1. Ograniczenia prawne zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego w krajach Unii Europejskiej

W krajach Unii Europejskiej (UE) istotne jest minimalizowanie negatywnego wpływu deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych z uwagi na wpływ tych zjawisk na:
– stopy procentowe jednolitego rynku finansowego UE – zwiększony popyt na środki finansowe, przy ich określonej podaży w czasie, powoduje wzrost stóp procentowych,
– poziom cen – wzrost inflacji i napięcia w realizacji celów jednolitej polityki pieniężnej prowadzonej przez Europejski Bank Centralny,
– ryzyko niewypłacalności – presja kraju/krajów UE w złej sytuacji finansowej na kraje UE w dobrej sytuacji finansowej, aby udzieliły pomocy finansowej (moral hazard)[1].

Nadzór nad politykami gospodarczymi, w tym nad politykami fiskalnymi (budżetowymi) państw członkowskich UE, oraz ich koordynacja jest wymogiem Traktatu Wspólnoty Europejskiej (z 1991 r.), który nakłada na rządy państw członkowskich obowiązek unikania nadmiernego deficytu. Z kolei w Pakcie Stabilności i Wzrostu (z 1997 r.) zawarto regulacje mające na celu usprawnienie działań w odniesieniu do procedury dotyczącej nadmiernego deficytu budżetowego.

Obowiązek nadzorowania poziomu deficytu budżetowego i długu publicznego w krajach UE spoczywa na Komisji Europejskiej, która może zaproponować określone rozwiązania, ale ostateczną decyzję podejmuje Rada UE. Komisja bierze pod uwagę:
– czy relacja między planowanym i rzeczywistym deficytem budżetowym a PKB przekracza wartość referencyjną (3% PKB); jeśli tak, to czy relacja ta zmniejszyła się w sposób istotny i osiągnęła poziom bliski wartości referencyjnej, czy też przekroczenie wartości referencyjnej ma jedynie charakter wyjątkowy i przejściowy, a relacja jest bliska wartości referencyjnej,
– czy relacja długu publicznego do PKB przekracza wartość referencyjną (60% PKB); jeśli tak, to czy relacja ta zmniejsza się dostatecznie i zbliża się w zadowalającym tempie do wartości referencyjnej; traktat nie zawiera wymogu, aby była ona bliska wartości referencyjnej, jeśli jednak tę wielkość przekracza, to istotne jest, aby obniżała się ona w zadowalającym tempie.

Wynik (nadwyżka/deficyt) sektora samorządowego jest częścią wyniku (nadwyżki/deficytu) sektora instytucji rządowych i samorządowych. Podobnie zadłużenie sektora samorządowego stanowi część państwowego długu publicznego, gdyż władze samorządowe mają prawo do zaciągania pożyczek i kredytów oraz emisji papierów wartościowych. Dlatego też sytuacja finansowa jednostek samorządu terytorialnego (JST) i poziom ich zadłużenia jest przedmiotem stałego zainteresowania państwa, które podejmuje w tym zakresie istotne działania w sferze instytucjonalnej, organizacyjnej i legislacyjnej.

Istnieją dwa podstawowe sposoby kształtowania poziomu długu JST, tj. ex ante (przed powstaniem zobowiązania) i ex post (badanie istniejącego zadłużenia). Biorąc pod uwagę przedmiot oddziaływania, ograniczenia można podzielić na dotyczące:
– celów,
– rodzaju,
– poziomu,
– kosztów obsługi zadłużenia.

Według rodzaju i charakteru instrumentów oddziaływania na poziom długu można wyróżnić regulacje:
– formalnoprawne poziomu zadłużenia JST,
– instytucjonalno-administracyjne dotyczące nadzoru długu JST,
– ekonomiczne,
– opiniodawczo-informacyjne[2].

Europejska Karta Samorządu Lokalnego i Europejska Karta Samorządu Regionalnego gwarantują poszczególnym szczeblom samorządu terytorialnego dostęp do rynku kapitałowego. W krajach UE udział samorządu terytorialnego w deficycie i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych jest bardzo mały (tabele 1–6). Jednak w większości krajów UE stosowane są ograniczenia prawne w zaciąganiu długu przez samorząd terytorialny, obok naturalnie istniejących ograniczeń ekonomicznych, politycznych i organizacyjnych[3].


W większości krajów UE za poziom długu publicznego odpowiada rząd, który bezpośrednio lub pośrednio sprawuje kontrolę nad długiem samorządu terytorialnego. Występują więc regulacje prawne w zakresie kontroli:
– zaciągania zobowiązań (indywidualne limity zadłużenia, potrzebne zezwolenia),
– poziomu zadłużenia,
– równowagi budżetu bieżącego (zawierającego środki na obsługę wcześniej zaciągniętego długu na cele inwestycyjne),
– sposobu wykorzystania długu.
W państwach UE nie wypracowano jednolitych zasad dotyczących sposobów i ograniczeń zaciągania długu przez JST. W niektórych krajach dano im pełną swobodę w tym zakresie (np. w Czechach, Finlandii, Szwecji), w innych – wprowadzono istotne ograniczenia formalnoprawne (np. w Irlandii, Niemczech, Danii)[4].

W krajach tzw. starej unii zadłużanie się JST w celu finansowania wydatków bieżących (na pokrycie deficytu bieżącego) jest zabronione (takie ograniczenia obowiązują np. w Austrii, Danii, Niemczech). Jeśli jednak w budżecie bieżącym wystąpi deficyt, to musi być on spłacony w ciągu roku (takie ograniczenia obowiązują z kolei np. w Wielkiej Brytanii, we Francji, w Hiszpanii). Wymóg taki wynika z oddzielenia budżetu bieżącego od budżetu inwestycyjnego, jednak ta zasada nie jest zawsze ściśle przestrzegana. A zatem JST powinny zadłużać się przede wszystkim w celu zdobycia środków na finansowanie inwestycji samorządowych[5]]. Dla przykładu w prawie belgijskim, niemieckim i luksemburskim cel kapitałowy określony jest jako jedyny, na który mogą być zaciągane kredyty i pożyczki długoterminowe. Ponadto długiem można finansować jedynie konkretne projekty np. w Hiszpanii są to wydatki ustalone w planach inwestycyjnych prowincji. Przedmiotem ograniczeń może być również czas spłaty zadłużenia, np. w Portugalii powinien być on dostosowany do życia projektu finansowanego kredytem, a w Danii nie może być dłuższy niż 30 lat[6].

W krajach Europy Środkowo-Wschodniej regulacje prawne dotyczą następujących aspektów:
– celu zadłużania się przez JST,
– limitów poziomu zadłużenia,
– spełnienia dodatkowych warunków zaciągania zobowiązań,
– nadzoru nad zaciąganym długiem przez JST,
– regulowania sytuacji związanych z niewypłacalnością JST.

W większości tych państw zadłużenie długookresowe może powstawać z tytułu realizowanych inwestycji samorządowych (np. w Estonii, na Słowacji), jednak możliwe jest także zaciąganie kredytów krótkoterminowych na pokrycie bieżącego deficytu budżetu, ale powinny być one spłacane w trakcie jednego roku budżetowego. Są też kraje, w których prawo nie ogranicza sposobu wykorzystania środków pochodzących z zadłużenia (np. Czechy, Węgry, Polska). W większości z nich obowiązują limity poziomu łącznego zadłużenia i/lub obsługi zadłużenia przypadającego w danym roku budżetowym (wyjątek – Czechy) w relacji do ogólnych (rzadziej – bieżących) dochodów JST. Jednak tylko w Polsce i w Estonii występują podwójne limity dotyczące relacji kwoty długu i jego rocznej obsługi do dochodów budżetu JST. Należy podkreślić, że tylko w Polsce dodatkowo występuje ograniczenie makroekonomiczne, bo JST pośrednio odpowiadają za dług publiczny – gdy przekroczy on 60% PKB, JST nie mogą uchwalać budżetu z planowanym deficytem i tym samym zaciągać nowych pożyczek i kredytów, emitować papierów wartościowych czy też udzielać nowych poręczeń i gwarancji, choćby same były w dobrej kondycji finansowej i potrafiły zarządzać powstałym długiem.

Ponadto, w niektórych państwach są specjalne regulacje prawne dotyczące sytuacji, w których JST mają problemy z obsługą długu (np. na Węgrzech, Słowacji) i możliwości powołania zarządu komisarycznego, przy czym JST nie mogą formalnie zbankrutować. Z reguły nie ma jednak regulacji prawnych określających procedurę pożyczania pieniędzy od Skarbu Państwa (wyjątek – Polska)[7].

2. Obowiązujące ograniczenia prawne zadłużenia JST

W ustawie z 30.06.2005 r. o finansach publicznych[8] zostały zawarte ograniczenia prawne dotyczące poziomu deficytu budżetu JST, długu JST i wypłat na obsługę długu JST.

2.1. Ograniczenia poziomu deficytu budżetu JST

Zgodnie z art. 79 u.f.p., w przypadku, gdy wartość relacji kwoty państwowego długu publicznego do produktu krajowego brutto:
– jest większa od 50%, a nie większa 55%, to na kolejny rok relacja deficytu budżetu państwa do dochodów budżetu państwa nie może być wyższa niż analogiczna relacja z roku bieżącego; relacja ta stanowi górne ograniczenie relacji deficytu każdej JST do jej dochodów, jaka może zostać uchwalona w budżecie JST,
– jest większa od 55%, a mniejsza od 60%, to na kolejny rok górne ograniczenie relacji deficytu każdej JST do jej dochodów, jaka może zostać uchwalona w budżecie JST, zostaje zmniejszone przez pomnożenie przez współczynnik R; wyliczany jest on w następujący sposób:
R = (0,6 – PDP/PKB) : 0,05,
gdzie PKB oznacza wartość produktu krajowego brutto, a PDP oznacza kwotę państwowego długu publicznego ogłoszoną za poprzedni rok budżetowy,
– jest równa lub większa od 60%, to poczynając od siódmego dnia po dniu ogłoszenia tej relacji, jednostki sektora finansów publicznych nie mogą udzielać nowych poręczeń i gwarancji i w kolejnym roku budżetowym obowiązuje zakaz udzielania przez nie nowych poręczeń i gwarancji; w projekcie ustawy budżetowej na kolejny rok budżetowy oraz w uchwalonych budżetach JST kwota wydatków ma być równa kwocie dochodów lub niższa od niej.
Wymienionych ograniczeń nie stosuje się do kwot deficytu budżetu JST sfinansowanych nadwyżką budżetową z lat poprzednich, a także sfinansowanych emisją papierów wartościowych, zaciągniętymi kredytami i pożyczkami w związku z umową zawartą z podmiotem dysponującym środkami unijnymi.
2.2. Ograniczenia poziomu zaciąganego długu przez JST.

Łączna kwota długu JST na koniec roku budżetowego nie może przekraczać 60% dochodów tej jednostki w tym roku budżetowym, a w trakcie roku budżetowego – 60% planowanych dochodów na koniec każdego kwartału (art. 170 ust. 1 i 2 u.f.p.). Powyższego ograniczenia nie stosuje się do emitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek zaciąganych w związku z umową zawartą z podmiotem dysponującym środkami z budżetu UE (art. 170 ust. 3 u.f.p.). Oznacza to wyłączenie z limitu poziomu długu zobowiązań powstałych w celu zapewnienia wkładu własnego JST i sfinansowania zadania w części podlegającej refundacji. Wyłączenie to ma na celu zwiększenie zdolności JST do absorpcji środków unijnych oraz zapobieganie zbyt wysokiemu obciążaniu dochodów spłatami zobowiązań. Zobowiązania te powinny być wykazywane w prognozie kwoty długu JST. Po zakończeniu realizacji i ostatecznym rozliczeniu programu, projektu czy zadania współfinansowanego z funduszy UE powyższe zobowiązania będą wliczane do limitu poziomu długu 60% dochodów (art. 170 ust. 4 u.f.p.). W przypadku gdy określone w umowie środki z funduszy UE nie zostaną przekazane lub po ich przekazaniu orzeczony zostanie ich zwrot, JST nie może emitować papierów wartościowych, zaciągać kredytów, pożyczek i udzielać poręczeń do czasu spełnienia limitu poziomu długu (art. 170 ust. 5 u.f.p.).

Na JST nałożono obowiązek określenia w uchwale budżetowej limitu zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz papierów wartościowych emitowanych na pokrycie:
– występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu JST,
– planowanego deficytu budżetu JST,
– spłaty wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów.

A zatem JST może zaciągnąć dług w wyżej wymienionych formach do wysokości występującego deficytu budżetowego. Nie jest więc dopuszczalne zaciąganie takiego długu, gdy budżet JST jest zrównoważony (art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 u.f.p.)[9].

W przypadku zaciągnięcia kredytów i pożyczek oraz emisji papierów wartościowych na pokrycie występującego w ciągu roku deficytu budżetu JST zobowiązania z wymienionych tytułów podlegają spłacie lub wykupowi w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte lub wyemitowane (art. 82 ust. 2 u.f.p.).

JST nie mogą zaciągać zobowiązań finansowych, których wartość nominalna, należna do zapłaty w dniu wymagalności, wyrażona w złotych, nie została ustalona w dniu zawierania transakcji (art. 85 ust. 1 u.f.p.). Praktycznie uniemożliwia to im zaciąganie kredytów i pożyczek w walutach obcych, emisję krótkoterminowych obligacji zagranicznych i korzystanie z instrumentów pochodnych – bowiem w dniu zawierania tych umów można wprawdzie określić maksymalną kwotę należną do zapłaty w dniu wymagalności, ale niemożliwe jest jej precyzyjne wyliczenie[10]. W celu zabezpieczenia kredytu lub pożyczki nie można też udzielać pełnomocnictwa do dysponowania rachunkiem bankowym JST (art. 195 ust. 4 u.f.p.). Obok wskazanych ograniczeń poziomu długu i jego obsługi w ustawie o finansach publicznych określono dodatkowe w tym zakresie obowiązki JST. I tak do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy zarząd JST jest zobowiązany przedstawić organowi stanowiącemu JST i regionalnej izbie obrachunkowej (do zaopiniowania) prognozę łącznej kwoty długu na koniec roku budżetowego i lata następne, wynikającej z planowanych i zaciąganych zobowiązań (art. 180 i art. 181 ust. 1 pkt 2 u.f.p.). W przypadku negatywnej opinii RIO w zakresie prawidłowości dołączonej do budżetu prognozy kwoty długu (art. 172 ust. 3 u.f.p.) JST jest zobowiązana do dokonania zmiany uchwały budżetowej[11] – tak, aby zostały zachowane relacje dotyczące maksymalnego poziomu łącznej kwoty zobowiązań z tytułu obsługi długu (określonego w art. 169 u.f.p.) oraz maksymalnego poziomu zadłużenia JST (określonego w art. 170 u.f.p.). Ponadto, w przypadku ubiegania się przez JST o udzielenie kredytu lub pożyczki i w przypadku zamiaru emisji papierów wartościowych, organ wykonawczy JST jest obowiązany uzyskać opinię RIO o możliwości spłaty kredytu, pożyczki lub wykupu papierów wartościowych. Opinia ta przekazywana jest przez zarząd JST podmiotowi udzielającemu kredytu lub pożyczki oraz podawana do wiadomości podmiotom, do których kierowana jest oferta nabycia papierów wartościowych (art. 83 ust. 2 i 3 u.f.p.)[12].

Występowanie przez JST do RIO z wnioskami o wydanie opinii dotyczących możliwości spłaty kredytów i pożyczek oraz wykupu papierów wartościowych poprzedzone jest analizą finansową i między innymi sporządzeniem zestawienia przepływów środków pieniężnych. Najczęściej RIO wymagają załączenia do wniosków informacji opisowej o:
– zasadach prognozowania dochodów i wydatków,
– środkach unijnych i innych środkach zagranicznych,
– terminie spłaty wnioskowanego kredytu czy pożyczki,
– udzielonych poręczeniach i gwarancjach
oraz
– dokumentów prognostycznych w zakresie kształtowania się poziomu długu w kolejnych latach budżetowych,
– harmonogramu spłat zobowiązań w powiązaniu z planowanymi dochodami i wydatkami, aż do roku, w którym dług będzie zerowy[13].

Wydając opinie w powyższym zakresie, RIO mogą rozpatrywać złożone wnioski w aspekcie legalności (stwierdzając, czy dana JST nie przekracza ustawowych limitów zadłużenia i jego obsługi) oraz w aspekcie zarządzania finansami. Jednak obowiązujące ustawowe limity nie dają RIO możliwości dokonania kompleksowej oceny działalności JST w zakresie zaciągania zobowiązań. Dlatego też zasadne byłoby ustawowe wprowadzenie indywidualnie ustalanego wskaźnika zadłużenia JST. Z kolei opinia RIO w aspekcie zarządzania finansami ma charakter prognostyczny i obarczona jest marginesem błędu, gdyż rzeczywisty stan zobowiązań na koniec danego roku budżetowego może być wyższy, niż obliczany według ustawowego ujęcia. Ponadto, JST może w ciągu roku dokonywać spłat zobowiązań w wysokości wyższej, niż to wynika z ograniczeń ustawowych, ponieważ mogą występować spłaty zobowiązań, które nie są zaliczane do długu JST, czyli zobowiązania niewymagalne, np. z tytułu kredytu kupieckiego, umów leasingowych, transakcji sekurytyzacyjnych. Opinia w tym aspekcie jest bardziej skomplikowana, gdyż wymaga wiedzy z zakresu zarządzania finansami, analizy finansowej, w tym metod oceny kondycji (sytuacji) finansowej JST i nie jest w pełni stosowana przez RIO. Dynamiczny wzrost zobowiązań JST i – co za tym idzie – liczby wydawanych przez RIO opinii w zakresie zadłużania się JST, w tym możliwości sfinansowania deficytu budżetu JST oraz prognozy kształtowania się długu JST, wskazuje na wzrastające znaczenie tego zakresu działania RIO dla organów JST. Jednak istotną trudnością w tym zakresie jest brak wyraźnego określenia kryteriów, które powinny być brane pod uwagę przy formułowaniu tych opinii. A zatem należy zmienić procedury w zakresie klasyfikowania długu oraz wprowadzić odpowiedni i obiektywny mechanizm konstrukcji i oceny prognozy długu[14].

2.3. Ograniczenia poziomu obsługi długu JST

Łączna kwota zobowiązań przypadających do realizacji w danym roku budżetowym, z tytułu spłat kredytów i pożyczek, wykupu wyemitowanych przez JST papierów wartościowych (raty + odsetki) oraz zobowiązań wynikających z udzielonych przez nie poręczeń i gwarancji, nie może przekroczyć 15% planowanych na dany rok budżetowy dochodów JST lub 12%, gdy państwowy dług publiczny w relacji do PKB przekracza 55% (art. 169 ust. 1 i 2 u.f.p.). Ze spłaty zadłużenia uwzględnianego do limitu 15% lub 12% dochodów wyłączono spłatę rat kapitałowych kredytów, pożyczek oraz wykup papierów wartościowych zaciąganych lub wyemitowanych na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu JST. Jednak odsetki od takich krótkoterminowych zobowiązań są już wliczane do tego limitu (art. 169 ust. 1 u.f.p.). Oczywiście kwoty takiego krótkoterminowego zadłużenia są wliczane do limitu poziomu długu określonego w art. 170 ust. 1 u.f.p. Ograniczenia dotyczącego obsługi długu (15% lub 12% dochodów) nie stosuje się do wyemitowanych papierów wartościowych oraz kredytów i pożyczek, zaciągniętych w związku ze środkami określonymi w umowie zawartej z podmiotem dysponującym funduszami strukturalnymi lub Funduszem Spójności UE, czy też poręczeń i gwarancji udzielonych samorządowym osobom prawnym, realizującym zadania JST z wykorzystaniem środków pochodzących z tych funduszy (art. 169 ust. 3 u.f.p.).

Ustawodawca wprowadził też określone warunki, które powinny spełniać instrumenty zwrotnego finansowania wykorzystywane przez JST, tzn. koszty ich obsługi muszą być ponoszone co najmniej raz do roku, do tego dyskonto od emitowanych papierów wartościowych nie może przekraczać 5% wartości nominalnej, a kapitalizacja odsetek jest niedopuszczalna (art. 84 u.f.p.). Chodzi tutaj przede wszystkim o ograniczenie kumulowania się kosztów obsługi długu oraz o funkcjonowanie zasady roczności budżetu JST. Wszelkie planowane koszty, w tym wydatki na obsługę długu, powinny zatem znaleźć się w budżecie na dany rok. Z kolei ograniczenia co do dyskonta (dotyczy wyemitowanych papierów wartościowych) i kapitalizacji odsetek (dotyczy zaciąganych kredytów/pożyczek) zostały wprowadzone w celu niedopuszczenia do powstawania zbyt dużego zadłużenia JST, a poza tym dyskonto i kapitalizacja wpływają na zmiany wartości nominalnej zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych dłużnych, a tym samym – na zmiany w poziomie długu JST[15].

2.4. Słabe strony obecnie obowiązujących ograniczeń zadłużenia JST

1. Każdą JST, bez względu na jej rodzaj (gmina, powiat, województwo samorządowe), wielkość, potencjał dochodowy i strukturę dochodów, obowiązują takie same ograniczenia prawne zaciągania i obsługi długu.
2. Istnieje rozbieżność w metodach oceny zdolności do zaciągania i obsługi długu, stosowanych w regulacjach prawnych i w praktyce przez instytucje finansowe (głównie banki) oraz agencje raitingowe. W pierwszym przypadku punktem odniesienia są dochody ogółem budżetu JST, w drugim – dochody bieżące, a właściwie nadwyżka operacyjna, stanowiąca różnicę między dochodami bieżącymi i wydatkami bieżącymi. Im poziom tej nadwyżki jest wyższy, tym JST ma więcej środków na obsługę zadłużenia i realizację wydatków inwestycyjnych.
3. Poziom zadłużenia i wypłat na obsługę długu relacjonowany jest do dochodów ogółem budżetu JST. Z jednej strony wpływa to korzystnie na podniesienie zdolności JST do zaciągania i obsługi długu, dając możliwość nadmiernego zadłużania się JST o niskiej kondycji finansowej, ale z drugiej strony – ogranicza możliwość zadłużania się JST o dobrej kondycji finansowej.
4. Poziom wypłat na obsługę długu jest uzależniony od stanu finansów publicznych, a konkretnie od poziomu relacji państwowego długu publicznego do PKB, przy czym ograniczenie to dotyczy tylko podsektora samorządowego, a nie podsektora rządowego. Wpływa to niekorzystnie na zdolność JST do zaciągania i obsługi długu, bo jednocześnie ogranicza działania w zakresie zarządzania długiem, mające na celu zmniejszenie poziomu kosztów obsługi długu (np. jeżeli JST dysponuje środkami na spłatę zadłużenia z nadwyżki budżetowej, to wypłaty na ten cel nie mogą być wyższe niż 15% lub 12% jej dochodów, dlatego też zarządzanie długiem w podsektorze rządowym może być bardziej efektywne niż w podsektorze samorządowym).
5. Limit poziomu długu stanowi nieuzasadnione nawiązanie do poziomu drugiego kryterium fiskalnego konwergencji (poziom długu publicznego w relacji do PKB nie powinien być wyższy niż 60%). W przypadku JST poziom długu nie powinien być wyższy niż 60% jej dochodów ogółem – brakuje jednak merytorycznych uza-sadnień wskaźnika na takim właśnie poziomie.

3. Mocne i słabe strony ograniczeń prawnych zadłużenia JST zawartych w projekcie ustawy o finansach publicznych[16].

3.1. Mocne strony nowelizacji ograniczeń prawnych zadłużenia JST

1. Zniesienie limitu poziomu długu JST – poziom zadłużenia podsektora samorządowego stanowi zaledwie około 5%, w tym dług JST około 4% państwowego długu publicznego.
2. Zakaz finansowania długiem wydatków bieżących – zgodnie z art. 213 projektu u.f.p. organ stanowiący JST nie może uchwalić budżetu, w którym planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki. Na koniec roku budżetowego wykonane wydatki bieżące nie mogą być wyższe, niż wykonane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki. Wykonane wydatki bieżące mogą być wyższe, niż wykonane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki, jedynie o kwotę związaną z realizacją zadań bieżących ze środków pochodzących z budżetu UE i pomocy udzielonej przez kraje EFTA – Europejskie Stowarzyszenie Wolnego Handlu (tzw. środki europejskie) w przypadku gdy środki te nie zostały przekazane w danym roku budżetowym. Tym samym dopuszcza się możliwość uchwalenia czy też wystąpienia na koniec roku deficytu operacyjnego jedynie do wysokości środków nadwyżek z lat ubiegłych (z wyłączeniem kwoty wykonanych wydatków ze środków europejskich, w przypadku gdy środki te nie zostaną przekazane w danym roku budżetowym).
Należy jednak zwrócić uwagę, że zrównoważenie dochodów bieżących z wydatkami bieżącymi może okazać się trudne dla niektórych JST, a zwłaszcza dla gmin wiejskich i powiatów. Występująca nadwyżka wydatków bieżących nad dochodami bieżącymi nie musi wynikać z nadmiernej skłonności JST do realizacji wydatków bieżących ponad dochody bieżące, lecz może być spowodowana niedofinansowaniem realizacji zadań zleconych przez administrację rządową. Niewątpliwie proponowana regulacja przyczyni się do poszukiwania przez władze samorządowe możliwości cięć wydatków bieżących w określonych sferach działalności JST – oby nie kosztem jakości świadczonych przez nie usług i zakresu ich dostępności. Oczywiście alternatywą dla działań ukierunkowanych na cięcie wydatków bieżących powinny być działania władz samorządowych w celu zwiększenia dochodów bieżących, np. w zakresie zwiększenia wydajności dochodów własnych, na które mają one wpływ.

3. Wprowadzenie jedynie limitu poziomu wypłat na obsługę długu, co powinno skłaniać do efektywnego zarządzania długiem (jego poziomem i kosztami obsługi) – zgodnie z art. 214 projektu u.f.p. organ stanowiący JST nie może uchwalić budżetu, którego realizacja spowoduje, że w roku budżetowym oraz w jakimkolwiek roku, następującym po roku budżetowym, relacja łącznej kwoty przypadających w danym roku budżetowym:
– spłat rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi w danym roku odsetkami,
– wykupów papierów wartościowych wraz z należnymi odsetkami i dyskontem,
– potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych poręczeń oraz gwarancji,
do planowanych dochodów ogółem budżetu przekroczy średnią arytmetyczną z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji jej dochodów bieżących, powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, do dochodów ogółem budżetu. Do tych wyliczeń stosuje się wzór[17]:


gdzie:
R – planowana na rok budżetowy, łączna kwota z tytułu spłaty rat kredytów i pożyczek, wykupów papierów wartościowych,
O – planowane na rok budżetowy odsetki od kredytów i pożyczek, odsetki i dyskonto od papierów wartościowych, spłaty kwot wynikających z udzielonych poręczeń i gwarancji,
D – dochody ogółem budżetu w danym roku budżetowym,
Db – dochody bieżące,
Sm – dochody ze sprzedaży majątku,
Wb – wydatki bieżące,
n – rok budżetowy, na który ustalana jest relacja,
n-1 – rok poprzedzający rok budżetowy, na który ustalana jest relacja,
n-2 – rok poprzedzający rok budżetowy o dwa lata,
n-3 – rok poprzedzający rok budżetowy o trzy lata.

Przy obliczaniu tej relacji dla roku poprzedzającego rok budżetowy przyjmuje się planowane wartości, wykazane w sprawozdaniu za trzy kwartały, sporządzonym na mocy odrębnych przepisów. Do obliczenia relacji dla poprzednich dwóch lat przyjmuje się wartości wykonane, wynikające ze sprawozdań rocznych. Powyższego ograniczenia nie stosuje się do:
– wykupów papierów wartościowych,
– spłat kredytów i pożyczek zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację programu,
– projektu lub zadania ze środków unijnych, z wyłączeniem odsetek od tych zobowiązań,
– poręczeń i gwarancji udzielonych samorządowym osobom prawnym realizującym zadania JST z wykorzystaniem środków europejskich w terminie nie
dłuższym niż 90 dni po zakończeniu programu, projektu lub zadania i otrzymaniu refundacji dokonanych wydatków z tych środków.

W przypadku gdy określone w umowie środki nie zostaną przekazane lub po ich przekazaniu orzeczony zostanie ich zwrot, JST nie może emitować papierów wartościowych, zaciągać kredytów, pożyczek ani udzielać poręczeń i gwarancji do czasu spełnienia relacji ograniczającej poziom wypłat na obsługę długu.

4. Do limitu poziomu wypłat na obsługę długu zaliczono kwoty związane ze spłatą zadłużenia związku współtworzonego przez daną JST – zgodnie z art. 215 projektu u.f.p. do łącznej kwoty przypadających w danym roku budżetowym wypłat na obsługę długu dodaje się przypadające do spłaty w tym samym roku budżetowym kwoty zobowiązań związku współtworzonego przez daną JST w wysokości proporcjonalnej do jej udziału we wspólnej inwestycji współfinansowanej kredytem, pożyczką lub emisją obligacji spłacanych bądź wykupywanych w danym roku budżetowym. W pozostałych przypadkach – w wysokości proporcjonalnej do jej udziału we wpłatach wnoszonych na rzecz związku.

5. Wprowadzenie wieloletniej prognozy finansowej (art. 197–203 projektu u.f.p.) – wieloletnia prognoza finansowa JST obejmuje przedsięwzięcia przyjęte do realizacji oraz uwzględnia przedsięwzięcia planowane i jest przyjmowana w drodze uchwały organu stanowiącego JST. Uchwała w sprawie wieloletniej prognozy finansowej określa limity wydatków i zobowiązań na przedsięwzięcia. Wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej:
– dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu JST, w tym obsługę długu, gwarancje i poręczenia,
– dochody majątkowe, w tym dochody ze sprzedaży majątku oraz wydatki majątkowe budżetu JST,
– wynik budżetu JST,
– przeznaczenie nadwyżki albo sposób sfinansowania deficytu,
– przychody i rozchody budżetu JST, z uwzględnieniem długu zaciągniętego oraz planowanego do zaciągnięcia,
– kwotę długu JST, w tym relację odnoszącą się do ustawowego poziomu limitu wypłat na obsługę długu, oraz sposób sfinansowania spłaty długu,
– objaśnienia przyjętych wartości.

Prawidłowość wieloletniej prognozy finansowej ma być przedmiotem kontroli RIO. Rola tej prognozy jest nadrzędna, gdyż wszystkie inne dokumenty planistyczne w aspekcie finansowym powinny być z nią zgodne (np. strategia JST, wieloletni plan inwestycyjny, strategia zarządzania długiem JST).

Wprowadzenie wieloletniej prognozy finansowej powinno się przyczynić do zwiększenia:
– efektywności i skuteczności zarządzania finansami JST,
– absorpcji środków europejskich,
– transparentności finansów i prowadzonej polityki finansowej JST.

Prognoza ta ma być sporządzana na okres 4 lat, przy czym prognozę kwoty długu JST sporządza się na okres, na który zaciągnięto oraz planuje się zaciągnąć zobowiązania. Powstawać więc mogą trudności z wypełnieniem ustawowego wymogu realności tej prognozy, gdyż zawsze istnieje ryzyko wystąpienia błędu w procesie planowania, założenia niewłaściwych danych, wadliwych ram planowania, niedostosowania prognozy do realiów społeczno-gospodarczych[18].

3.2. Słabe strony nowelizacji ograniczeń prawnych zadłużenia JST

1. Powiązanie poziomu deficytu budżetu JST i wypłat na obsługę długu JST z poziomem deficytu budżetu państwa i relacją państwowego długu publicznego do PKB[19]. Powiązania długu JST z państwowym długiem publicznym nie są korzystne dla JST, gdyż pogorszenie się stanu finansów publicznych w kraju wiąże się ze stopniowym ograniczaniem zdolności JST do zaciągania i obsługi długu[20]. Rygorystyczne regulacje prawne w zakresie zadłużania się JST mogą stać się przeszkodą w realizacji inwestycji samorządowych i będą ograniczać rozwój JST, jak również korzystanie przez nie ze środków europejskich.

2. Nie ma zróżnicowania limitu zaciągania długu przez JST dla gmin, miast na prawach powiatu, powiatów i województw samorządowych – a przecież potencjał dochodowy poszczególnych rodzajów JST jest zróżnicowany, tak jak zróżnicowany jest zakres powierzonych im zadań i potrzeb finansowych poszczególnych JST.

3. Z limitu zadłużenia JST wyłączono finansowanie przejściowego niedoboru budżetu, co może skłaniać JST do finansowania długoletnich inwestycji instrumentami krótkoterminowymi (do jednego roku), np. dotychczas właściwie niewykorzystywanymi bonami komunalnymi; taki stan rzeczy może powodować przenoszenie długu na kolejne lata, jak również wzrost kosztów i ryzyka obsługi długu.

4. Zbyt wąsko zostały określone instrumenty dłużne, które należy przyjmować do wyliczenia kwoty obsługi zadłużenia – nie zostały zaliczone kwoty wypłat na obsługę długu z tytułu: leasingu, faktoringu, sekurytyzacji, kredytu kupieckiego, wykupu wierzytelności, partnerstwa publiczno-prywatnego. Może to się przyczynić do problemów z utrzymaniem płynności finansowej JST. W efekcie JST może finansować inwestycje poprzez wykup wierzytelności, a zakup wyposażenia poprzez leasing (zwłaszcza leasing zwrotny dotychczas praktycznie niewykorzystywany przez JST), nie korzystając z kredytów, pożyczek, emisji obligacji.

5. Do wyliczenia limitu zadłużenia nie zostały zaliczone zobowiązania mogące obciążać JST, a zaciągane przez niezależne osoby prawne, np. spółki komunalne, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, samorządowe instytucje kultury.

6. Nadal proponowane są regulacje prawne uniemożliwiające stosowanie przez JST instrumentów pochodnych, służących ochronie przed ryzykiem finansowym. Ograniczenia takie nie dotyczą Skarbu Państwa, co sprzyja zwiększeniu efektywności zarządzania długiem Skarbu Państwa.

7. Nie przewidziano okresu przejściowego dla JST na wprowadzenie nowych zasad, jak również zmian ustawy o dochodach JST w celu powiązania źródeł dochodów JST z kosztami realizacji zadań zleconych JST przez administrację rządową[21].

8. Brak symulacji wrażliwości proponowanego limitu wypłat na obsługę zadłużenia JST, a konkretnie zmian nadwyżki operacyjnej, zwłaszcza w okresach zmian źródeł dochodów i kosztów nowo przyjmowanych zadań przez JST oraz dochodów JST ze sprzedaży majątku, mających charakter nadzwyczajny i jednokrotny[22].

9. Proponowany limit wypłat na obsługę długu zwiększa poziom zdolności JST do zaciągania i obsługi długu nie tylko JST o dobrej kondycji finansowej. Zdolność do zaciągania i obsługi długu przez JST powinna mieć charakter trwały (w okresie kilku lat powinna występować nadwyżka operacyjna na wysokim poziomie) i tym samym nie powinna ona wynikać ze zdarzeń incydentalnych, np. uzyskania znacznych dochodów ze sprzedaży aktywów lub realizacji wydatków inwestycyjnych na niskim poziomie. A zatem JST, które we wcześniejszym okresie (ponad trzy lata) miały niską nadwyżkę operacyjną, a może nawet deficyt operacyjny, jeżeli będą uzyskiwały dochody ze sprzedaży majątku, podwyższą swoją zdolność do zaciągania i obsługi długu. Jednak sprzedaż tych aktywów przez JST będzie w przyszłości wpływać na pogorszenie struktury i poziomu dochodów z majątku (utrata stabilnych dochodów z najmu i dzierżawy), co może spowodować zmniejszenie poziomu dochodów bieżących i pogorszenie się wyniku operacyjnego. Warto też dodać, że do obliczania poziomu tego limitu dla roku poprzedzającego rok budżetowy będą brane pod uwagę planowane wartości wykazane w sprawozdaniu za trzy kwartały. Może to jednak zachęcać JST do zawyżania planu dochodów bieżących i dochodów ze sprzedaży mienia, przy utrzymywaniu planu wydatków na określonym poziomie. To z kolei przyczynić się może do powstania napięć w realizacji budżetu. Aby uniknąć takiego stanu rzeczy, do wskaźnika powinny być brane pod uwagę wielkości wykonane. Należy przy tym podkreślić, że z uwagi na fakt, iż obowiązujące regulacje prawne nie precyzują, jak klasyfikować wpływy z prywatyzacji – JST wolą je klasyfikować jako dochody budżetu (dochody z majątku), a nie jako rodzaj przychodów budżetu, gdyż podwyższenie przez to poziomu dochodów wpływa pozytywnie na poziom wyniku budżetu oraz na poziom limitów zadłużenia, zarówno obecnie obowiązujących, jak i proponowanych w projekcie ustawy o finansach publicznych.

10. Bieżące koszty obsługi zadłużenia są zawarte w definicji wydatków bieżących, ale nie są uwzględnione w limicie wypłat na obsługę długu. Takie rozwiązanie pomniejsza poziom zdolności JST do zaciągania i obsługi długu, gdyż wydatki te nie zostały uwzględnione po prawej stronie wzoru opartego na średniej arytmetycznej z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji dochodów bieżących, powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, do dochodów ogółem budżetu (wydatki na obsługę długu powinny być odjęte od wydatków bieżących, w przeciwnym wypadku są liczone podwójnie). Ponadto, nie uwzględniono sytuacji pomniejszenia wydatków bieżących, np. ewentualnych wyłączeń z tytułu niektórych ustawowych zobowiązań JST (np. wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej, pokrycie ujemnego wyniku finansowego i przyjętych zobowiązań po likwidowanych jednostkach, pokrycie zobowiązań samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej)[23].

4. Propozycje zmian ograniczeń prawnych zadłużenia JST, zawartych w projekcie ustawy o finansach publicznych

Z uzasadnienia projektu ustawy o finansach publicznych wynika, że konstrukcja indywidualnego wskaźnika zadłużenia JST z jednej strony znosi ograniczenia wiążące JST o znacznym potencjale rozwojowym, dla których zaciąganie nawet dość znacznych zobowiązań finansowych może być instrumentem bezpiecznej polityki rozwojowej, z drugiej zaś – dyscyplinuje JST, których wysokie obciążenie dochodów spłatami zobowiązań nakazuje dużą ostrożność przy zaciąganiu nowych kredytów i pożyczek.

Propozycje zmiany limitu wypłat na obsługę długu JST, zawarte w projekcie ustawy o finansach publicznych są nadal kontrowersyjne, zwłaszcza że rząd dotychczas nie przeprowadził symulacji obowiązywania nowego limitu zadłużenia JST. Po skierowaniu przez rząd do Sejmu projektu ustawy o finansach publicznych na łamach czasopism samorządowych zostały zamieszczone następujące propozycje zmiany wzoru indywidualnego wskaźnika zadłużenia:
Propozycja 1[24]
R + O + DEP gdzie:
R – raty kapitałowe od kredytów, pożyczek, leasingu, faktoringu, wykupu wierzytelności, emisji papierów wartościowych, dyskonto papierów wartościowych, innych umów mających cechy kredytu kupieckiego oraz wszystkie zobowiązania wymagalne, w tym także płacone przez JST za inne podmioty,
które ona utworzyła lub do których przystąpiła, bez rat związanych z refinansowaniem środków przyrzeczonych z UE, przypadające w danym roku kwoty gwarancji i poręczeń za inne podmioty,
O – odsetki od wszystkich wyżej wymienionych rat kapitałowych oraz wymagalnych zobowiązań, w tym także od środków związanych z prefinansowaniem,
DEP – przyjęte depozyty,
DO – dochody ogółem,
WB – wydatki bieżące,
DUE – dochody otrzymane z UE na finansowanie wydatków inwestycyjnych, w części prefinansowane przez JST środkami z kredytów, pożyczek i emisji papierów wartościowych,
WIDW – wydatki inwestycyjne finansowane przez JST z dochodów własnych.
Propozycja 2[25]
(DB – WB) : (DB + DSM)
gdzie:
DB – dochody bieżące,
WB – wydatki bieżące,
DSM – dochody ze sprzedaży majątku.
Propozycja 3[26]
(DB + DSM + NB + WŚ) : (WB – WOD)
gdzie:
DB – dochody bieżące,
DSM – dochody ze sprzedaży majątku,
NB – nadwyżka z lat ubiegłych,
WŚ – wolne środki jako nadwyżka środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu JST, wynikających z rozliczeń wyemitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych,
WB – wydatki bieżące,
WOD – wydatki na obsługę długu.

Można spotkać opinie, że opieranie ocen dotyczących kondycji (sytuacji) finansowej JST wyłącznie na nadwyżce operacyjnej nie jest uzasadnione, ponieważ nadwyżka ta nie obejmuje dochodów i wydatków majątkowych i nie uwzględnia strony przychodowo-rozchodowej budżetu JST. Do tego do jej obliczenia służą dane z rachunkowości budżetowej prowadzonej metodą kasową[27] (uznanie za dochody i wydatki rzeczywistych płatności dokonanych w roku budżetowym, niezależnie od tego, jakiego okresu dotyczą i kiedy stały się wymagalne). Stąd też w analizie kondycji finansowej JST, w tym zdolności do realizacji inwestycji samorządowych i zaciągania oraz obsługi długu, należałoby oprzeć się na faktycznych przepływach środków finansowych między JST a innymi podmiotami. W związku z tym różnica między dochodami ogółem a wydatkami bieżącymi, powiększona o przychody i pomniejszona o kwoty wydat-kowane na spłatę istniejącego zadłużenia, stanowi pulę środków, która może być przeznaczona na wydatki majątkowe, w tym na inwestycje rzeczowe i finansowe. W efekcie rzeczywisty wynik finansowy JST na koniec roku budżetowego zależy od nadwyżki operacyjnej (dochody bieżące minus wydatki bieżące), nadwyżki majątkowej (dochody majątkowe minus wydatki majątkowe) i nadwyżki finansowej (przychody minus obsługa długu)[28].

Środki finansowe pochodzące z zaciągniętych przez JST kredytów i pożyczek i wyemitowanych przez nie papierów wartościowych powinny być przeznaczane przede wszystkim na finansowanie realizacji inwestycji samorządowych. Zgodnie z art. 165a obowiązującej ustawy o finansach publicznych wprowadzono zasadę ujmowania w budżecie JST dochodów w podziale na dochody bieżące i majątkowe oraz wydatków w podziale na bieżące i majątkowe. Określono przy tym zamknięty katalog dochodów majątkowych i wydatków majątkowych. Takie rozwiązanie umożliwia ustalenie, ile JST wydaje na inwestycje, lecz nie pozwala jasno określić źródeł finansowania wydatków, na co ma wpływ ustawowe określenie kategorii deficytu i nadwyżki budżetowej oraz dochodów ze sprzedaży majątku. Zgodnie z obowiązującymi regulacjami polskiego prawa budżetowego dług jest przypisany do deficytu, co nie jest jednoznaczne z wydatkami inwestycyjnymi. Ponadto nadwyżka budżetowa jest źródłem przychodów, a nie dochodów budżetowych, i może być tylko wykorzystana do finansowania deficytu lub równoważenia rozchodów, w tym spłat rat kredytów i pożyczek, wykupu papierów wartościowych dłużnych. Jednak w takiej sytuacji środki finansowe pochodzące z zaciąganego długu, nadwyżki budżetowej czy z prywatyzacji mogą być wykorzystane na finansowanie wydatków nieinwestycyjnych i nie ma możliwości określenia, na co te środki wydano, bo nie ma podziału na budżet operacyjny (bieżący) i kapitałowy (inwestycyjny). Zastosowanie dochodów i wydatków majątkowych budżetu JST powinno prowadzić do rezygnacji ze stosowania przychodów i rozchodów budżetowych, co umożliwiłoby wprowadzenie budżetu bieżącego i majątkowego w JST i tym samym pozwoliłoby na klarowne ustalenie źródeł finansowania inwestycji samorządowych. Stąd też wpływy z zaciągniętych kredytów i pożyczek, wyemitowanych obligacji komunalnych, nadwyżki budżetowe i wpływy z prywatyzacji stanowiłyby dochody majątkowe, natomiast wypłaty z budżetu z tytułu spłat zaciągniętych pożyczek, kredytów czy wykupu wyemitowanych obligacji komunalnych stanowiłyby wydatki majątkowe[29].

5. Ograniczenia ekonomiczne zadłużenia JST

Uwarunkowania ekonomiczne zarządzania długiem JST można podzielić na niezależne i zależne od JST.

5.1. Uwarunkowania niezależne od JST

Do uwarunkowań ekonomicznych niezależnych od JST należą:
– stan rozwoju gospodarczego kraju – koniunktura gospodarcza – zmiany poziomu PKB,
– stopa inflacji i bezrobocia,
– stopień rozwoju prywatyzacji i mechanizmów rynkowych,
– działalność społeczno-gospodarcza państwa,
– stan finansów publicznych.

Ważne są też:
– zakres władztwa dochodowego, w tym władztwa podatkowego, władztwa wydatkowego,
– swoboda dysponowania nadwyżkami finansowymi,
– ograniczenia co do zadłużania się,
– poziom dochodów transferowych z budżetu państwa i stopień sfinansowania nimi wydatków na zadania JST.

Wysoki stopień uzależnienia JST od władz centralnych oraz sytuacji budżetu państwa ogranicza ich samodzielność finansową, w tym zdolność do zaciągania i obsługi długu. Jednym z podstawowych zjawisk w tym zakresie jest wciąż niski stopień decentralizacji finansów publicznych, która przecież miała być efektem wprowadzonych w 1999 r. reform społecznych, w tym reformy samorządu terytorialnego. Do tego znaczna część środków publicznych gromadzona jest i wydatkowana poza budżetami publicznymi, czyli budżetem państwa i budżetami JST (np. fundusze celowe – w tym fundusze ubezpieczeń społecznych pracowników i rolników, Narodowy Fundusz Zdrowia, państwowa gospodarka pozabudżetowa, agencje rządowe). Znaczna część wydatków podmiotów podsektora samorządowego finansowana była i jest w formie subwencji ogólnych i dotacji celowych z budżetu państwa czy też udziałów we wpływach z podatków stanowiących dochód budżetu państwa. Warto jednak zauważyć, że JST, w których strukturze dochodów ogółem wysoki jest udział dochodów własnych, są w mniejszym stopniu zasilane w dotacje celowe i tym samym powstawać może zjawisko niedofinansowania ze środków z budżetu państwa, niezbędnych do realizacji powierzonych im zadań. Władze centralne liczą więc na to, że JST, dysponujące znaczącym potencjałem ekonomicznym i wydajną bazą dochodów własnych, powinny same poszukiwać środków na realizację zadań, w tym zwłaszcza zadań inwestycyjnych.

Uwarunkowania ekonomiczne niezależne od JST stanowią, zarówno oferta instrumentów dłużnych dostępna na rynku finansowym, z której może skorzystać JST, jak i warunki stawiane przez dawców kapitału oraz zmiany rynkowych stóp procentowych i kursów walut.

5.2. Uwarunkowania zależne od JST

Do uwarunkowań ekonomicznych zależnych od JST należy poziom kondycji finansowej JST. Na poziom tej kondycji wpływają:
– potencjał dochodowy JST,
– potencjał inwestycyjny i poziom atrakcyjności inwestycyjnej JST,
– potencjał wytwórczy znajdujący się na terenie danej JST,
– zdolność do akumulacji środków oraz struktura własnościowa, rzeczowa i podmiotowa gospodarki samorządowej (w tym zdeterminowany przez te struktury charakter rynku lokalnego).

Kondycja finansowa JST w znacznym stopniu warunkowana jest zatem czynnikami naturalnymi, takimi jak np. wielkość JST, od której zależy: skuteczność jej polityki rozwoju ekonomicznego, zdolność do taniego wykonywania zadań, funkcjonowanie demokracji lokalnej (samorządowej). Ważne jest też położenie JST. Z reguły jednostki położone w regionach biedniejszych i słabiej rozwiniętych zmuszone są do oszczędzania, natomiast położone w regionach bogatych i wysoko rozwiniętych posiadają większy potencjał dochodowy i mogą więcej wydawać na siebie, w tym na inwestycje samorządowe. Do uwarunkowań naturalnych należą też: struktura demograficzna ludności i jej zmiany, dostępne zasoby i walory naturalne, warunki klimatyczne. Istotny wpływ mają również skutki ujemne nagłych zmian warunków atmosferycznych, ponieważ wpływają one na wzrost wydatków.

Problemem JST w obsłudze długu jest brak umiejętności wyznaczania środków na spłatę długu (problem utrzymania wypłacalności JST). A zatem bardzo ważne jest umiejętne rozłożenie w czasie spłaty zadłużenia w kolejnych okresach, aby obciążenie wydatkami i rozchodami z tego tytułu było mniejsze od środków finansowych, jakie JST może rocznie przeznaczyć na spłatę długu (z dochodów i przychodów). Wprawdzie JST, która utraciła płynność finansową i jest niewypłacalna, nie może być postawiona w stan upadłości, ale jej sytuacja finansowa stanowi problem dla Skarbu Państwa (np. pożyczki dla nadmiernie zadłużonej JST) i dla pożyczkodawców.

Jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać zobowiązania wynikające z umów o odroczonym terminie płatności (np.: kredyt kupiecki, leasing, faktoring, sekurytyzacja, partnerstwo publiczno-prywatne, emisja obligacji przychodowych, wykup wierzytelności), zobowiązania objęte ugodami, przyjęte depozyty, rzeczywiste i potencjalne kwoty gwarancji i poręczeń, spłaty zadłużenia za podmioty, które utworzyła JST lub do których przystąpiła. W zakresie tzw. kredytu kupieckiego JST zawierają z wykonawcami umowy przewidujące znacznie odroczony termin płatności za wykonaną usługę lub rozłożenie tej płatności na raty spłacane w ciągu kilku lat. Umowy te zawierane są na takie inwestycje, jak np.: wdrożenie energooszczędnego programu oświetlania ulic, budowa kanalizacji i wodociągów, budowa szkoły oraz zakup środków transportu komunikacji miejskiej i parkomatów. Z kolei umowy leasingu dotyczą najczęściej zakupu środków transportu oraz sprzętu komputerowego[30].

Zobowiązania o odroczonym terminie płatności z jednej strony pozwalają uniknąć przekroczenia limitu zadłużenia, ale z drugiej – istnieje niebezpieczeństwo, że mogą nie zostać spłacone w umówionym terminie i staną się zobowiązaniami wymagalnymi. Do tego JST nie zawsze ujmują spłaty zobowiązań wymagalnych w budżecie, co przyczynia się do trudności w określeniu całkowitej wielkości ich zadłużenia. Obowiązujący limit poziomu zadłużenia nie uwzględnia wyżej wymienionych zobowiązań, gdyż ich termin płatności nie jest wymagalny, ale mają one wpływ na zachowanie przez JST zdolności do obsługi długu. Ponadto zobowiązania te nie są uwzględniane w załączonej do budżetu prognozie długu. W konsekwencji, zaciąganie tego rodzaju zobowiązań nie podlega nadzorowi regionalnych izb obrachunkowych i nie jest uwzględniane przy ocenie sytuacji finansowej JST dokonywanej przez RIO podczas wydawania opinii o możliwości spłaty kredytu lub sfinansowania deficytu budżetowego. Zobowiązania o odroczonym terminie płatności zaciągane są również przez JST charakteryzujące się wysokimi wskaźnikami zadłużenia z tytułu zobowiązań wymagalnych oraz te JST, których dochody własne kształtują się na dość niskim poziomie.

JST mogą udzielać poręczeń i gwarancji, które jednak mogą w przyszłości zamienić się w zobowiązania wymagalne, gdyż jako poręczyciel/gwarant JST może być zmuszona przejąć zobowiązania podmiotu, któremu udzieliła poręczenia/gwarancji. Poręczenia i gwarancje powinny być udzielane przez JST terminowo i do określonej kwoty. Łączna kwota poręczeń i gwarancji określana jest przez organ stanowiący JST w uchwale budżetowej. Uchwała budżetowa powinna określać maksymalną, łączną kwotę poręczeń i gwarancji udzielanych przez organ wykonawczy JST w danym roku budżetowym oraz wydatki bieżące przypadające do spłaty w danym roku budżetowym, zgodnie z zawartą umową z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez tę jednostkę (art. 184 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p.). W uchwale budżetowej powinny być wskazane źródła dochodów, z których zobowiązania te zostaną pokryte[31]. Zarząd JST ma obowiązek podać do publicznej wiadomości informacje dotyczące wykazu udzielonych poręczeń i gwarancji z wymienieniem podmiotów, których te gwarancje i poręczenia dotyczą. Należy tego dokonać w terminie do 31 maja następnego roku (art. 14 pkt 2 lit. d u.f.p.). Organ wykonawczy JST ustala warunki gwarancji i poręczenia (komu poręczyć, do jakiej wysokości, na jaki termin)[32].

6. Podsumowanie

Zaostrzenie warunków pozyskania kapitału na rynkach finansowych, biorąc pod uwagę jego koszt i poziom wymaganej zdolności kredytowej, będzie zachęcało JST do korzystania z kredytów, np. Banku Inwestycyjnego, Banku Rozwoju Rady Europy, Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju. Ponadto JST mogą korzystać z metod finansowania, których dotychczas praktycznie nie stosowały, takich jak np.: partnerstwo publiczno-prywatne, leasing, sekurytyzacja, emisja obligacji przychodowych. Proponowane ograniczenia zadłużenia JST nie odnoszą się do problemu zobowiązań o odroczonym terminie płatności (tzw. ukryte formy długu). Zobowiązania te, zgodnie z ustawą o finansach publicznych i aktami wykonawczymi do niej, jak również z europejskim systemem rachunków narodowych i regionalnych ESA 95 i dokumentami Eurostatu, są zobowiązaniami pozabilansowymi, jednak gdy staną się zobowiązaniami bilansowymi, będą wpływały na wzrost zobowiązań JST i tym samym na wzrost poziomu państwowego długu publicznego. Warto przy tym podkreślić, że banki i agencje raitingowe biorą pod uwagę te zobowiązania, oceniając bieżącą i prognozowaną zdolność kredytową JST. A zatem metodologia oceny zdolności do zaciągania i obsługi długu przez JST, stosowana przez te podmioty różni się od propozycji indywidualnego wskaźnika zadłużenia JST z projektu ustawy o finansach publicznych. Jaki sens będzie miał więc limit ustawowy dla JST, która go spełnia, podczas gdy kredytodawca/pożyczkodawca nie obdarzy jej swoim zaufaniem i nie udzieli finansowania zwrotnego? Można więc postawić pytanie o zasadność istnienia ograniczeń prawnych zaciągania i obsługi długu.

Ograniczenia prawe poziomu długu i wypłat na obsługę długu obowiązują JST od 1999 r., a przecież nie uchroniły one dotychczas nielicznych JST przed popadnięciem w pułapkę zadłużenia. Z dyskusji nad słusznością stosowania wzoru indywidualnego wskaźnika zadłużenia JST można wysnuć wniosek, że nie jest on doskonały i nie służy zabezpieczeniu JST przed ryzykiem utraty zdolności do obsługi długu, a wręcz przeciwnie – może sprzyjać nadmiernemu zadłużaniu się JST będących przejściowo w dobrej kondycji finansowej. A zatem czy nie lepiej, wzorem tych państw, które nie stosują limitów zaciągania długu przez JST, również w Polsce zrezygnować z ich stosowania, a wprowadzić (jak np. w Stanach Zjednoczonych) rozwiązania prawne umożliwiające postawienie w stan upadłości JST i pociągnięcie do odpowiedzialności karnej osób odpowiedzialnych za złą sytuację finansową JST?

Lepszym rozwiązaniem od stosowania indywidualnego wskaźnika zadłużenia JST jest wprowadzenie podziału budżetu JST na część bieżącą (operacyjną) i majątkową (kapitałową) i tym samym – zniesienie kategorii przychodów i rozchodów budżetu JST. Wskazane byłoby też oparcie rachunkowości i sprawozdawczości finansowej (w tym budżetowej JST) na metodzie memoriałowej, co w znacznej mierze pozwoli na ustalenie realnego wyniku finansowego JST. Do tego regulacje prawne powinny wymuszać na JST stosowanie nie tylko wieloletniej prognozy finansowej, lecz także strategii zarządzania długiem (tak jak w przypadku długu Skarbu Państwa – np. na 4 lata). Wskazane jest również wprowadzenie audytu zewnętrznego sprawozdań finansowych JST. Rozwiązania te przyczynią się do zwiększenia przejrzystości finansów JST zarówno dla kredytodawców/pożyczkodawców, jak i dla członków społeczności samorządowych i ułatwią racjonalne zarządzanie finansami JST.

Przypisy:

[1] Zob. L. Oręziak, Polityka budżetowa w strefie euro, „Bank i Kredyt” 2008/5, dodatek „Europejska integracja monetarna od A do Z”,
s. 8–13.
[2] Zob. M. Poniatowicz, Limitowanie zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego w krajach członkowskich Unii Europejskiej w: Samorząd terytorialny w zintegrowanej Europie, w: B. Filipiak i A. Szewczuk (red.), „Zeszyty Naukowe” nr 426, „Ekonomiczne Problemy Usług” nr 1, tom II, Szczecin 2006, s. 125–131.
[3] M. Jastrzębska, Ograniczenia w zaciąganiu długu przez jednostki samorządu terytorialnego w Polsce na tle rozwiązań w państwach członkowskich Unii Europejskiej, „Finanse Komunalne” 2006/6, s. 18–30.
[4] Zob. P. Swianiewicz, Bez bankructw. Zadłużenie samorządów w Europie, „Wspólnota” 2004/10, s. 10–13.
[5] Zob. P. Swianiewicz, Zadłużenie samorządów – podstawy teoretyczne i doświadczenia Europy Zachodniej, „Finanse Komunalne” 2003/5, s. 5–17.
[6] Zob. S. Skuza, Bariery w zaciąganiu kredytów i pożyczek przez jednostki samorządu terytorialnego, część II, „Bank i Kredyt” 2003/3, s. 55–69.
[7] Zob. P. Swianiewicz, Zadłużenie jako forma finansowania działalności samorządów – doświadczenia krajów Europy Środkowo-
-Wschodniej, „Finanse Komunalne” 2003/5, s. 49–73 oraz P. Swianiewicz, Local Government Borrowing. A Report on Central and Eastern Europe, Local Government and Public Service Reform Initiative, Open Society Institute, Budapeszt 2004, s. 385–419.
[8] Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej: u.f.p.
[9] Podobne uregulowania zostały utrzymane w art. 86 ust. 1 projektu ustawy o finansach publicznych z 7.10.2008 r. (druk sejmowy nr 1181), dalej: projekt u.f.p., zgodnie z którym suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej JST.
[10] Ograniczenie to utrzymano w art. 88 projektu u.f.p., zgodnie z którym JST nie mogą zaciągać pożyczek lub kredytów, emitować papierów wartościowych oraz udzielać poręczeń i gwarancji, których wartość nominalna, należna do zapłaty w dniu wymagalności, wyrażona w złotych, nie została ustalona w dniu zawierania transakcji. Rada Ministrów określi przypadki, w których nie stosuje się tych ograniczeń, uwzględniając w szczególności kredyty i pożyczki z instytucji międzynarodowych lub od pożyczkodawców rządowych, jak również biorąc pod uwagę w szczególności możliwość wywiązywania się z zaciągniętych zobowiązań oraz ograniczenie wzrostu poziomu państwowego długu publicznego.
[11] Podobne uregulowanie prawne zostało utrzymane w art. 203 ust. 4 i 5 projektu u.f.p., zgodnie z którym RIO, na podstawie przyjętej przez JST wieloletniej prognozy finansowej oraz uchwały budżetowej przedstawia opinię w sprawie prawidłowości prognozy kwoty długu JST, wynikającej z planowanych i zaciągniętych zobowiązań. W przypadku negatywnej opinii RIO JST dokonuje takich zmian uchwał, aby została zachowana relacja określona w art. 214 (indywidualny wskaźnik zadłużenia JST).
[12] Podobne uregulowanie prawne występuje w art. 86 ust. 2 projektu u.f.p., zgodnie z którym w przypadku ubiegania się przez JST o udzielenie kredytu lub pożyczki, a także zamiaru emisji papierów wartościowych zarząd JST jest obowiązany uzyskać opinię regionalnej izby obrachunkowej o możliwości spłaty kredytu lub pożyczki bądź wykupu papierów wartościowych.
[13] Por. E. Drzazga, Określanie granic bezpiecznego poziomu zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego „Finanse Komunalne” 2006/4. s. 38–39.
[14] Por. M. Dylewski, Nadzór i kontrola nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego – aspekty finansowe, w: II Forum Samorządne. Samorząd terytorialny w zintegrowanej Europie, B. Filipiak i A. Szewczuk (red.), „Zeszyty Naukowe” nr 401, Szczecin 2005, s. 173.
[15] W art. 87 ust. 1 projektu u.f.p. również zachowano to ograniczenie.
[16] Projekt ustawy o finansach publicznych z 7.10.2008 r. (druk sejmowy nr 1181).
[17] Istota tak sformułowanego limitu wypłat na obsługę długu JST sprowadza się do porównania kwot na obsługę długu, które JST zamierza ponieść w roku budżetowym z poziomem środków, jakie ustawodawca uznaje, że może ona przeznaczyć na obsługę długu.
[18] Por. M. Federowicz, K. Nizioł, Wieloletnia prognoza finansowa jednostki samorządu terytorialnego w świetle projektu ustawy
o finansach publicznych, „Finanse Komunalne”