W nowym projekcie ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa z 5 stycznia 2023 r. pozostawiono rozwiązanie, zgodnie z którym organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego będzie zobowiązany de facto do przygotowania dwóch, niezależnych procedur: zewnętrznej i wewnętrznej.  Projekt wskazuje, że organ publiczny, którym jest m.in. organ wykonawczy jst, ustala procedurę przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych oraz podejmowania działań następczych.

- Oznacza to, że każdy wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu i zarząd województwa zobowiązany będzie do ustalenia procedury zewnętrznej niezależnie od tego, czy w danej jednostce obowiązują procedury wewnętrzne. Są to bowiem dwie, niezależne od siebie procedury. Tym samym okoliczność, że mała gmina czy też urząd, na rzecz którego pracę wykonuje mniej niż 50 osób, zwolnione są z obowiązku ustanowienia procedury wewnętrznej, nie będzie miała wpływu na obowiązek ustanowienia procedury zewnętrznej przez organ wykonawczy jst – wskazuje Joanna Nazdrowicz, radca prawny w zespole prawa administracji samorządowej w Kancelaria Ostrowski i Wspólnicy z Torunia.

Przeczytaj także:

Limit 50 osób doprecyzowanie wciąż niewystarczające

Z perspektywy jst, nowa wersja projektu generalnie nie zawiera zmian co do podmiotów zobowiązanych do wprowadzenia procedury wewnętrznej. Aktualny jest limit 50 osób dla gmin, powiatów i województw oraz wyłączenie „małych gmin” do 10 tys. mieszkańców. Joanna Nazdrowicz zauważa, że nowy projekt ustawy doprecyzowuje, w jaki sposób ustalić „limit 50 osób”. Wskazuje, że z obowiązku wprowadzenia procedury wewnętrznej zwolnione są podmioty prawne (tj. podmioty prywatne i podmioty publiczne), na rzecz których wykonuje lub świadczy pracę mniej niż 50 osób.

- Zasadne wydaje się przyjęcie, że do limitu osób wliczani będą nie tylko pracownicy zatrudnieni na  umowie o pracę, ale też osoby wykonujące pracę na podstawie umów cywilnoprawnych jak radcy prawni, konsultanci czy asystenci świadczący usługi na podstawie umowy zlecenia, co w praktyce może nastręczać trudności w ustaleniu istnienia obowiązku wprowadzenia procedury wewnętrznej – uważa Joanna Nazdrowicz. 

Czytaj w LEX: Dyrektywa o ochronie sygnalistów - co wynika z niej dla jednostek samorządu terytorialnego? >>>

Czytaj w LEX: W jakim zakresie RODO i krajowe przepisy o ochronie danych osobowych mają zastosowanie wobec sygnalistów? >>>

Wskazuje, że z projektu można wywnioskować, że przez podmiot zobowiązany do ustanowienia procedury wewnętrznej należy rozumieć każdą jednostkę budżetową, jeśli na jej rzecz pracę świadczy lub wykonuje co najmniej 50 osób. Takie rozwiązanie może budzić wątpliwości na etapie stosowania procedury zgłoszeń wewnętrznych.  

- Trudno bowiem przyjąć za racjonalne rozwiązanie, zgodnie z którym w jednej szkole samorządowej będzie obowiązywała procedura zgłoszeń wewnętrznych, w drugiej, poniżej „limitu 50 osób” już nie - uważa Joanna Nazdrowicz. Pewnym rozwiązaniem tej sytuacji może być utworzenie wspólnej procedury dla jednostek organizacyjnych w ramach jednej gminy lub kilku gmin (pod warunkiem zapewnienia ich odrębności i niezależności od procedury zewnętrznej) i objęcie procedurą wewnętrzną także jednostek, które nie są zobowiązane do utworzenia procedury wewnętrznej. Przy czym to rozwiązanie pozostaje dostępne wyłącznie dla gmin. Powiaty i województwa niezmiennie pozostają pozbawione tworzenia wspólnych procedur dla urzędów i swoich jednostek organizacyjnych.

Zastrzeżenia, jak liczyć owe 50 osób, ma także Związek Powiatów Polskich. Podnosi, że liczba osób pracujących na rzecz danego podmiotu w ciągu roku jest zmienna.

Czytaj w LEX: Whistleblowing w samorządzie terytorialnym z perspektywy wybranych standardów kontroli zarządczej >>>

Czytaj w LEX: 8 obowiązków, które trzeba wykonać, aby wdrożyć w jednostkach samorządu terytorialnego system zgłaszania nieprawidłowości >>>

 

 

Problem może być opracowanie procedury zgłoszeń zewnętrznych

Jeżeli chodzi o sam zakres procedury zgłoszeń wewnętrznych i procedury zgłoszeń zewnętrznych, to projekt z 5 stycznia nie wprowadza w tym zakresie zasadniczo zmian w stosunku do poprzedniej wersji.

- W mojej ocenie, wprowadzenie zmian byłoby wskazane w zakresie procedury zgłoszeń zewnętrznych. Ustawodawca nie przewiduje, tak jak ma to miejsce w przypadku procedury zgłoszeń wewnętrznych, katalogu obligatoryjnych elementów, jakie procedura zgłoszeń zewnętrznym powinna zawierać. Brak też odesłania do przepisu art. 25 projektowanej ustawy, który określa minimalne wymagania dla procedury zgłoszeń wewnętrznych – wskazuje Joanna Nazdrowicz.

Uważa, że praktyce może to nastręczać trudności organom wykonawczym jst w prawidłowym wywiązaniu się z ciążących na nim obowiązków, bo procedurę zgłoszeń zewnętrznych będzie trzeba opracować, zaś konkretnych wskazówek brak.

Interes publiczny nowe wyzwanie

Nowością projektu jest przesłanka ujawnienia informacji dotyczącej interesu publicznego. Joanna Nazdrowicz zwraca uwagę, że brak jest w projekcie ustawy legalnej definicji pojęcie interesu publicznego, a posłużenie się pojęciem nieostrym może w istotny sposób przyczynić się do ograniczenia ochrony sygnalistów, niezgodnie z dyrektywą 2019/1937.

Błażej Wągiel, radca prawny z IPSO Legal uważa, że to może w praktyce samorządów przysporzyć problemów. Z jednej strony, potencjalny sygnalista będzie mieć kłopot z rozstrzygnięciem czy zgłoszenie, którego zamierza dokonać, dotyczy interesu publicznego, a tym samym, czy zostanie objęty ochroną.

- To może skutecznie zniechęcić sygnalistów do dokonywania zgłoszeń. Z drugiej strony, jeśli przepis pozostanie w takim kształcie, to na osobach przyjmujących zgłoszenie w samorządach będzie ciążyć olbrzymia odpowiedzialność w związku z koniecznością ustalenia, czy dane zgłoszenie dotyczy interesu publicznego, a tym samym czy przyznać zgłaszającemu ochronę należną sygnaliście - zwraca uwagę Błażej Wągiel.

Wskazuje, że jst powinny zwrócić też uwagę na zmianę przesłanek wydawania zaświadczeń o podleganiu ochronie dla sygnalisty, który dokonał zgłoszenia zewnętrznego. Dodano bowiem wymóg ich wydawania dopiero po uprawdopodobnieniu zaistnienia naruszenia prawa. Oznacza to więcej pracy dla osób przyjmujących zgłoszenia zewnętrzne w samorządach, gdyż będą one musiały ocenić czy przekazane informacje nadają się do objęcia ochroną, i to już w momencie pierwszego kontaktu z sygnalistą.

- Zachodzi tutaj pewna niekonsekwencja prawodawcy, która może wywoływać wątpliwości wśród osób odpowiedzialnych za przyjmowanie takich zgłoszeń, bo przepis nie uzależnia wydania zaświadczenia od uwiarygodnienia czy zgłoszenie sygnalisty dotyczy interesu publicznego – wskazuje Błażej Wągiel. W jego opinii, samorządy aby utrzymać skutecznie działający system dokonywania zgłoszeń będą musiały się mierzyć nie tylko ze stworzeniem odpowiednich procedur i zapewnieniem kompetentnego zespołu do przyjmowania i obsługi zgłoszeń, ale też z odpowiednim przeszkoleniem i wyedukowaniem potencjalnych sygnalistów w zakresie znajomości warunków jakie będą oni musieli spełnić, by otrzymać ochronę.

 

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.