Z ustaleń Rzecznika Praw Obywatelskich wynika, że obrady z wykorzystaniem środków komunikacji na odległość odbywają się niekiedy w sposób wyłączający możliwość udziału w nich obywateli, ograniczający prawo do informacji publicznej oraz realizację ustawowego obowiązku transmisji obrad. Główne problemy to:

  • zapewnienie obywatelom możliwości udziału obradach organów jednostek samorządu terytorialnego oraz odpowiednia realizacja ustawowego obowiązku zapewnienia transmisji tych obrad;
  • zapewnienie odpowiednich warunków materialno-technicznych prowadzenia obrad w trybie zdalnym w kontekście zasad prowadzenia obrad, dyskusji oraz głosowania;
  • zapewnienie prawidłowej podstawy prawnej prowadzenia obrad w trybie zdalnym oraz konieczność przyjęcia odpowiednich regulacji szczegółowych i prowadzenia na poziomie prawodawstwa miejscowego;
  • przeciwdziałanie praktyce rozszerzenia w aktach prawa miejscowego stosowania przepisów o zdalnym trybie prowadzenia obrad poza cel ustawy o przeciwdziałaniu COVID 19.

W wystąpieniu do wojewodów RPO pisze, że istnieje ryzyko, że wskutek wprowadzania zmian w statutach jednostek samorządu terytorialnego, przewidujących możliwość prowadzenia obrad w trybie zdalnym - w sposób wykraczający poza upoważnienie z ustawy „kowidowej” -  naruszana będzie nie tylko zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji), ale i zasada jawności działania organów samorządu terytorialnego. Zastępczyni RPO Hanna Machińska uczula zatem wojewodów na ten problem podczas sprawowania przez nich nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego.

Czytaj w LEX: Zdalny tryb obradowania organów kolegialnych jednostek samorządu terytorialnego >

Przepis ustawy kowidowej nie może zastępować konstytucji

Zgodnie z  art. 15zzx, wprowadzonego ustawą „kowidową” z 31 marca 2020 r.,  „w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych, samorządowych kolegiach odwoławczych oraz w organach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania)”.

Czytaj w LEX: Czy w czasie epidemii koronawirusa można organizować zebrania sołeckie? >

RPO przypomina, że prawo obywateli do informacji o działalności organów władzy publicznej wynika z art. 61 Konstytucji. Obywatel ma zatem prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.  A prawo to  obejmuje wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.

Sprawdź w LEX: Kto powinien ponieść koszty niezbędne dla organizacji sesji rady gminy z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość? >

Oznacza to zasadę jawności działań organów jednostek samorządu terytorialnego. Ich organy nie są upoważnione ani do wprowadzania na mocy przepisów prawa miejscowego rozwiązań ograniczających jawność obrad, ani do ograniczania możliwości udziału w nich.

Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji ograniczenie jawności działania organów samorządu terytorialnego „może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa”. A w przepisie tym nie ujęta została przesłanka ochrony zdrowia publicznego, która stanowi osobną kategorię uzasadniającą ograniczenie wolności i praw obywatelskich (art. 31 ust. 3 Konstytucji).

RIO apeluje o przestrzeganie jawności podczas debat budżetowych>>
 

Samorząd ma obowiązek zapewnić jawność sesji zdalnej

RPO rozumie potrzebę wprowadzania pewnych ograniczeń związanych z koniecznością skutecznego przeciwdziałania epidemii COVID-19, Niemniej jednak wyraźne pominięcie przesłanki ochrony zdrowia publicznego w art. 61 Konstytucji nakazuje uznać, że ich odbywanie w trybie zdalnym w sposób wyłączający możliwość udziału obywateli stanowi istotne naruszenie konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej.

Sprawdź w LEX: Czy radni znajdujący się na kwarantannie powinni brać udział w głosowaniu podczas korespondencyjnej sesji rady gminy?  >

Wskazaną wykładnię przepisów potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Zgodnie z  nim nie jest możliwe przyjmowanie przepisów prawa miejscowego ograniczających realizację zasady jawności bez odpowiedniej podstawy ustawowej.

W związku z tym, że art. 15zzx ustawy „kowidowej” nie ogranicza wprost stosowania przepisów gwarantujących jawność w sytuacji sesji w trybie zdalnym, należy uznać, że zapewnienie obywatelom dostępu do obrad odbywanych w tej formie jest obowiązkiem organów samorządu. Z uwagi na możliwości techniczne dostęp ten może być w pewnym wymiarze ograniczony w stosunku do sytuacji zwyczajowego obradowania, jednakże obywatele nie mogą zostać tego dostępu całkowicie pozbawieni. Stanowiłoby to naruszenie istoty prawa, o którym mowa w art. 61 Konstytucji, co jest zakazane na gruncie jej art. 31 ust. 3.

Sprawdź w LEX: Czy skorzystanie przez radę gminy ze zdalnego trybu obradowania wprowadzonego w specustawie koronawirusowej ma charakter obligatoryjny? >

 

Rady gmin bez podstaw prawnych modyfikują swoje statuty

RPO jest ponadto zaniepokojony wprowadzaniem art. 15zzx ustawy „kowidowej” do statutów jednostek samorządu terytorialnego. Następuje to z przekroczeniem upoważnienia ustawowego - poprzez rozszerzenie możliwości organizacji sesji zdalnej na wypadek wystąpienia w przyszłości innych stanów epidemii lub zagrożenia życia lub zdrowia radnych.

Tymczasem przepis ten uprawnia organy kolegialne samorządu terytorialnego do odbywania obrad i sesji w trybie zdalnym jedynie w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii związanych z przeciwdziałaniem chorobie COVID-19 wywołanej wirusem SARS-CoV-2. Stanowi w tym względzie samodzielną podstawę prawną.

Czytaj w LEX: W sprawie transmitowania i utrwalania przebiegu obrad komisji rady gminy. Uwagi w świetle konstytucyjnej zasady jawności działania instytucji publicznych >

W tym zakresie istnieje jednak już dobra praktyka nadzoru wojewodów m.in. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 kwietnia 2020 r. (NPII.4131.1.421.2020) czy rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 14 maja 2020 r. (NK N.4131.7.3.2020.MC2),

Zdaniem RPO należy ją rekomendować jako istotne narzędzie kontroli zasady jawności.