi, będą wpływały na wzrost zobowiązań JST i tym samym na wzrost poziomu państwowego długu publicznego. Warto przy tym podkreślić, że banki i agencje raitingowe biorą pod uwagę te zobowiązania, oceniając bieżącą i prognozowaną zdolność kredytową JST. A zatem metodologia oceny zdolności do zaciągania i obsługi długu przez JST, stosowana przez te podmioty różni się od propozycji indywidualnego wskaźnika zadłużenia JST z projektu ustawy o finansach publicznych. Jaki sens będzie miał więc limit ustawowy dla JST, która go spełnia, podczas gdy kredytodawca/pożyczkodawca nie obdarzy jej swoim zaufaniem i nie udzieli finansowania zwrotnego? Można więc postawić pytanie o zasadność istnienia ograniczeń prawnych zaciągania i obsługi długu.
Ograniczenia prawe poziomu długu i wypłat na obsługę długu obowiązują JST od 1999 r., a przecież nie uchroniły one dotychczas nielicznych JST przed popadnięciem w pułapkę zadłużenia. Z dyskusji nad słusznością stosowania wzoru indywidualnego wskaźnika zadłużenia JST można wysnuć wniosek, że nie jest on doskonały i nie służy zabezpieczeniu JST przed ryzykiem utraty zdolności do obsługi długu, a wręcz przeciwnie – może sprzyjać nadmiernemu zadłużaniu się JST będących przejściowo w dobrej kondycji finansowej. A zatem czy nie lepiej, wzorem tych państw, które nie stosują limitów zaciągania długu przez JST, również w Polsce zrezygnować z ich stosowania, a wprowadzić (jak np. w Stanach Zjednoczonych) rozwiązania prawne umożliwiające postawienie w stan upadłości JST i pociągnięcie do odpowiedzialności karnej osób odpowiedzialnych za złą sytuację finansową JST?
Lepszym rozwiązaniem od stosowania indywidualnego wskaźnika zadłużenia JST jest wprowadzenie podziału budżetu JST na część bieżącą (operacyjną) i majątkową (kapitałową) i tym samym – zniesienie kategorii przychodów i rozchodów budżetu JST. Wskazane byłoby też oparcie rachunkowości i sprawozdawczości finansowej (w tym budżetowej JST) na metodzie memoriałowej, co w znacznej mierze pozwoli na ustalenie realnego wyniku finansowego JST. Do tego regulacje prawne powinny wymuszać na JST stosowanie nie tylko wieloletniej prognozy finansowej, lecz także strategii zarządzania długiem (tak jak w przypadku długu Skarbu Państwa – np. na 4 lata). Wskazane jest również wprowadzenie audytu zewnętrznego sprawozdań finansowych JST. Rozwiązania te przyczynią się do zwiększenia przejrzystości finansów JST zarówno dla kredytodawców/pożyczkodawców, jak i dla członków społeczności samorządowych i ułatwią racjonalne zarządzanie finansami JST.
3.1. Mocne strony nowelizacji ograniczeń prawnych zadłużenia JST
1. Zniesienie limitu poziomu długu JST – poziom zadłużenia podsektora samorządowego stanowi zaledwie około 5%, w tym dług JST około 4% państwowego długu publicznego.
2. Zakaz finansowania długiem wydatków bieżących – zgodnie z art. 213 projektu u.f.p. organ stanowiący JST nie może uchwalić budżetu, w którym planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki. Na koniec roku budżetowego wykonane wydatki bieżące nie mogą być wyższe, niż wykonane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki. Wykonane wydatki bieżące mogą być wyższe, niż wykonane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki, jedynie o kwotę związaną z realizacją zadań bieżących ze środków pochodzących z budżetu UE i pomocy udzielonej przez kraje EFTA – Europejskie Stowarzyszenie Wolnego Handlu (tzw. środki europejskie) w przypadku gdy środki te nie zostały przekazane w danym roku budżetowym. Tym samym dopuszcza się możliwość uchwalenia czy też wystąpienia na koniec roku deficytu operacyjnego jedynie do wysokości środków nadwyżek z lat ubiegłych (z wyłączeniem kwoty wykonanych wydatków ze środków europejskich, w przypadku gdy środki te nie zostaną przekazane w danym roku budżetowym).
Należy jednak zwrócić uwagę, że zrównoważenie dochodów bieżących z wydatkami bieżącymi może okazać się trudne dla niektórych JST, a zwłaszcza dla gmin wiejskich i powiatów. Występująca nadwyżka wydatków bieżących nad dochodami bieżącymi nie musi wynikać z nadmiernej skłonności JST do realizacji wydatków bieżących ponad dochody bieżące, lecz może być spowodowana niedofinansowaniem realizacji zadań zleconych przez administrację rządową. Niewątpliwie proponowana regulacja przyczyni się do poszukiwania przez władze samorządowe możliwości cięć wydatków bieżących w określonych sferach działalności JST – oby nie kosztem jakości świadczonych przez nie usług i zakresu ich dostępności. Oczywiście alternatywą dla działań ukierunkowanych na cięcie wydatków bieżących powinny być działania władz samorządowych w celu zwiększenia dochodów bieżących, np. w zakresie zwiększenia wydajności dochodów własnych, na które mają one wpływ.
3. Wprowadzenie jedynie limitu poziomu wypłat na obsługę długu, co powinno skłaniać do efektywnego zarządzania długiem (jego poziomem i kosztami obsługi) – zgodnie z art. 214 projektu u.f.p. organ stanowiący JST nie może uchwalić budżetu, którego realizacja spowoduje, że w roku budżetowym oraz w jakimkolwiek roku, następującym po roku budżetowym, relacja łącznej kwoty przypadających w danym roku budżetowym:
– spłat rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi w danym roku odsetkami,
– wykupów papierów wartościowych wraz z należnymi odsetkami i dyskontem,
– potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych poręczeń oraz gwarancji,
do planowanych dochodów ogółem budżetu przekroczy średnią arytmetyczną z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji jej dochodów bieżących, powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, do dochodów ogółem budżetu. Do tych wyliczeń stosuje się wzór[17]:
gdzie:
R – planowana na rok budżetowy, łączna kwota z tytułu spłaty rat kredytów i pożyczek, wykupów papierów wartościowych,
O – planowane na rok budżetowy odsetki od kredytów i pożyczek, odsetki i dyskonto od papierów wartościowych, spłaty kwot wynikających z udzielonych poręczeń i gwarancji,
D – dochody ogółem budżetu w danym roku budżetowym,
Db – dochody bieżące,
Sm – dochody ze sprzedaży majątku,
Wb – wydatki bieżące,
n – rok budżetowy, na który ustalana jest relacja,
n-1 – rok poprzedzający rok budżetowy, na który ustalana jest relacja,
n-2 – rok poprzedzający rok budżetowy o dwa lata,
n-3 – rok poprzedzający rok budżetowy o trzy lata.
Przy obliczaniu tej relacji dla roku poprzedzającego rok budżetowy przyjmuje się planowane wartości, wykazane w sprawozdaniu za trzy kwartały, sporządzonym na mocy odrębnych przepisów. Do obliczenia relacji dla poprzednich dwóch lat przyjmuje się wartości wykonane, wynikające ze sprawozdań rocznych. Powyższego ograniczenia nie stosuje się do:
– wykupów papierów wartościowych,
– spłat kredytów i pożyczek zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację programu,
– projektu lub zadania ze środków unijnych, z wyłączeniem odsetek od tych zobowiązań,
– poręczeń i gwarancji udzielonych samorządowym osobom prawnym realizującym zadania JST z wykorzystaniem środków europejskich w terminie nie dłuższym niż 90 dni po zakończeniu programu, projektu lub zadania i otrzymaniu refundacji dokonanych wydatków z tych środków.
W przypadku gdy określone w umowie środki nie zostaną przekazane lub po ich przekazaniu orzeczony zostanie ich zwrot, JST nie może emitować papierów wartościowych, zaciągać kredytów, pożyczek ani udzielać poręczeń i gwarancji do czasu spełnienia relacji ograniczającej poziom wypłat na obsługę długu.
4. Do limitu poziomu wypłat na obsługę długu zaliczono kwoty związane ze spłatą zadłużenia związku współtworzonego przez daną JST – zgodnie z art. 215 projektu u.f.p. do łącznej kwoty przypadających w danym roku budżetowym wypłat na obsługę długu dodaje się przypadające do spłaty w tym samym roku budżetowym kwoty zobowiązań związku współtworzonego przez daną JST w wysokości proporcjonalnej do jej udziału we wspólnej inwestycji współfinansowanej kredytem, pożyczką lub emisją obligacji spłacanych bądź wykupywanych w danym roku budżetowym. W pozostałych przypadkach – w wysokości proporcjonalnej do jej udziału we wpłatach wnoszonych na rzecz związku.
5. Wprowadzenie wieloletniej prognozy finansowej (art. 197–203 projektu u.f.p.) – wieloletnia prognoza finansowa JST obejmuje przedsięwzięcia przyjęte do realizacji oraz uwzględnia przedsięwzięcia planowane i jest przyjmowana w drodze uchwały organu stanowiącego JST. Uchwała w sprawie wieloletniej prognozy finansowej określa limity wydatków i zobowiązań na przedsięwzięcia. Wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej:
– dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu JST, w tym obsługę długu, gwarancje i poręczenia,
– dochody majątkowe, w tym dochody ze sprzedaży majątku oraz wydatki majątkowe budżetu JST,
– wynik budżetu JST,
– przeznaczenie nadwyżki albo sposób sfinansowania deficytu,
– przychody i rozchody budżetu JST, z uwzględnieniem długu zaciągniętego oraz planowanego do zaciągnięcia,
– kwotę długu JST, w tym relację odnoszącą się do ustawowego poziomu limitu wypłat na obsługę długu, oraz sposób sfinansowania spłaty długu,
– objaśnienia przyjętych wartości.
Prawidłowość wieloletniej prognozy finansowej ma być przedmiotem kontroli RIO. Rola tej prognozy jest nadrzędna, gdyż wszystkie inne dokumenty planistyczne w aspekcie finansowym powinny być z nią zgodne (np. strategia JST, wieloletni plan inwestycyjny, strategia zarządzania długiem JST). Wprowadzenie wieloletniej prognozy finansowej powinno się przyczynić do zwiększenia:
– efektywności i skuteczności zarządzania finansami JST,
– absorpcji środków europejskich,
– transparentności finansów i prowadzonej polityki finansowej JST.
Prognoza ta ma być sporządzana na okres 4 lat, przy czym prognozę kwoty długu JST sporządza się na okres, na który zaciągnięto oraz planuje się zaciągnąć zobowiązania. Powstawać więc mogą trudności z wypełnieniem ustawowego wymogu realności tej prognozy, gdyż zawsze istnieje ryzyko wystąpienia błędu w procesie planowania, założenia niewłaściwych danych, wadliwych ram planowania, niedostosowania prognozy do realiów społeczno-gospodarczych[18].
3.2. Słabe strony nowelizacji ograniczeń prawnych zadłużenia JST
1. Powiązanie poziomu deficytu budżetu JST i wypłat na obsługę długu JST z poziomem deficytu budżetu państwa i relacją państwowego długu publicznego do PKB[19]. Powiązania długu JST z państwowym długiem publicznym nie są korzystne dla JST, gdyż pogorszenie się stanu finansów publicznych w kraju wiąże się ze stopniowym ograniczaniem zdolności JST do zaciągania i obsługi długu[20]. Rygorystyczne regulacje prawne w zakresie zadłużania się JST mogą stać się przeszkodą w realizacji inwestycji samorządowych i będą ograniczać rozwój JST, jak również korzystanie przez nie ze środków europejskich.
2. Nie ma zróżnicowania limitu zaciągania długu przez JST dla gmin, miast na prawach powiatu, powiatów i województw samorządowych – a przecież potencjał dochodowy poszczególnych rodzajów JST jest zróżnicowany, tak jak zróżnicowany jest zakres powierzonych im zadań i potrzeb finansowych poszczególnych JST.
3. Z limitu zadłużenia JST wyłączono finansowanie przejściowego niedoboru budżetu, co może skłaniać JST do finansowania długoletnich inwestycji instrumentami krótkoterminowymi (do jednego roku), np. dotychczas właściwie niewykorzystywanymi bonami komunalnymi; taki stan rzeczy może powodować przenoszenie długu na kolejne lata, jak również wzrost kosztów i ryzyka obsługi długu.
4. Zbyt wąsko zostały określone instrumenty dłużne, które należy przyjmować do wyliczenia kwoty obsługi zadłużenia – nie zostały zaliczone kwoty wypłat na obsługę długu z tytułu: leasingu, faktoringu, sekurytyzacji, kredytu kupieckiego, wykupu wierzytelności, partnerstwa publiczno-prywatnego. Może to się przyczynić do problemów z utrzymaniem płynności finansowej JST. W efekcie JST może finansować inwestycje poprzez wykup wierzytelności, a zakup wyposażenia poprzez leasing (zwłaszcza leasing zwrotny dotychczas praktycznie niewykorzystywany przez JST), nie korzystając z kredytów, pożyczek, emisji obligacji.
5. Do wyliczenia limitu zadłużenia nie zostały zaliczone zobowiązania mogące obciążać JST, a zaciągane przez niezależne osoby prawne, np. spółki komunalne, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, samorządowe instytucje kultury.
6. Nadal proponowane są regulacje prawne uniemożliwiające stosowanie przez JST instrumentów pochodnych, służących ochronie przed ryzykiem finansowym. Ograniczenia takie nie dotyczą Skarbu Państwa, co sprzyja zwiększeniu efektywności zarządzania długiem Skarbu Państwa.
7. Nie przewidziano okresu przejściowego dla JST na wprowadzenie nowych zasad, jak również zmian ustawy o dochodach JST w celu powiązania źródeł dochodów JST z kosztami realizacji zadań zleconych JST przez administrację rządową[21].
8. Brak symulacji wrażliwości proponowanego limitu wypłat na obsługę zadłużenia JST, a konkretnie zmian nadwyżki operacyjnej, zwłaszcza w okresach zmian źródeł dochodów i kosztów nowo przyjmowanych zadań przez JST oraz dochodów JST ze sprzedaży majątku, mających charakter nadzwyczajny i jednokrotny[22].
9. Proponowany limit wypłat na obsługę długu zwiększa poziom zdolności JST do zaciągania i obsługi długu nie tylko JST o dobrej kondycji finansowej. Zdolność do zaciągania i obsługi długu przez JST powinna mieć charakter trwały (w okresie kilku lat powinna występować nadwyżka operacyjna na wysokim poziomie) i tym samym nie powinna ona wynikać ze zdarzeń incydentalnych, np. uzyskania znacznych dochodów ze sprzedaży aktywów lub realizacji wydatków inwestycyjnych na niskim poziomie. A zatem JST, które we wcześniejszym okresie (ponad trzy lata) miały niską nadwyżkę operacyjną, a może nawet deficyt operacyjny, jeżeli będą uzyskiwały dochody ze sprzedaży majątku, podwyższą swoją zdolność do zaciągania i obsługi długu. Jednak sprzedaż tych aktywów przez JST będzie w przyszłości wpływać na pogorszenie struktury i poziomu dochodów z majątku (utrata stabilnych dochodów z najmu i dzierżawy), co może spowodować zmniejszenie poziomu dochodów bieżących i pogorszenie się wyniku operacyjnego. Warto też dodać, że do obliczania poziomu tego limitu dla roku poprzedzającego rok budżetowy będą brane pod uwagę planowane wartości wykazane w sprawozdaniu za trzy kwartały. Może to jednak zachęcać JST do zawyżania planu dochodów bieżących i dochodów ze sprzedaży mienia, przy utrzymywaniu planu wydatków na określonym poziomie. To z kolei przyczynić się może do powstania napięć w realizacji budżetu. Aby uniknąć takiego stanu rzeczy, do wskaźnika powinny być brane pod uwagę wielkości wykonane. Należy przy tym podkreślić, że z uwagi na fakt, iż obowiązujące regulacje prawne nie precyzują, jak klasyfikować wpływy z prywatyzacji – JST wolą je klasyfikować jako dochody budżetu (dochody z majątku), a nie jako rodzaj przychodów budżetu, gdyż podwyższenie przez to poziomu dochodów wpływa pozytywnie na poziom wyniku budżetu oraz na poziom limitów zadłużenia, zarówno obecnie obowiązujących, jak i proponowanych w projekcie ustawy o finansach publicznych.
10. Bieżące koszty obsługi zadłużenia są zawarte w definicji wydatków bieżących, ale nie są uwzględnione w limicie wypłat na obsługę długu. Takie rozwiązanie pomniejsza poziom zdolności JST do zaciągania i obsługi długu, gdyż wydatki te nie zostały uwzględnione po prawej stronie wzoru opartego na średniej arytmetycznej z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji dochodów bieżących, powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, do dochodów ogółem budżetu (wydatki na obsługę długu powinny być odjęte od wydatków bieżących, w przeciwnym wypadku są liczone podwójnie). Ponadto, nie uwzględniono sytuacji pomniejszenia wydatków bieżących, np. ewentualnych wyłączeń z tytułu niektórych ustawowych zobowiązań JST (np. wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej, pokrycie ujemnego wyniku finansowego i przyjętych zobowiązań po likwidowanych jednostkach, pokrycie zobowiązań samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej)[23].
4. Propozycje zmian ograniczeń prawnych zadłużenia JST, zawartych w projekcie ustawy o finansach publicznych
Z uzasadnienia projektu ustawy o finansach publicznych wynika, że konstrukcja indywidualnego wskaźnika zadłużenia JST z jednej strony znosi ograniczenia wiążące JST o znacznym potencjale rozwojowym, dla których zaciąganie nawet dość znacznych zobowiązań finansowych może być instrumentem bezpiecznej polityki rozwojowej, z drugiej zaś – dyscyplinuje JST, których wysokie obciążenie dochodów spłatami zobowiązań nakazuje dużą ostrożność przy zaciąganiu nowych kredytów i pożyczek.
Propozycje zmiany limitu wypłat na obsługę długu JST, zawarte w projekcie ustawy o finansach publicznych są nadal kontrowersyjne, zwłaszcza że rząd dotychczas nie przeprowadził symulacji obowiązywania nowego limitu zadłużenia JST. Po skierowaniu przez rząd do Sejmu projektu ustawy o finansach publicznych na łamach czasopism samorządowych zostały zamieszczone następujące propozycje zmiany wzoru indywidualnego wskaźnika zadłużenia:
Propozycja 1[24]
R + O + DEP
gdzie:
R – raty kapitałowe od kredytów, pożyczek, leasingu, faktoringu, wykupu wierzytelności, emisji papierów wartościowych, dyskonto papierów wartościowych, innych umów mających cechy kredytu kupieckiego oraz wszystkie zobowiązania wymagalne, w tym także płacone przez JST za inne podmioty,
które ona utworzyła lub do których przystąpiła, bez rat związanych z refinansowaniem środków przyrzeczonych z UE, przypadające w danym roku kwoty gwarancji i poręczeń za inne podmioty,
O – odsetki od wszystkich wyżej wymienionych rat kapitałowych oraz wymagalnych zobowiązań, w tym także od środków związanych z prefinansowaniem,
DEP – przyjęte depozyty,
DO – dochody ogółem,
WB – wydatki bieżące,
DUE – dochody otrzymane z UE na finansowanie wydatków inwestycyjnych, w części prefinansowane przez JST środkami z kredytów, pożyczek i emisji papierów wartościowych,
WIDW – wydatki inwestycyjne finansowane przez JST z dochodów własnych.
Propozycja 2[25]
(DB – WB) : (DB + DSM)
gdzie:
DB – dochody bieżące,
WB – wydatki bieżące,
DSM – dochody ze sprzedaży majątku.
Propozycja 3[26]
(DB + DSM + NB + WŚ) : (WB – WOD)
gdzie:
DB – dochody bieżące,
DSM – dochody ze sprzedaży majątku,
NB – nadwyżka z lat ubiegłych,
WŚ – wolne środki jako nadwyżka środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu JST, wynikających z rozliczeń wyemitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych,
WB – wydatki bieżące,
WOD – wydatki na obsługę długu.
Można spotkać opinie, że opieranie ocen dotyczących kondycji (sytuacji) finansowej JST wyłącznie na nadwyżce operacyjnej nie jest uzasadnione, ponieważ nadwyżka ta nie obejmuje dochodów i wydatków majątkowych i nie uwzględnia strony przychodowo-rozchodowej budżetu JST. Do tego do jej obliczenia służą dane z rachunkowości budżetowej prowadzonej metodą kasową (uznanie za dochody i wydatki rzeczywistych płatności dokonanych w roku budżetowym, niezależnie od tego, jakiego okresu dotyczą i kiedy stały się wymagalne). Stąd też w analizie kondycji finansowej JST, w tym zdolności do realizacji inwestycji samorządowych i zaciągania oraz obsługi długu, należałoby oprzeć się na faktycznych przepływach środków finansowych między JST a innymi podmiotami. W związku z tym różnica między dochodami ogółem a wydatkami bieżącymi, powiększona o przychody i pomniejszona o kwoty wydat-kowane na spłatę istniejącego zadłużenia, stanowi pulę środków, która może być przeznaczona na wydatki majątkowe, w tym na inwestycje rzeczowe i finansowe. W efekcie rzeczywisty wynik finansowy JST na koniec roku budżetowego zależy od nadwyżki operacyjnej (dochody bieżące minus wydatki bieżące), nadwyżki majątkowej (dochody majątkowe minus wydatki majątkowe) i nadwyżki finansowej (przychody minus obsługa długu).
Środki finansowe pochodzące z zaciągniętych przez JST kredytów i pożyczek i wyemitowanych przez nie papierów wartościowych powinny być przeznaczane przede wszystkim na finansowanie realizacji inwestycji samorządowych. Zgodnie z art. 165a obowiązującej ustawy o finansach publicznych wprowadzono zasadę ujmowania w budżecie JST dochodów w podziale na dochody bieżące i majątkowe oraz wydatków w podziale na bieżące i majątkowe. Określono przy tym zamknięty katalog dochodów majątkowych i wydatków majątkowych. Takie rozwiązanie umożliwia ustalenie, ile JST wydaje na inwestycje, lecz nie pozwala jasno określić źródeł finansowania wydatków, na co ma wpływ ustawowe określenie kategorii deficytu i nadwyżki budżetowej oraz dochodów ze sprzedaży majątku. Zgodnie z obowiązującymi regulacjami polskiego prawa budżetowego dług jest przypisany do deficytu, co nie jest jednoznaczne z wydatkami inwestycyjnymi. Ponadto nadwyżka budżetowa jest źródłem przychodów, a nie dochodów budżetowych, i może być tylko wykorzystana do finansowania deficytu lub równoważenia rozchodów, w tym spłat rat kredytów i pożyczek, wykupu papierów wartościowych dłużnych. Jednak w takiej sytuacji środki finansowe pochodzące z zaciąganego długu, nadwyżki budżetowej czy z prywatyzacji mogą być wykorzystane na finansowanie wydatków nieinwestycyjnych i nie ma możliwości określenia, na co te środki wydano, bo nie ma podziału na budżet operacyjny (bieżący) i kapitałowy (inwestycyjny). Zastosowanie dochodów i wydatków majątkowych budżetu JST powinno prowadzić do rezygnacji ze stosowania przychodów i rozchodów budżetowych, co umożliwiłoby wprowadzenie budżetu bieżącego i majątkowego w JST i tym samym pozwoliłoby na klarowne ustalenie źródeł finansowania inwestycji samorządowych. Stąd też wpływy z zaciągniętych kredytów i pożyczek, wyemitowanych obligacji komunalnych, nadwyżki budżetowe i wpływy z prywatyzacji stanowiłyby dochody majątkowe, natomiast wypłaty z budżetu z tytułu spłat zaciągniętych pożyczek, kredytów czy wykupu wyemitowanych obligacji komunalnych stanowiłyby wydatki majątkowe.
5. Ograniczenia ekonomiczne zadłużenia JST
Uwarunkowania ekonomiczne zarządzania długiem JST można podzielić na niezależne i zależne od JST.
5.1. Uwarunkowania niezależne od JST
Do uwarunkowań ekonomicznych niezależnych od JST należą:
– stan rozwoju gospodarczego kraju – koniunktura gospodarcza – zmiany poziomu PKB,
– stopa inflacji i bezrobocia,
– stopień rozwoju prywatyzacji i mechanizmów rynkowych,
– działalność społeczno-gospodarcza państwa,
– stan finansów publicznych.
Ważne są też:
– zakres władztwa dochodowego, w tym władztwa podatkowego, władztwa wydatkowego,
– swoboda dysponowania nadwyżkami finansowymi,
– ograniczenia co do zadłużania się,
– poziom dochodów transferowych z budżetu państwa i stopień sfinansowania nimi wydatków na zadania JST.
Wysoki stopień uzależnienia JST od władz centralnych oraz sytuacji budżetu państwa ogranicza ich samodzielność finansową, w tym zdolność do zaciągania i obsługi długu. Jednym z podstawowych zjawisk w tym zakresie jest wciąż niski stopień decentralizacji finansów publicznych, która przecież miała być efektem wprowadzonych w 1999 r. reform społecznych, w tym reformy samorządu terytorialnego. Do tego znaczna część środków publicznych gromadzona jest i wydatkowana poza budżetami publicznymi, czyli budżetem państwa i budżetami JST (np. fundusze celowe – w tym fundusze ubezpieczeń społecznych pracowników i rolników, Narodowy Fundusz Zdrowia, państwowa gospodarka pozabudżetowa, agencje rządowe). Znaczna część wydatków podmiotów podsektora samorządowego finansowana była i jest w formie subwencji ogólnych i dotacji celowych z budżetu państwa czy też udziałów we wpływach z podatków stanowiących dochód budżetu państwa. Warto jednak zauważyć, że JST, w których strukturze dochodów ogółem wysoki jest udział dochodów własnych, są w mniejszym stopniu zasilane w dotacje celowe i tym samym powstawać może zjawisko niedofinansowania ze środków z budżetu państwa, niezbędnych do realizacji powierzonych im zadań. Władze centralne liczą więc na to, że JST, dysponujące znaczącym potencjałem ekonomicznym i wydajną bazą dochodów własnych, powinny same poszukiwać środków na realizację zadań, w tym zwłaszcza zadań inwestycyjnych.
Uwarunkowania ekonomiczne niezależne od JST stanowią, zarówno oferta instrumentów dłużnych dostępna na rynku finansowym, z której może skorzystać JST, jak i warunki stawiane przez dawców kapitału oraz zmiany rynkowych stóp procentowych i kursów walut.
5.2. Uwarunkowania zależne od JST
Do uwarunkowań ekonomicznych zależnych od JST należy poziom kondycji finansowej JST. Na poziom tej kondycji wpływają:
– potencjał dochodowy JST,
– potencjał inwestycyjny i poziom atrakcyjności inwestycyjnej JST,
– potencjał wytwórczy znajdujący się na terenie danej JST,
– zdolność do akumulacji środków oraz struktura własnościowa, rzeczowa i podmiotowa gospodarki samorządowej (w tym zdeterminowany przez te struktury charakter rynku lokalnego).
Kondycja finansowa JST w znacznym stopniu warunkowana jest zatem czynnikami naturalnymi, takimi jak np. wielkość JST, od której zależy: skuteczność jej polityki rozwoju ekonomicznego, zdolność do taniego wykonywania zadań, funkcjonowanie demokracji lokalnej (samorządowej). Ważne jest też położenie JST. Z reguły jednostki położone w regionach biedniejszych i słabiej rozwiniętych zmuszone są do oszczędzania, natomiast położone w regionach bogatych i wysoko rozwiniętych posiadają większy potencjał dochodowy i mogą więcej wydawać na siebie, w tym na inwestycje samorządowe. Do uwarunkowań naturalnych należą też: struktura demograficzna ludności i jej zmiany, dostępne zasoby i walory naturalne, warunki klimatyczne. Istotny wpływ mają również skutki ujemne nagłych zmian warunków atmosferycznych, ponieważ wpływają one na wzrost wydatków.
Problemem JST w obsłudze długu jest brak umiejętności wyznaczania środków na spłatę długu (problem utrzymania wypłacalności JST). A zatem bardzo ważne jest umiejętne rozłożenie w czasie spłaty zadłużenia w kolejnych okresach, aby obciążenie wydatkami i rozchodami z tego tytułu było mniejsze od środków finansowych, jakie JST może rocznie przeznaczyć na spłatę długu (z dochodów i przychodów). Wprawdzie JST, która utraciła płynność finansową i jest niewypłacalna, nie może być postawiona w stan upadłości, ale jej sytuacja finansowa stanowi problem dla Skarbu Państwa (np. pożyczki dla nadmiernie zadłużonej JST) i dla pożyczkodawców.
Jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać zobowiązania wynikające z umów o odroczonym terminie płatności (np.: kredyt kupiecki, leasing, faktoring, sekurytyzacja, partnerstwo publiczno-prywatne, emisja obligacji przychodowych, wykup wierzytelności), zobowiązania objęte ugodami, przyjęte depozyty, rzeczywiste i potencjalne kwoty gwarancji i poręczeń, spłaty zadłużenia za podmioty, które utworzyła JST lub do których przystąpiła. W zakresie tzw. kredytu kupieckiego JST zawierają z wykonawcami umowy przewidujące znacznie odroczony termin płatności za wykonaną usługę lub rozłożenie tej płatności na raty spłacane w ciągu kilku lat. Umowy te zawierane są na takie inwestycje, jak np.: wdrożenie energooszczędnego programu oświetlania ulic, budowa kanalizacji i wodociągów, budowa szkoły oraz zakup środków transportu komunikacji miejskiej i parkomatów. Z kolei umowy leasingu dotyczą najczęściej zakupu środków transportu oraz sprzętu komputerowego.
Zobowiązania o odroczonym terminie płatności z jednej strony pozwalają uniknąć przekroczenia limitu zadłużenia, ale z drugiej – istnieje niebezpieczeństwo, że mogą nie zostać spłacone w umówionym terminie i staną się zobowiązaniami wymagalnymi. Do tego JST nie zawsze ujmują spłaty zobowiązań wymagalnych w budżecie, co przyczynia się do trudności w określeniu całkowitej wielkości ich zadłużenia. Obowiązujący limit poziomu zadłużenia nie uwzględnia wyżej wymienionych zobowiązań, gdyż ich termin płatności nie jest wymagalny, ale mają one wpływ na zachowanie przez JST zdolności do obsługi długu. Ponadto zobowiązania te nie są uwzględniane w załączonej do budżetu prognozie długu. W konsekwencji, zaciąganie tego rodzaju zobowiązań nie podlega nadzorowi regionalnych izb obrachunkowych i nie jest uwzględniane przy ocenie sytuacji finansowej JST dokonywanej przez RIO podczas wydawania opinii o możliwości spłaty kredytu lub sfinansowania deficytu budżetowego. Zobowiązania o odroczonym terminie płatności zaciągane są również przez JST charakteryzujące się wysokimi wskaźnikami zadłużenia z tytułu zobowiązań wymagalnych oraz te JST, których dochody własne kształtują się na dość niskim poziomie.
JST mogą udzielać poręczeń i gwarancji, które jednak mogą w przyszłości zamienić się w zobowiązania wymagalne, gdyż jako poręczyciel/gwarant JST może być zmuszona przejąć zobowiązania podmiotu, któremu udzieliła poręczenia/gwarancji. Poręczenia i gwarancje powinny być udzielane przez JST terminowo i do określonej kwoty. Łączna kwota poręczeń i gwarancji określana jest przez organ stanowiący JST w uchwale budżetowej. Uchwała budżetowa powinna określać maksymalną, łączną kwotę poręczeń i gwarancji udzielanych przez organ wykonawczy JST w danym roku budżetowym oraz wydatki bieżące przypadające do spłaty w danym roku budżetowym, zgodnie z zawartą umową z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez tę jednostkę (art. 184 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p.). W uchwale budżetowej powinny być wskazane źródła dochodów, z których zobowiązania te zostaną pokryte. Zarząd JST ma obowiązek podać do publicznej wiadomości informacje dotyczące wykazu udzielonych poręczeń i gwarancji z wymienieniem podmiotów, których te gwarancje i poręczenia dotyczą. Należy tego dokonać w terminie do 31 maja następnego roku (art. 14 pkt 2 lit. d u.f.p.). Organ wykonawczy JST ustala warunki gwarancji i poręczenia (komu poręczyć, do jakiej wysokości, na jaki termin).
6. Podsumowanie
Zaostrzenie warunków pozyskania kapitału na rynkach finansowych, biorąc pod uwagę jego koszt i poziom wymaganej zdolności kredytowej, będzie zachęcało JST do korzystania z kredytów, np. Banku Inwestycyjnego, Banku Rozwoju Rady Europy, Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju. Ponadto JST mogą korzystać z metod finansowania, których dotychczas praktycznie nie stosowały, takich jak np.: partnerstwo publiczno-prywatne, leasing, sekurytyzacja, emisja obligacji przychodowych. Proponowane ograniczenia zadłużenia JST nie odnoszą się do problemu zobowiązań o odroczonym terminie płatności (tzw. ukryte formy długu). Zobowiązania te, zgodnie z ustawą o finansach publicznych i aktami wykonawczymi do niej, jak również z europejskim systemem rachunków narodowych i regionalnych ESA 95 i dokumentami Eurostatu, są zobowiązaniami pozabilansowymi, jednak gdy staną się zobowiązaniami bilansowymi, będą wpływały na wzrost zobowiązań JST i tym samym na wzrost poziomu państwowego długu publicznego. Warto przy tym podkreślić, że banki i agencje raitingowe biorą pod uwagę te zobowiązania, oceniając bieżącą i prognozowaną zdolność kredytową JST. A zatem metodologia oceny zdolności do zaciągania i obsługi długu przez JST, stosowana przez te podmioty różni się od propozycji indywidualnego wskaźnika zadłużenia JST z projektu ustawy o finansach publicznych. Jaki sens będzie miał więc limit ustawowy dla JST, która go spełnia, podczas gdy kredytodawca/pożyczkodawca nie obdarzy jej swoim zaufaniem i nie udzieli finansowania zwrotnego? Można więc postawić pytanie o zasadność istnienia ograniczeń prawnych zaciągania i obsługi długu.
Ograniczenia prawe poziomu długu i wypłat na obsługę długu obowiązują JST od 1999 r., a przecież nie uchroniły one dotychczas nielicznych JST przed popadnięciem w pułapkę zadłużenia. Z dyskusji nad słusznością stosowania wzoru indywidualnego wskaźnika zadłużenia JST można wysnuć wniosek, że nie jest on doskonały i nie służy zabezpieczeniu JST przed ryzykiem utraty zdolności do obsługi długu, a wręcz przeciwnie – może sprzyjać nadmiernemu zadłużaniu się JST będących przejściowo w dobrej kondycji finansowej. A zatem czy nie lepiej, wzorem tych państw, które nie stosują limitów zaciągania długu przez JST, również w Polsce zrezygnować z ich stosowania, a wprowadzić (jak np. w Stanach Zjednoczonych) rozwiązania prawne umożliwiające postawienie w stan upadłości JST i pociągnięcie do odpowiedzialności karnej osób odpowiedzialnych za złą sytuację finansową JST?
Lepszym rozwiązaniem od stosowania indywidualnego wskaźnika zadłużenia JST jest wprowadzenie podziału budżetu JST na część bieżącą (operacyjną) i majątkową (kapitałową) i tym samym – zniesienie kategorii przychodów i rozchodów budżetu JST. Wskazane byłoby też oparcie rachunkowości i sprawozdawczości finansowej (w tym budżetowej JST) na metodzie memoriałowej, co w znacznej mierze pozwoli na ustalenie realnego wyniku finansowego JST. Do tego regulacje prawne powinny wymuszać na JST stosowanie nie tylko wieloletniej prognozy finansowej, lecz także strategii zarządzania długiem (tak jak w przypadku długu Skarbu Państwa – np. na 4 lata). Wskazane jest również wprowadzenie audytu zewnętrznego sprawozdań finansowych JST. Rozwiązania te przyczynią się do zwiększenia przejrzystości finansów JST zarówno dla kredytodawców/pożyczkodawców, jak i dla członków społeczności samorządowych i ułatwią racjonalne zarządzanie finansami JST.
Przypisy:
[16] Projekt ustawy o finansach publicznych z 7.10.2008 r. (druk sejmowy nr 1181).
[17] Istota tak sformułowanego limitu wypłat na obsługę długu JST sprowadza się do porównania kwot na obsługę długu, które JST zamierza ponieść w roku budżetowym z poziomem środków, jakie ustawodawca uznaje, że może ona przeznaczyć na obsługę długu.
[18] Por. M. Federowicz, K. Nizioł, Wieloletnia prognoza finansowa jednostki samorządu terytorialnego w świetle projektu ustawy
o finansach publicznych, „Finanse Komunalne” 2008/12, s. 12–13.
[19] Wymóg bezwzględnego zrównoważenia dochodów i wydatków budżetu JST oznacza, iż nie można będzie wprowadzić do budżetów JST przychodów wcześniej wypracowanych przez JST. Chodzi tu o: nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych, wolne środki, zwrot udzielonych pożyczek, przychody z prywatyzacji. Por. L. Fijał, Doktrynalna konsolidacja budżetów „Wspólnota” 2008/51–52, s. 57.
[20] Dotychczas działania JST nie wpływały negatywnie na poziom deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych, przy czym w 2007 r. nawet zmniejszyła się dynamika wzrostu zobowiązań JST ogółem i zmniejszył się dla nich poziom relacji zobowiązań ogółem do dochodów ogółem (obowiązujący limit poziomu długu JST).
[21] Chodzi tutaj o podział źródeł dochodów publicznych między budżet państwa i budżety JST oraz o jasne zasady kalkulacji środków publicznych na zadania zlecone JST przez administrację rządową. Konieczna jest w związku z tym standaryzacja usług publicznych dostarczanych przez JST, która byłaby podstawą rzetelnej kalkulacji kosztów i przekazania JST odpowiednich środków finansowych z budżetu państwa. Por. L. Fijał, Finanse rządowe i samorządowe, „Wspólnota” 2008/47, s. 54.
[22] Por. L. Fijał, Wątpliwe wskaźniki zadłużenia, „Wspólnota” 2008/49, s. 12.
[23] Por. E. Jerzmańska, Nowa konstrukcja wskaźnika zadłużenia w projekcie ustawy o finansach publicznych. Skutki wprowadzenia indywidualnego wskaźnika zadłużenia na przykładzie jednostek samorządu terytorialnego Dolnego Śląska, „Finanse Komunalne” 2009/1–2, s. 41.
[24] Por. W. Gonet, Wielkość maksymalnego zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego w projekcie nowej ustawy o finansach publicznych, „Finanse Komunalne” 2008/11, s. 14–15.
[25] Por. R. Arendarski, Propozycja konstrukcji ograniczeń w zakresie zaciągania zobowiązań przez jednostki samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” 2009/1–2, s. 94–95.
[26] Por. B. Nawrocki, Problemy z limitem zadłużenia, „Wspólnota” 2009/1, s. 41.
[27] Rachunkowość w JST prowadzona jest przede wszystkim na podstawie metody kasowej – operacje księgowane są w momencie, gdy dokonany zostanie wydatek i otrzymany zostanie dochód. Stosując tę metodę, JST sporządza sprawozdania budżetowe z dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów Natomiast metoda memoriałowa polega na tym, że dochody i wydatki księgowane są w momencie naliczenia obciążenia, a nie w momencie przyjęcia lub wydatkowania środków pieniężnych i jest ona stosowana przy sporządzaniu bilansu JST.
[28] Por. M. Wiewióra, Wpływ nadwyżki operacyjnej budżetu na kondycję finansową jednostki samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” 2008/11, s. 15 i 17.
[29] Por. A. Borodo, Bieżące i majątkowe dochody i wydatki budżetu samorządowego, „Finanse Komunalne” 2007/6, s. 17 oraz
A. Borodo, Sprawy finansowe samorządu w projekcie ustawy o finansach publicznych z 2008 r. – wybrane zagadnienia, „Finanse Komunalne” 2008/11, s. 9.
[30] Najwyższa Izba Kontroli postuluje wprowadzenie do ustawy o finansach publicznych poprawki uwzględniającej te zobowiązania do obliczania wskaźnika zadłużenia. Zob. Zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego ze szczególnym uwzględnieniem problematyki prefinansowania i współfinansowania projektów realizowanych z udziałem środków Unii Europejskiej, NIK 2008, www.nik.gov.pl z 09.11.2008 r., oraz zob. Z. Kazimierczak, A. Kołakowska, Zadłużenie samorządów a ich uczestnictwo w projektach współfinansowanych przez Unię Europejską, „Kontrola Państwa” 2008/3, s. 113–116.
[31] Te regulacje prawne w tym zakresie zostały utrzymane w art. 89 projektu u.f.p.
[32] Zob. M. Bitner, Udzielanie poręczeń i gwarancji przez jednostki samorządu terytorialnego – zagadnienia publicznoprawne, „Samorząd Terytorialny” 2008/10, s. 16–28; J. Brzeziński, Zobowiązania z tytułu poręczeń jako element długu publicznego w kontekście limitu 60% dochodów z ustawy o finansach publicznych oraz limitu 3/5 PKB z Konstytucji RP, „Finanse Komunalne” 2008/7–8, s. 5–20.
Pisaliśmy o tym również:
Ograniczenia zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego w świetle spełnienia przez Polskę kryteriów fiskalnych konwergencji (cz. 1)
[17] Istota tak sformułowanego limitu wypłat na obsługę długu JST sprowadza się do porównania kwot na obsługę długu, które JST zamierza ponieść w roku budżetowym z poziomem środków, jakie ustawodawca uznaje, że może ona przeznaczyć na obsługę długu.
[18] Por. M. Federowicz, K. Nizioł, Wieloletnia prognoza finansowa jednostki samorządu terytorialnego w świetle projektu ustawy
o finansach publicznych, „Finanse Komunalne” 2008/12, s. 12–13.
[19] Wymóg bezwzględnego zrównoważenia dochodów i wydatków budżetu JST oznacza, iż nie można będzie wprowadzić do budżetów JST przychodów wcześniej wypracowanych przez JST. Chodzi tu o: nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych, wolne środki, zwrot udzielonych pożyczek, przychody z prywatyzacji. Por. L. Fijał, Doktrynalna konsolidacja budżetów „Wspólnota” 2008/51–52, s. 57.
[20] Dotychczas działania JST nie wpływały negatywnie na poziom deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych, przy czym w 2007 r. nawet zmniejszyła się dynamika wzrostu zobowiązań JST ogółem i zmniejszył się dla nich poziom relacji zobowiązań ogółem do dochodów ogółem (obowiązujący limit poziomu długu JST).
[21] Chodzi tutaj o podział źródeł dochodów publicznych między budżet państwa i budżety JST oraz o jasne zasady kalkulacji środków publicznych na zadania zlecone JST przez administrację rządową. Konieczna jest w związku z tym standaryzacja usług publicznych dostarczanych przez JST, która byłaby podstawą rzetelnej kalkulacji kosztów i przekazania JST odpowiednich środków finansowych z budżetu państwa. Por. L. Fijał, Finanse rządowe i samorządowe, „Wspólnota” 2008/47, s. 54.
[22] Por. L. Fijał, Wątpliwe wskaźniki zadłużenia, „Wspólnota” 2008/49, s. 12.
[23] Por. E. Jerzmańska, Nowa konstrukcja wskaźnika zadłużenia w projekcie ustawy o finansach publicznych. Skutki wprowadzenia indywidualnego wskaźnika zadłużenia na przykładzie jednostek samorządu terytorialnego Dolnego Śląska, „Finanse Komunalne” 2009/1–2, s. 41.
[24] Por. W. Gonet, Wielkość maksymalnego zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego w projekcie nowej ustawy o finansach publicznych, „Finanse Komunalne” 2008/11, s. 14–15.
[25] Por. R. Arendarski, Propozycja konstrukcji ograniczeń w zakresie zaciągania zobowiązań przez jednostki samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” 2009/1–2, s. 94–95.
[26] Por. B. Nawrocki, Problemy z limitem zadłużenia, „Wspólnota” 2009/1, s. 41.
[27] Rachunkowość w JST prowadzona jest przede wszystkim na podstawie metody kasowej – operacje księgowane są w momencie, gdy dokonany zostanie wydatek i otrzymany zostanie dochód. Stosując tę metodę, JST sporządza sprawozdania budżetowe z dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów Natomiast metoda memoriałowa polega na tym, że dochody i wydatki księgowane są w momencie naliczenia obciążenia, a nie w momencie przyjęcia lub wydatkowania środków pieniężnych i jest ona stosowana przy sporządzaniu bilansu JST.
[28] Por. M. Wiewióra, Wpływ nadwyżki operacyjnej budżetu na kondycję finansową jednostki samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” 2008/11, s. 15 i 17.
[29] Por. A. Borodo, Bieżące i majątkowe dochody i wydatki budżetu samorządowego, „Finanse Komunalne” 2007/6, s. 17 oraz
A. Borodo, Sprawy finansowe samorządu w projekcie ustawy o finansach publicznych z 2008 r. – wybrane zagadnienia, „Finanse Komunalne” 2008/11, s. 9.
[30] Najwyższa Izba Kontroli postuluje wprowadzenie do ustawy o finansach publicznych poprawki uwzględniającej te zobowiązania do obliczania wskaźnika zadłużenia. Zob. Zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego ze szczególnym uwzględnieniem problematyki prefinansowania i współfinansowania projektów realizowanych z udziałem środków Unii Europejskiej, NIK 2008, www.nik.gov.pl z 09.11.2008 r., oraz zob. Z. Kazimierczak, A. Kołakowska, Zadłużenie samorządów a ich uczestnictwo w projektach współfinansowanych przez Unię Europejską, „Kontrola Państwa” 2008/3, s. 113–116.
[31] Te regulacje prawne w tym zakresie zostały utrzymane w art. 89 projektu u.f.p.
[32] Zob. M. Bitner, Udzielanie poręczeń i gwarancji przez jednostki samorządu terytorialnego – zagadnienia publicznoprawne, „Samorząd Terytorialny” 2008/10, s. 16–28; J. Brzeziński, Zobowiązania z tytułu poręczeń jako element długu publicznego w kontekście limitu 60% dochodów z ustawy o finansach publicznych oraz limitu 3/5 PKB z Konstytucji RP, „Finanse Komunalne” 2008/7–8, s. 5–20.
Pisaliśmy o tym również:
Ograniczenia zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego w świetle spełnienia przez Polskę kryteriów fiskalnych konwergencji (cz. 1)