Miejskie, wiejskie, specjalne – obszary funkcjonalne podstawą dla Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych

Nowe regulacje europejskiej polityki spójności i polskiej polityki rozwoju kładą nacisk na terytorialny wymiar polityk publicznych. Zakładają odejście od zarządzania sektorowego na rzecz zarządzania zintegrowanego terytorialnie, które polega na integracji działań różnych podmiotów publicznych wobec terytoriów określonych nie administracyjnie, a funkcjonalnie, charakteryzujących się podobnymi cechami społeczno-gospodarczo-przestrzennymi.

Obszary funkcjonalne

To obszary funkcjonalne mają być punktem odniesienia dla interwencji polityk publicznych. Typologię obszarów funkcjonalnych i ich charakterystykę zawiera Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 (KPZK 2030) , która wprowadza pojęcie obszaru funkcjonalnego i jego typy oraz określa - kto jest odpowiedzialny za ich wyznaczanie i według jakich kryteriów. KPZK 2030 bazuje na definicji „obszaru problemowego” z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która określą go jako „obszar szczególnego zjawiska z zakresu gospodarki przestrzennej lub występowania konfliktów przestrzennych" wskazanych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Definicja ta nie wyczerpuje pojęcia obszaru funkcjonalnego, więc KPZK rozbudowuje ją o zapis „zwarty układ przestrzenny składający się z funkcjonalnie powiązanych terenów, charakteryzujących się wspólnymi uwarunkowaniami i przewidywanymi, jednolitymi celami rozwoju”.

KPZK 2030 wyróżnia trzy grupy typów obszarów funkcjonalnych (OF):

• - miejskie obszary funkcjonalne;
• - wiejskie obszary funkcjonalne;
• - specjalne obszary funkcjonalne.

Miejskie obszary funkcjonalne (MOF)

Miejskie obszary funkcjonalne (MOF) są układem osadniczym ciągłym przestrzennie, złożonym z odrębnych administracyjnie jednostek i obejmują zwarty obszar miejski, powiązaną z nim funkcjonalnie strefę zurbanizowaną oraz ośrodki bliskiego sąsiedztwa. Są to obszary zurbanizowane o największej gęstości zaludnienia i najważniejszych funkcjach w systemie osadniczym kraju. Administracyjnie obszary te mogą obejmować zarówno gminy miejskie, wiejskie, jak i miejsko-wiejskie. Wyróżnia się cztery podtypy:

1. MOF ośrodków wojewódzkich, w tym metropolitalnych - wszystkie miasta wojewódzkie mają obowiązek opracować dla swoich OF dwa dokumenty: strategię rozwoju aglomeracji i plan zagospodarowania przestrzennego;
2. MOF ośrodków regionalnych, czyli nie będących miastem wojewódzkim, ale ważnych dla regionu - zasady ich wyznaczania są takie same jak w przypadku wojewódzkich, ale nie muszą, choć mogą one opracowywać strategię i plan zagospodarowania przestrzennego;
3. MOF ośrodków subregionalnych (50-100 tys. mieszkańców);
4. MOF ośrodków lokalnych.

Wiejskie obszary funkcjonalne

Wiejskie obszary funkcjonalne podzielono na dwa podtypy. Pierwszy to obszary wiejskie ściśle powiązane z dużym miastem. Powinny być one wyznaczone w strategiach województw i ich planach zagospodarowania przestrzennego. Drugi typ to obszary wymagające wsparcia, do których czas dojazdu z ośrodka metropolitalnego lub regionalnego przekracza 90 minut.

Specjalne obszary funkcjonalne

Specjalne obszary funkcjonalne, to autorskie, nieformalne określenie dla grupy pozostałych trzech typów obszarów funkcjonalnych:

1. OF szczególnego zjawiska w skali makroregionalnej – wymienia się tu 7 podtypów: Żuławy, obszary górskie, tzw. obszary zamknięte, strefę przybrzeżna, wyłącznie polską morską strefę ekonomiczną, tereny ochrony gleb dla celów produkcji rolnej i obszary dorzeczy narażonych na powodzie;
2. OF kształtowania potencjału rozwojowego - są to obszary o szczególnej wartości przyrodniczej bądź kulturowej, jak: cenne przyrodniczo, ochrony krajobrazów kulturowych, ochrony i kształtowania zasobów wodnych, strategicznych złóż kopalin;
3. OF wymagające restrukturyzacji i rozwoju nowych funkcji przy użyciu instrumentów polityki regionalnej; kategoria zawieraj obszary o szczególnej koncentracji problemów społeczno-gospodarczych w tym miasta, które mogą mieć znaczenie krajowe: o najniższym rozwoju i pogarszających się perspektywach rozwoju, miasta i inne obszary tracące dotychczasowe funkcje, obszary o najniższym poziomie dostępu do dóbr i usług warunkujących możliwości rozwojowe, obszary o najniższej dostępności transportowej do ośrodków wojewódzkich, obszary przygraniczne.

Wyznaczanie obszarów funkcjonalnych i ich zagospodarowanie pozostaje w kompetencji władz samorządów województwa, w planach zagospodarowania przestrzennego i strategiach rozwoju na podstawie szczegółowych kryteriów określonych przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego. Dzięki temu ma być możliwe uzgodnienie sposobu zagospodarowania obszarów funkcjonalnych, które w części mogą na siebie zachodzić.
Zarządzanie obszarami funkcjonalnymi, szczególnie w aglomeracjach metropoliach wymaga woli współpracy terytorialnej pomiędzy samorządami różnych szczebli w ramach zróżnicowanych form instytucjonalnych. Pozwoli to na działanie w ramach wyróżnionych osi strategicznych interwencji (OSI) na poziomie krajowym i regionalnym.

Przykład

Jako przykład można podać identyfikację OSI w województwie warmińsko-mazurskim opisane w RPO Warmia i Mazury 2014-2020.

Obejmują one:

• OSI - Aglomeracja Olsztyna - obejmuje miasto Olsztyn i gminy z nim sąsiadujące; wynika z konieczności wzmocnienia konkurencyjności krajowej i międzynarodowej stolicy województwa i jej obszaru funkcjonalnego;
• OSI - Obszary wymagające restrukturyzacji i rewitalizacji - interwencja obejmować będzie gminy miejskie oraz miasta w gminach miejsko-wiejskich powyżej 5 tys. mieszkańców;
• OSI - Obszary wiejskie w szczególności o najniższym poziomie dostępu mieszkańców do dóbr i usług warunkujących możliwości rozwojowe (OSI krajowy) - wsparcie obszarów wiejskich w województwie będzie miało dwa aspekty: (1) rozwój nowoczesnej wsi (realizowany w ramach OSI Nowoczesna wieś – w ramach PROW oraz w ramach niektórych działań RPO, a także (2) wsparcie w ramach RPO obszarów wiejskich odczuwających skutki zmian w zakresie: infrastrukturalnym (w ramach OSI - Obszary o słabym dostępie do usług publicznych) oraz społecznym (rewitalizacja społeczna oraz aktywizacja zawodowa w ramach OSI - Obszary peryferyzacji społeczno-gospodarczej);
• OSI - Obszary przygraniczne - specyfika położenia województwa (przy długiej granicy będącej zewnętrzną granicą UE, peryferyjnie z punktu widzenia przestrzeni europejskiej) problemy przygraniczne mają w regionie szczególne znaczenie i silnie wpływają na potencjał rozwojowy dużej części województwa; potrzeba interwencji na tym obszarze uzasadniana jest zatem nawarstwieniem różnorodnych problemów społeczno-gospodarczych w obszarze przygranicznym (duży odpływ ludności, malejąca ilość miejsc pracy, wysokie bezrobocie, niska dostępność komunikacyjna, niewielka aktywność społeczna, niska zamożność;
• OSI – Miasta subregionalne - obejmuje Elbląg i Ełk wraz z ich obszarami funkcjonalnymi; wsparcie w tym OSI odbywać się będzie szczególnie przy pomocy instrumentu ZIT dla Elbląga i Ełku oraz ich obszarów funkcjonalnych; przewidziana jest też interwencja w ramach poszczególnych osi priorytetowych RPO;
• OSI – Obszary skrajnie peryferyjne - dotyczy obszarów o ekstremalnie niskiej dostępności komunikacyjnej, w skali regionalnej przede wszystkim do stolicy województwa; strategia wyróżnia te obszary we wschodniej części województwa ponieważ ten czynnik determinuje w dużym stopniu lokalny potencjał rozwojowy i pociąga za sobą problemy związane z dostępnością usług publicznych;
• OSI - Tygrys warmińsko-mazurski - obszar o szczególnym potencjale kluczowym dla rozwoju regionu; to pas gmin położonych wzdłuż osi transportowych regionu: dróg krajowych nr 7 i 16; wsparcie tego obszaru w ramach większości osi priorytetowych RPO sprzyjać będzie dynamizacji procesów rozwojowych oraz wzmocnieniu konkurencyjności krajowej i międzynarodowej regionu.

Zintegrowane podejście terytorialne w województwie warmińsko-mazurskim będzie realizowane poprzez planową interwencję na trzech kierunkach:

• koncentrację wsparcia na OSI, na którego terenie będzie można realizować przedsięwzięcia;
• Zintegrowane Inwestycje Terytorialne (ZIT) realizowane na obszarach funkcjonalnych miasta wojewódzkiego (Olsztyna) i dwóch miast subregionalnych (Elbląga i Ełku);
• wsparcie obszaru Wielkich Jezior Mazurskich (sieć „Mazurskich Pereł”), dla którego samorządy lokalne skupione wokół idei rozwoju i promocji krainy przygotowały dokument pt. Wielkie Jeziora Mazurskie – Strategia.

W perspektywie finansowej 2014-2020 przewiduje się więc odejście od rozproszonej interwencji wobec jednej jednostki samorządu terytorialnego z poziomu kraju czy regionu na rzecz bardziej selektywnych i skoncentrowanych inwestycji w osiach strategicznej interwencji i wielosektorowej koordynacji tych inwestycji na zintegrowanym terytorium rozumianym funkcjonalnie, z jednoczesnym wzmocnienie partnerskiej wieloszczeblowej współpracy i dopasowaniem odpowiedzialności zarządzania zintegrowanymi obszarami funkcjonalnymi do najbardziej efektywnego poziomu zarządzania, którym na ogół będzie miasto o funkcji metropolitalnej lub subregionalnej.