Od kiedy obowiązuje nowa ustawa zmieniająca kompetencje?

W związku z opźnieniem w ogłoszeniu ustawy zmieniającej organizację i podział zadań administracji publicznej w wojewdztwie, wywołanym wnioskiem Prezydenta do TK, powstaje problem z określeniem początku jej obowiązywania. Procedurę legislacyjną przechodzi projekt zmian tej ustawy.

W styczniu Sejm uchwalił dwie ustawy dotyczące ustroju administracji terenowej i zmian kompetencyjnych w administracji, tj. ustawę o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 r. Nr 31, poz. 206) oraz ustawę o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. z 2009 r. Nr 92, poz. 753, dalej: ustawa kompetencyjna). Pierwsza z nich weszła w życie 1 kwietnia 2009 r., zgodnie z jej art. 83. Natomiast druga wzbudziła wątpliwości Prezydenta RP (w zakresie art. 21 pkt 1), który skierował ją do Trybunału Konstytucyjnego w celu zbadania jej zgodności z Konstytucją .

Artykuł 39 ustawy kompetencyjnej określa datę jej wejścia w życie na dzień 1 kwietnia 2009 r. (oprócz kilku przepisów, które wchodzą w życie z dniem ogłoszenia lub z dniem 1 stycznia 2010 r.). Wskazanie takiej daty dziennej jako początku obowiązywania ustawy prowadzi do poważnego problemu. Trybunał Konstytucyjny rozpatrzył skargę Prezydenta w dniu 13 maja (sygn. Kp 2/09, M. P. z 2009 r. Nr 32, poz. 477) i stwierdził, że kwestionowane przepisy są zgodne z Konstytucją . W tej sytuacji Prezydent miał obowiązek jej podpisania, co uczynił 22 maja i skierował ustawę do publikacji. Ustawa została ogłoszona 16 czerwca. Z zasady demokratycznego państwa prawa wynika reguła, która nie pozwala na działanie prawa wstecz (lex retro non agit). Data wejścia w życie ustawy przed dniem jej ogłoszenia budzi zatem poważne wątpliwości konstytucyjne.

W swoim orzeczeniu TK uznał, że ustawa miała wejść w życie 1 kwietnia 2009 r., ale nie weszła ze względu na zaskarżenie jej do Trybunału. Ogłoszenie ustawy z datą późniejszą, niż określona w niej data wejścia w życie, nie powoduje jednak, że przepis dotyczący początku obowiązywania nie obowiązuje. Trybunał nie badał zgodności z Konstytucją tego przepisu, więc pozostaje on nadal w mocy. Dopóki TK nie orzeknie o jego niezgodności z ustawą zasadniczą, korzysta on z domniemania konstytucyjności. Wydaje się zatem, że nie ma podstaw do uznania, by określenie daty wejścia w życie ustawy kompetencyjnej na dzień 1 kwietnia 2009 r. mogło być kwestionowane z powodu ogłoszenia ustawy po tej dacie.

Trybunał doszedł jednak do wniosku, zawartego w uzasadnieniu orzeczenia, że w takiej sytuacji ustawa powinna wejść w życie zgodnie z ogólną zasadą, a więc po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Organ wydający dziennik ustaw umieścił w przypisie do treści art. 39 ustawy kompetencyjnej informację, powtarzając wniosek TK, że „zgodnie z normą zawartą w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449 oraz z 2009 r. Nr 31, poz. 206) ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia”. Ustawa powinna zatem wejść w życie z dniem 1 lipca 2009 r. Zasadność wyprowadzenia takiego wniosku i umieszczenie przypisu tej treści jest co najmniej wątpliwe, natomiast wprowadzenie zmiany do ustawy taką drogą jest zupełnie niezrozumiałe. Konstytucja  jasno określa przebieg procesu uchwalania ustaw. Dopóki więc ustawa nie zostanie znowelizowana, w skutek przeprowadzenia tej procedury legislacyjnej, nie można mówić, że została zmieniona i nie ma podstaw do domniemywania odmiennej jej treści.

18 czerwca Rada Ministrów złożyła w Sejmie projekt zmian w ustawie kompetencyjnej, obejmujący nie tylko art. 39, ale też inne przepisy przejściowe tak, by zachować spójność wszystkich tych przepisów. Jeszcze tego samego dnia Sejm uchwalił ustawę i przesłał ją do Senatu, który następnego dnia przyjął ją bez poprawek. Ustawa czeka zatem na podpis Prezydenta i ogłoszenie w dzienniku ustaw. Treść art. 39 ustawy kompetencyjnej ma zostać zmieniona w ten sposób, że ustawa wjedzie w życie po upływie 45 dni od dnia ogłoszenia, czyli 1 sierpnia. Taki zapis nie będzie budził już wątpliwości. Ustawa zmieniająca ma wejść w życie 1 lipca. Gdyby Prezydent znów skierował ją do TK lub wniósł weto i odmówił jej podpisania, sprawa będzie jeszcze bardziej skomplikowana.

Kwestia określenia dnia początku obowiązywania ustawy kompetencyjnej jest niezwykle istotna. Ma bowiem wpływ chociażby na właściwość organów prowadzących postępowania administracyjne, a więc i na ważność wydawanych decyzji administracyjnych, przeniesienie pracowników do innych urzędów czy przeniesienie mienia niezbędnego do wykonywania zadań przekazanych ustawą.

Przydatne materiały:

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.(Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)