Obowiązek kontroli dotyczy także dróg wewnętrznych

Na burmistrzu spoczywa obowiązek dokonywania kontroli okresowych (rocznych oraz pięcioletnich) stanu technicznego dróg. Czy kontroli okresowej podlegają wyłącznie drogi gminne, czy też drogi wewnętrzne?

Pytanie pochodzi z  programu Serwis Budowlany .

Na burmistrzu jako zarządcy dróg gminnych w myśl przepisów art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych spoczywa obowiązek dokonywania kontroli okresowych (rocznych oraz pięcioletnich) stanu technicznego dróg na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane.

Czy kontroli okresowej podlegają wyłącznie drogi gminne, które mają nadany numer, czy też drogi wewnętrzne w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (utwardzone asfaltem)?

Czy drogi szutrowe nie są obiektami budowlanymi w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane i nie podlegają temu obowiązkowi?

Przepisy ustawy - Prawo budowlane nie rozróżniają kategorii dróg gminnych i wewnętrznych, ogólnie obowiązek dokonywania przeglądów okresowych odnosi do obiektów budowlanych, do których zalicza się drogi.

Czy w takim razie dla tych dróg wewnętrznych właściciel/zarządca powinien mieć książkę obiektu budowlanego i przeprowadzać kontrolę okresową roczną i pięcioletnią?

Z ustawy o drogach publicznych wynika obowiązek prowadzenia książki drogi, która zgodnie z przepisami art. 64 ust. 2 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane zastępuje książkę obiektu budowlanego, niemniej jednak obowiązek prowadzenia książki dróg dotyczy tylko dróg gminnych.

Odpowiedź

Obowiązek dokonywania okresowych kontroli, o których mowa w art. 62 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, oraz prowadzenia książki obiektu budowlanego (art. 64 ust. 1 i 2 tej ustawy) co do zasady dotyczy także dróg wewnętrznych.

Uzasadnienie

Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.) - dalej u.d.p. normuje przede wszystkim sprawy związane z zarządzaniem i korzystaniem z dróg publicznych. Drogom wewnętrznym poświęcono nieliczne przepisy – przede wszystkim art. 8 definiujący pojęcie "drogi wewnętrznej" (kategoria ta obejmuje nie tylko drogi, ale także parkingi i place przeznaczone do ruchu pojazdów), regulujący kwestię nadawania nazwy drogom wewnętrznym oraz – przede wszystkim - wskazujący osobę zobowiązaną do budowy i utrzymania drogi (w tym także przebudowy i remontu) - jest to "zarządca terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - właściciel tego terenu" (art. 8 ust. 2 i 3 u.d.p.).

Natomiast w odniesieniu do dróg publicznych ustawa wskazuje expressis verbis, że "do zarządcy drogi należy w szczególności (...) przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym weryfikację cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego" (art. 20 pkt 10 u.d.p.). Istotne odmienności prawnych instrumentów zarządzania drogami publicznymi i drogami wewnętrznymi (zlokalizowanymi na terenie należącym do Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego) podkreśla orzecznictwo sądowe (m.in. postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2010 r., II SAB/Ol 87/09 LEX nr 557962).

Ustawa o drogach publicznych nie reguluje kwestii prowadzenia książki drogi, jednak kwestia ta jest uregulowana rozporządzeniem z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582) - dalej r.e.d.p., wydanym na podstawie art. 10 u.d.p. Przepisy dotyczące ewidencjonowania dróg uległy znaczącej zmianie z dniem 1 stycznia 1999 r., w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.).

Obecne książki drogi i książki obiektu mostowego i tunelu, wchodzące w skład ewidencji (§ 9 i § 13 r.e.d.p.) zastąpiły niegdysiejsze księgi inwentarzowe dróg i obiektów mostowych (zob. zarządzenie Ministra Komunikacji z dnia 6 czerwca 1986 r. w sprawie prowadzenia ewidencji dróg publicznych, M.P. Nr 18, poz. 122). Na gruncie powołanych przepisów obowiązek ewidencji dotyczy wyłącznie dróg zaliczonych do kategorii dróg publicznych.

Z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) - dalej pr. bud. wynika, że przepisu art. 64 ust. 1 pr. bud., wprowadzającego obowiązek prowadzenia książki obiektu budowlanego, nie stosuje się m.in. wobec "dróg lub obiektów mostowych, jeżeli prowadzą książkę drogi lub książkę obiektu mostowego na podstawie przepisów o drogach publicznych" (art. 64 ust. 2 pkt 3 pr. bud.).

Podkreślić trzeba przy tym, że art. 64 ust. 1 pr. bud. wprowadza obowiązek prowadzenia książki obiektu budowlanego dla "każdego budynku oraz obiektu budowlanego niebędącego budynkiem, którego projekt jest objęty obowiązkiem sprawdzenia, o którym mowa w art. 20 ust. 2 (pr. bud.)". Z kolei obowiązek sprawdzenia dotyczy wszystkich obiektów budowlanych, za wyjątkiem "projektów obiektów budowlanych o prostej konstrukcji, jak: budynki mieszkalne jednorodzinne, niewielkie obiekty gospodarcze, inwentarskie i składowe" (art. 20 ust. 3 pr. bud.). Wśród przykładów wskazanych w tym przepisie nie wymieniono żadnych obiektów infrastrukturalnych, tak więc nie jest jasne, czy obiekty takie mogą być w określonych sytuacjach objęte wskazanym zwolnieniem. Wydaje się to dopuszczalne, choć kryteria pozostają niejasne. Z obowiązku prowadzenia książki obiektu budowlanego zwolniono jeszcze obiekty nie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę (art. 64 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pr. bud.), drogi wewnętrzne jednakże nie są zaliczone do tej kategorii.


Problem komplikuje fakt, że na gruncie Prawa budowlanego nie ma jednolitości poglądów co do kwestii, kiedy dochodzi do "wybudowania drogi" jako obiektu budowlanego. W tym punkcie dotykamy problemu kwalifikacji prawnej "dróg szutrowych", ale także dróg utwardzonych przy pomocy płyt betonowych czy kostki brukowej. Kwestie te były rozważane przede wszystkim na gruncie przepisów dotyczących samowoli budowlanej. W wyroku z dnia 25 kwietnia 2008 r., II SA/Gl 637/07, LEX nr 491840, WSA w Gliwicach stwierdził: "Nie stanowi budowy drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pr. bud. samo nawiezienie na nieruchomość tłucznia, kruszywa lub innego materiału utwardzającego podłoże i wyrównanie nim terenu nieruchomości. Jednakże, jeśli nawieziony materiał zostanie połączony z podłożem o takiej grubości i trwałości, że w efekcie powstanie powierzchnia służąca celom komunikacyjnym, np. przejazdu ciężkimi samochodami, wówczas może dojść do wykonania budowli niebędącej drogą, a zatem obiektu budowlanego. (...)".

Biorąc pod uwagę, że do dróg wewnętrznych zalicza się także place i parkingi, przywołać tu można także orzeczenia dotyczące kwalifikacji prawnej innych przypadków wykonywania prac polegających na utwardzeniu gruntu. W wyroku z dnia 29 maja 2009 r., II SA/Kr 564/09, LEX nr 558434, WSA w Krakowie stwierdził: "Utwardzenie placu, polegające na nawiezieniu na grunt rozdrobnionego kamienia, wyrównanie i utwardzenie w ten sposób terenu nie jest wystarczające do ustalenia, że na działce zostały zrealizowane roboty budowlane, które należy kwalifikować jako obiekt budowlany będący budowlą." Z kolei w wyroku NSA z dnia 21 września 2010 r., II OSK 1422/09, LEX nr 746528, sąd ten uznał: "Położenie płyt drogowych na gruncie stanowi wykonanie robót budowlanych innych niż wymienione w art. 48 i 49b Pr. bud., przeprowadzonych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Pr. bud. (...).

Zastosowanie tego trybu nie jest więc wyłączone również w sytuacji wykonania robót budowlanych w ogóle nieobjętych reglamentacją Prawa budowlanego. W każdym zatem przypadku do wykonania robót budowlanych tego rodzaju zastosowanie znajduje tryb naprawczy określony w art. 50 i 51 Pr. bud. (...) Ułożenie płyt drogowych na działce stanowiącej drogę wewnętrzną nie stanowi przebudowy drogi". Odmiennie natomiast – w odniesieniu do budowy placu – wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r., II OSK 462/08, LEX nr 558414: Pokrycie nawierzchni płytami żelbetonowymi stanowi budowę budowli i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Jak widać, w powołanym orzecznictwie brak jest jednolitości i precyzji odnośnie analizowanego problemu, jednakże można na tej podstawie uzasadnić pogląd, iż drogi szutrowe co do zasady nie stanowią obiektu budowlanego.

Problem ten dodatkowo komplikuje fakt, że place postojowe i "przejazdy" w świetle ustawy stanowią tzw. "urządzenia budowlane", o których mowa w art. 3 pkt 9 pr. bud., i nie sporządza się najczęściej dla nich odrębnego projektu architektoniczno-budowlanego (są ujęte wyłącznie w projekcie zagospodarowania działki lub terenu – art. 34 ust. 3b pr. bud.).

Językowa, ścisła wykładnia powołanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że obowiązek prowadzenia książki obiektu budowlanego dotyczy wszystkich dróg wewnętrznych (w tym parkingów i placów), które nie mogą być uznane za "obiekty o prostej konstrukcji" oraz nie stanowią "urządzeń budowlanych" związanych z innym obiektem budowlanym. Dotyczy to w szczególności dróg wewnętrznych stanowiących samodzielne zamierzenie budowlane zrealizowane na podstawie odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Natomiast obowiązek okresowej kontroli, wynikający z art. 62 ust. 1 pr. bud., nie jest wprost powiązany z obowiązkiem prowadzenia książki obiektu budowlanego. Artykuł 62 ust. 1 i 2 pr. bud. autonomicznie reguluje zakres obiektów podlegających okresowej kontroli. Nie wskazuje jednak jako wyłączonych spod tego obowiązku dróg (ani żadnych zresztą obiektów infrastrukturalnych). Ratio legis tego przepisu nakazuje przyjąć, że – w braku wyraźnego wyłączenia – obowiązek rocznej i pięcioletniej kontroli obejmuje co do zasady także drogi wewnętrzne.

Pytanie pochodzi z programu Serwis Budowlany .