Obywatele powinni mieć bezpośredni wpływ na politykę samorządu lokalnego

Współczesne demokracje przewidują instrumenty gwarantujące prawną kontrolę funkcjonowania organów władzy publicznej. Jednak wciąż w nich brakuje odpowiednich instytucji zapewniających skuteczną współpracę obywateli i władzy lokalnej, a przez to stanowiących społeczną kontrolę działań organów samorządowych.

Prawo obywateli do uczestnictwa w procesie decyzyjnym powinno być realizowane w sposób najbardziej bezpośredni, a jednym z warunków skutecznego zarządzania jest wyposażenie społeczności lokalnych w rzeczywiste uprawnienia.

Rada Europy w swoich raportach nad stanem demokracji w Europie podkreśla istotne zagrożenia dla demokracji europejskiej, wśród których można wskazać: zbyt małe zainteresowanie polityką wśród obywateli, spadek uczestnictwa obywateli w wyborach, brak zaufania obywateli do polityków, polityki i państwa, brak otwartości obywateli w sprawach, które ich dotyczą, brak niezależności parlamentów w stosunku do rządów i interesów gospodarczych, brak rzeczywistej niezależności mediów, ograniczenie możliwości partycypacji obywateli, brak wystarczająco otwartej i pluralistycznej sfery publicznej, dominacja biznesu nad polityką oraz większe zorientowanie debaty publicznej na konkretny efekt wyborczy niż rzeczywiste rozwiązywanie problemów[1].

Robert Dahl we Współczesnej analizie politycznej zastanawia się natomiast, dlaczego obywatele poza udziałem w wyborach nie uczestniczą w życiu publicznym, mimo że w nowoczesnych skonsolidowanych demokracjach istnieją instrumenty, które umożliwiają partycypację obywateli w procesie decyzyjnym. Wśród przyczyn wysokiego poziomu nieuczestnictwa wskazuje on między innymi przekonanie obywateli, że ich działania nie mają znaczenia i realnego wpływu na proces decyzyjny (niskie poczucie skuteczności politycznej), korzystne dla nich działania (bądź wynik wyborów) zgodnie z ich oczekiwaniem nastąpią i tak bez ich zaangażowania, ich wiedza jest zbyt ograniczona, aby pozwolić im na efektywne uczestnictwo, brakuje im mobilizacji do większego angażowania się w politykę[2].

Z kolei obywatele uczestniczą w życiu politycznym, jeżeli uważają, że wybór ma znaczenie, wierzą, że mają wpływ na ostateczny wynik, są przekonani, że wynik nie będzie zadowalający, jeśli nie będą działać, wierzą, że mają odpowiednią w danej kwestii wiedzę, muszą pokonać mniej przeszkód, aby działać, oraz są zmobilizowani do uczestnictwa przez innych (istnieją potencjalne nagrody)[3].

Poczucie braku wpływu na sprawy publiczne warunkuje niski poziom zaufania obywateli do władzy publicznej, a przez to do państwa, oraz słabą aktywność społeczną. A zatem istotne wydaje się inicjowanie działań (np. bezpośrednie angażowanie obywateli), które zwiększą ich poczucie wpływu na procesy decyzyjne w sferze publicznej zarówno na poziomie ogólnokrajowym, jak i lokalnym[4].@page_break@

Współczesne systemy demokratyczne opierają się głównie na instytucjach demokracji pośredniej (wybory oraz działalność partyjna), a także na podstawowych instrumentach demokracji bezpośredniej, czyli referendum i inicjatywie obywatelskiej, które mają jednak charakter uzupełniający. Natomiast inne formy demokracji partycypacyjnej (uczestniczącej), jak na przykład budżet partycypacyjny czy demokracja deliberatywna, należą do rzadkości, również na szczeblu samorządu lokalnego.

Zdaniem Benjamina Barbera współczesne modele demokracji izolują indywidualne jednostki od siebie. Również politycy są utożsamiani z indywidualną partycypacją w zbiorowym procesie podejmowania decyzji. Ponadto demokracja, oddalając obywatela od ważnych decyzji, wpływa destrukcyjnie na obywatelskie fundamenty niezbędne do tego, aby demokracja mogła przetrwać[5]. Należy zgodzić się również z teorią Alexisa de Tocqueville’a, że „demokratyczny rząd jest silniejszy, nie słabszy, kiedy jest otoczony przez aktywne społeczeństwo obywatelskie”[6]. John Rawls w swoim dziele Liberalizm polityczny podkreśla natomiast, że w idealnie urządzonym społeczeństwie obywatele są uprawnieni do wysuwania roszczeń wobec instytucji władzy[7].

Zgodnie z preambułą Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego „społeczności lokalne stanowią jedną z zasadniczych podstaw ustroju demokratycznego (...) i istnienie społeczności lokalnych wyposażonych w rzeczywiste uprawnienia stwarza warunki dla zarządzania skutecznego i pozostającego zarazem w bezpośredniej bliskości obywatela (...), a prawo obywateli do uczestnictwa w kierowaniu sprawami publicznymi (...) na szczeblu lokalnym (...) może być realizowane w sposób najbardziej bezpośredni”[8].

Kwestionowana przez niektórych badaczy, a głównie przez polityków, opinia, że prawo obywateli do uczestnictwa w procesie decyzyjnym powinno być realizowane w sposób najbardziej bezpośredni, wydaje się prawidłowa, jeżeli wziąć pod uwagę stwierdzenie, że jednym z warunków skutecznego zarządzania jest wyposażenie społeczności lokalnych w rzeczywiste uprawnienia. Powstaje natomiast pytanie, czy obecnie przysługujące obywatelom instrumenty demokracji na szczeblu lokalnym (uczestnictwo w wyborach i instytucje demokracji bezpośredniej) są wystarczające, a jeżeli tak, czy są skuteczne. Oczywiście powinny być skuteczne nie tylko z punktu widzenia realizacji zadań organów samorządowych i interesów instytucji politycznych, ale przede wszystkim z punktu widzenia realizacji potrzeb obywateli i społeczności lokalnych. Wprawdzie obywatele nie mają ustalonych stałych niezmiennych preferencji, ale posiadają odpowiedni potencjał, który dzięki możliwości uczestnictwa politycznego w społecznościach lokalnych może być kształtowany i wykorzystany zarówno dla ich korzyści, jak i korzyści tych społeczności[9].@page_break@

Modele demokracji

Demokracja bezpośrednia jest istotnym elementem procesu demokratyzacji systemów demokratycznych i stanowi pierwowzór wszystkich odmian demokracji. Jej naczelną zasadą jest podejmowanie najważniejszych i kontrowersyjnych decyzji dotyczących spraw publicznych poprzez powszechne bezpośrednie głosowanie obywateli. Jej wdrażanie w czystej formie jest możliwe obecnie wyłącznie w małych liczebnie i terytorialnie społecznościach. Za demokrację bezpośrednią uznaje się aktualnie również system demokracji przedstawicielskiej, w której obywatele mają realne prawo weta i inicjatywy ustawodawczej[10].

W systemie demokracji bezpośredniej zasadnicze decyzje są podejmowane bez pośrednictwa instytucji pochodzących z wyboru. Jest ona oparta na bezpośrednim i ciągłym uczestnictwie obywateli w życiu publicznym. Jest to system powszechnego samorządu. Podobnie jak w przypadku demokracji pośredniej, w demokracji bezpośredniej występuje poliarchia – rządy większości (np. referendum). Warto dodać, że Robert Dahl, przeciwstawiając poliarchię[11] partycypacji, określił ją jako system, w którym decyzje polityczne są podejmowane przez wybieralnych urzędników (przedstawicieli), a bezpośrednia partycypacja obywateli odgrywa peryferialną rolę (proceduralne rozumienie demokracji)[12]. Można przy tym zadać jednak pytanie, czy kiedy frekwencja wyborcza jest bardzo niska, to występuje wtedy decyzja większości społeczeństwa? Aczkolwiek zdarza się, że ci, którzy nie przystępują do wyborów, również w ten sposób głosują. Niepójście na wybory można także uznać za przemyślaną decyzję. Można mówić nawet o przypadkach, że taka decyzja jest bardziej przemyślana niż głos oddany bezmyślnie, chociaż później nie znajduje to odzwierciedlenia w strukturze organów przedstawicielskich (tzw. efekt marnowania głosów).

Demokracja przedstawicielska (konwencjonalna) wyklucza obywateli z bezpośredniego procesu podejmowania decyzji. Zgodnie z konstrukcją mandatu wolnego przedstawiciel reprezentuje interesy całej wspólnoty (narodu), ale przez cały okres sprawowania mandatu może realizować własną politykę (czy politykę partii lub opcji rządzącej) bez konsultacji lub porozumienia ze swoimi wyborcami. W praktyce jednak radny czy poseł rzadko kontaktują się bezpośrednio z mieszkańcami danego okręgu oraz nie składają im sprawozdań ze swojej działalności[13].

W demokracji pośredniej rola wyborcy ogranicza się do wskazania raz na kilka lat partii, która ma przejąć władzę i wziąć na siebie odpowiedzialność za państwo. Powierzanie władzy partiom jest cedowaniem odpowiedzialności na elity funkcjonujące poza kontrolą publiczną. Gdy tak się dzieje, gdy rządzą partie, obywatele tracą realne poczucie wpływu na życie publiczne.

Wycofują się z polityki i zaczynają traktować ją jak coś obcego i wrogiego, albo też wobec polityków wysuwają nierealistyczne żądania.

Demokracja partycypacyjna, czyli uczestnicząca (ang. participatory democracy), jest szerszą kategorią politycznego pełnomocnictwa niż demokracja bezpośrednia. Łączy ona w sobie cechy demokracji deliberatywnej, bezpośredniej i pośredniej. A zatem demokracja uczestnicząca jako swoisty kompromis pomiędzy instytucjami demokracji bezpośredniej i demokracji przedstawicielskiej w większym stopniu służy społeczności, zwłaszcza wspólnotom lokalnym[14]. Giovanni Sartori stwierdza na przykład, że demokracja partycypacyjna to demokracja polegająca na osobistym i aktywnym udziale i chętnym włączaniu się obywateli w proces podejmowania decyzji[15]. To obywatele, nawet jeśli nie uczestniczą w wyborach, aktywnie decydują o swoich sprawach. @page_break@

Przykładem mogą być nowe inwestycje w ramach budżetu partycypacyjnego w brazylijskim mieście Porto Alegre (poprzez zgromadzenia mieszkańców), chociaż są podejmowane próby ograniczenia wpływu zgromadzeń mieszkańców w zakresie decydowania o podatkach[16].

Wydaje się, że zaangażowanie obywateli w rozwiązywanie problemów poddanych zbiorowemu wyborowi w drodze publicznego rozumowania[17] może umożliwić zwiększenie skuteczności działań instytucji przedstawicielskich[18] poprzez kontrolę obywatelską w ramach demokracji partycypacyjnej.

Innowacyjne współczesne formy demokracji bezpośredniej – krok w kierunku partycypacji deliberatywnej

Mówiąc zazwyczaj o instytucjach demokracji bezpośredniej, mamy na myśli przede wszystkim najczęściej spotykane we współczesnych systemach demokratycznych: referendum oraz inicjatywę obywatelską (głównie ustawodawczą). Chociaż znajdują one regulacje w większości współczesnych demokracji, to jednak poza kilkoma państwami nie są zbyt często praktykowane, czy to ze względu na bariery organizacyjno-finansowe, czy brak zainteresowania obywateli. Warto jednak wskazać przykłady instytucji demokracji bezpośredniej, które angażują bezpośrednio i aktywizują członków danej wspólnoty lokalnej, a podjęte w ten sposób decyzje mają charakter wiążący.

Zgromadzenia ludowe mają swoje korzenie w demokracji ateńskiej (później rzymskiej), ale współcześnie zgromadzenia ludowe (zebrania wiejskie, gminne) występują przede wszystkim w trzech kantonach szwajcarskich: Unterwalden (półkantony Obwalden i Nidwalden), Appenzell (półkantony Appenzell Outer Rhodes i Appenzell Inner Rhodes) i Glarus. Znawca demokracji bezpośredniej w Szwajcarii, Oswald Sigg, podkreśla, że zgromadzenie ludowe jest to konstytucyjne zgromadzenie wolnych obywateli odbywające się na wolnym powietrzu, na którym są dyskutowane i rozstrzygane przez obywateli kantonu najważniejsze sprawy społeczności. Zgromadzenia te najczęściej występują kilka razy do roku na centralnym placu stolicy kantonu. Są one nieprzewidywalne, gdyż każdy członek korpusu wyborczego kantonu ma prawo głosu w dyskusji oraz próbuje wpływać na głosowanie, które odbywa się poprzez podniesienie rąk. Za formę zgromadzenia ludowego można uznać występującą także w Kolumbii czy Nikaragui, na poziomie dystryktów i gmin, instytucję rad otwartych (hiszp. el cabildo abierto). Są to posiedzenia rad tych jednostek samorządowych, podczas których każdy z wyborców z danego terytorium ma prawo uczestniczyć i brać udział w dyskusji dotyczącej problemów lokalnych[19].

Podobna instytucja demokracji bezpośredniej występuje w Stanach Zjednoczonych. W sześciu stanach USA funkcjonują zgromadzenia gminne (ang. town meetings). Prawo czynnego uczestnictwa w zgromadzeniu (prawo głosowania) przysługuje mieszkańcom umieszczonym w rejestrze wyborców gminy. Zgromadzenia działają najczęściej jako ciała opiniodawcze bądź decydujące o przyjęciu budżetu gminy[20].

Przy okazji warto wspomnieć o procedurze odwołania (ang. recall, hiszp. revocatoria de mandato), za pomocą której wyborcy mogą występować z wnioskiem o odwołanie osób piastujących funkcje z wyborów powszechnych (wyjątkowo mianowanych) i pociągać do odpowiedzialności urzędników publicznych, którzy w niezadowalający sposób pełnią swoje obowiązki. Przykładowo w 27 stanach USA proces recall pozwala wyborcom usunąć lub zwolnić oficjalne osobistości (urzędników stanowych lub lokalnych) z zajmowanego stanowiska poprzez wypełnienie petycji posiadającej odpowiednią liczbę ważnych podpisów (np. 25% tych wyborców, którzy oddali swój głos podczas ostatnich wyborów), żądających głosowania w sprawie kadencji danego urzędnika[21].Procedura recall jest także praktykowana w Argentynie (na poziomie prowincji), Ekwadorze (dotyczy alkadów, prefektów, deputowanych prowincjonalnych i gubernatorów), Panamie, Peru (dotyczy alkadów i radców miejskich), Kolumbii (z wyłączeniem szczebla krajowego) i w Wenezueli (dotyczy wszystkich stanowisk obsadzanych w ramach głosowania powszechnego, w?tym prezydenta i?parlamentarzyst?w)ączeniem szczebla krajowego) i w Wenezueli (dotyczy wszystkich stanowisk obsadzanych w ramach głosowania powszechnego, w tym prezydenta i parlamentarzystów)[22].@page_break@

Budżet partycypacyjny (port. orcamento participativo) jest to natomiast instrument, który pozwala mieszkańcom danej miejscowości, dzielnicy czy wsi brać aktywny udział w podejmowaniu decyzji na temat tego, w jaki sposób powinny być dystrybuowane środki finansowe na poziomie lokalnym. W procesie tworzenia budżetu partycypacyjnego biorą udział zarówno mieszkańcy, radni, jak i przedstawiciele samorządu. Budżet partycypacyjny został po raz pierwszy wprowadzony w brazylijskim mieście Porto Alegre. W 1988 r. rada miasta przyjęła uchwałę o procedurze współdecydowania mieszkańców o miejskich wydatkach. Budżet partycypacyjny został oparty na dwóch filarach – zaangażowaniu obywateli i przychylności władz miasta i trzech zasadach funkcjonowania – oddolnej demokracji wyrażanej przez spotkania mieszkańców z 16 dzielnic, zasadzie sprawiedliwości społecznej realizowanej za pomocą sposobu dysponowania pieniędzmi (alokacja środków) oraz kontroli społecznej dokonywanej za pośrednictwem rady budżetu partycypacyjnego. Funkcjonujący w Porto Alegre budżet partycypacyjny przyniósł wiele korzyści, np. sprawnie działające struktury samorządu lokalnego, rozwój najbiedniejszych obszarów miasta czy poprawa standardów demokratycznych. W ciągu pierwszej dekady wzmocniło się społeczeństwo obywatelskie, o czym świadczyła rosnąca liczba ludzi przystępujących do stowarzyszeń lub lokalnych inicjatyw. Zachowania klientelistyczne były stopniowo wypierane ze względu na obowiązujące zasady budżetu partycypacyjnego: przejrzystość i demokratyczne podejmowanie decyzji przy otwartych drzwiach. Obecnie budżet partycypacyjny uważa się za jeden z bardziej skutecznych instrumentów zaangażowania mieszkańców w sprawy wspólnoty lokalnej. W Europie Zachodniej taki instrument uczestnictwa obywateli w procesie decydowania o publicznych pieniądzach zaczął rozwijać się od 2000 r. W 2008 r. udało się wprowadzić to rozwiązanie w ponad 100 miastach, głównie w Hiszpanii, Niemczech, Portugalii, Francji, Wielkiej Brytanii i we Włoszech[23].
 

Już w piątek druga część artykułu pt. Partycypacja deliberatywna zwiększa zaufanie obywateli do samorządowych instytucji

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny

Przypisy:
[1] Za: J. Jaskiernia, Zagrożenia dla procesów i instytucji demokratycznych w Europie w świetle prac Rady Europy, w: S. Zyborowicz, Demokracja w Polsce i świecie,
Toruń 2009, s. 123–124.
[2] R.A. Dahl, B. Stinebrickner, Współczesna analiza polityczna, Warszawa 2007, s. 160-170.
[3] R.A. Dahl, B. Stinebrickner, Współczesna..., s. 171.
[4] L. Kolarska-Bobińska, Co warto, co należy zmienić? Poprawa jakości demokracji w Polsce, Warszawa 2008, s. 11.
[5] B.R. Barber, Strong Democracy: Participatory, Politics for a New Age, Berkeley 1984.
[6]A. de Tocqueville, Democracy in America, Nowy Jork 2001.
[7] J. Rawls, Liberalizm polityczny, Warszawa 1998, s. 68–69.
[8] Europejska Karta Samorządu Lokalnego z 15.10.1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze sprost.).
[9] M. Saward, Demokracja, Warszawa 2008, s. 91.
[10] A. Konopelko, Instrumenty demokracji bezpośredniej w Polsce jako jeden z elementów procesu demokratyzacji systemu, w: Â.S. Âskevič (red.), Sistemnaâ transformaciâ obŝestva: istoričeskij opyt, sovremennost’ i perspektivy. Sbornik naučnyh trudov kafedr social’no-gumanitarnyh nauk, Brześć 2009, s. 126.
[11] Stworzone przez R. Dahla pojęcie „poliarchii” oznacza władzę (rządy) wielu/większości (gr. poli – wiele, arche – władza), która ma prawo głosowania i wyrażania poglądów politycznych, a wybrani przedstawiciele kontrolują politykę publiczną.
[12] R. Dahl, B. Stinebrickner, Współczesna..., s. 127.
[13] R. Górski, Bez państwa. Demokracja uczestnicząca w działaniu, Kraków 2007, s. 51–52.
[14] Szerzej zob. M. Marczewska-Rytko, Demokracja bezpośrednia w teorii i praktyce politycznej, Lublin 2001, s. 31–44.
[15] G. Sartori, Teoria demokracji, Warszawa 1998, s. 148.
[16] R. Górski, Bez państwa..., s. 43–48.
[17] J. Cohen, Deliberation and Democratic Legitimacy, w: A. Hamlin, B. Pettit (red.), The Good Polity. Normative Analysis of the State, Oxford 1997.
[18] R. Putnam, Demokracja w działaniu, Kraków 1995, s. 133.
[19] O. Sigg, Political Switzerland, Zurych 1997, s. 19.
[20] K. Zwierzchowski, Amerykańskie instytucje demokracji bezpośredniej, Białystok 2005, s. 94–99.
[21] A. Heywood, Politologia, Warszawa 2006, s. 282.
[22] D. Zovatto, La practica general de las instituciones de democracia directa en America Latina. Un balanca comparado: 1978–2000, w: H.A. Concha Cantu (red.), El sistema representativo y la democracia semidirecta. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Meksyk 2002.
[23] Y. Sintomer, C. Herzberg, A. Rocke, Participatory Budgeting in Europe: Potentials and Challenges, „International Journal of Urban and Regional Research” 2008/1.