1. Standardy partnerstwa publiczno-prywatnego

Ideą partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP) jest wykorzystanie podmiotów prywatnych do realizacji zadań publicznych, będących w dotychczasowej domenie działania podmiotów sektora publicznego, bez konieczności ponoszenia kosztów wynagrodzenia przez stronę publiczną. Praktyka krajów zachodnioeuropejskich i Ameryki Północnej wskazuje, że PPP najlepiej sprawdza się przy realizacji zadań publicznych przejawiających komercyjny charakter. Są to przedsięwzięcia, w wyniku których powstaje infrastruktura, pozwalająca nie tylko uzyskać zwrot poniesionych nakładów, ale również czerpać zyski z opłat uiszczanych przez użytkowników. Najczęściej w ramach PPP powstają drogi (np. płatne autostrady), wodociągi, kanalizacje, hale widowiskowo-sportowe, parki wodne, baseny, szpitale, szkoły, więzienia itp.

Rola podmiotu publicznego sprowadza się do określenia zakresu przedsięwzięcia, jakie ma powstać w ramach PPP, wyboru podmiotu prywatnego, który będzie realizował przedsięwzięcie (zwykle na własny koszt) oraz nadzorowania realizowanego przedsięwzięcia. Często podmiot publiczny wnosi wkład własny w postaci nieruchomości, na której ma powstać infrastruktura lub projekt architektoniczno-budowlany, według którego ma być wykonana przedmiotowa infrastruktura, a niekiedy dodatkowo płaci część wynagrodzenia za realizację przedsięwzięcia. Podmiot prywatny jest odpowiedzialny za zrealizowanie inwestycji w umówionym terminie, według standardów określonych w umowie o PPP, utrzymanie powstałej infrastruktury i zarządzanie nią w okresie, który umożliwi zwrot poniesionych nakładów oraz osiągnięcie zysku. Po zakończeniu trwania umowy o PPP, tj. po osiągnięciu przez podmiot prywatny założonego zysku, infrastruktura jest utrzymywana i zarządzana przez podmiot publiczny lub przekazywana w zarządzanie podmiotowi prywatnemu na zasadach określonych prawem zamówień publicznym. Na etapie realizacji PPP powstająca infrastruktura może być własnością podmiotu publicznego lub prywatnego. Po zakończeniu umowy o PPP powstała infrastruktura staje się własnością sektora publicznego.

Partnerstwo publiczno-prywatne umożliwia realizację inwestycji publicznych bez konieczności angażowania środków publicznych lub ograniczając ich wielkość do minimum (wkład własny). Jest to podstawowa zaleta PPP jako sposobu realizacji inwestycji. Jak każda metoda – PPP ma też wady, wśród których należy wymienić niebezpieczeństwo nadużyć, jakie mogą się pojawić wskutek współpracy podmiotów sektora publicznego i prywatnego (korupcja). Podmiot prywatny zawsze będzie dążył do ukształtowania treści umowy o PPP tak, aby ryzyko nieosiągnięcia zakładanego poziomu przychodów z przedsięwzięcia było jak najmniejsze. Zwykle strona prywatna dąży do zawarcia w umowie o PPP klauzuli, że w przypadku nieosiągnięcia zakładanego poziomu przychodów z realizowanego przedsięwzięcia w przyjętym okresie rozliczeniowym (kwartalnym, półrocznym, rocznym, itp.), podmiot publiczny dokona dopłaty w kwocie umożliwiającej osiągnięcie zakładanego zysku (np. w przypadku nieuzyskania zakładanych wpływów ze sprzedaży biletów na imprezy organizowane w hali widowiskowo-sportowej, wejść na basen, do parku wodnego itp.). Przedmiotowe klauzule mogą powodować niebezpieczeństwo obciążenia koniecznością wypłaty znacznej części wynagrodzenia podmiotowi prywatnemu przez podmiot publiczny.

Byłoby to zaprzeczenie idei PPP oraz wyeliminowanie podstawowej zalety tego sposobu realizacji inwestycji, gdzie w założeniu dąży się do przeniesienia kosztów wynagrodzenia na użytkowników powstałej infrastruktury. Zobowiązanie podmiotu publicznego do zapewnienia podmiotowi prywatnemu określonego poziomu wynagrodzenia powinno występować jedynie w przedsięwzięciach, gdzie istnieje znaczne ryzyko, że powstała infrastruktura nie będzie generować przychodów umożliwiających: pokrycie kosztów bieżącej działalności, zwrot poniesionych nakładów oraz osiągniecie zysku w całym okresie trwania umowy o PPP. Part-nerstwo publiczno-prywatne, w którym podmiot publiczny jest zobowiązany do wypłaty wynagrodzenia (lub ponosi jej ryzyko), różni się od tradycyjnych metod realizacji inwestycji w sektorze publicznym właściwie jedynie długookresową (ratalną) wypłatą wynagrodzenia podmiotowi prywatnemu, zamiast jednorazową.

Partnerstwo publiczno-prywatne wykorzystywane jest przede wszystkim do realizacji znacznych pod względem nakładów finansowych oraz spektakularnych i efektownych przedsięwzięć inwestycyjnych (np. most w miejscowości Milau nad doliną rzeki Tarn we Francji).

Uiszczenie wynagrodzenia podmiotowi prywatnemu (inwestorowi) przez użytkowników infrastruktury jest ideą słuszną, lecz przyczyniającą się w praktyce do trudności w realizacji inwestycji. Przed rozpoczęciem inwestycji na podmiocie prywatnym spoczywa ciężar zapewnienia środków finansowych na jej realizację. Do hipotetycznych sytuacji należy zaliczyć przypadki, gdy podmiot prywatny samodzielnie będzie mógł finansować inwestycję oraz czekać w okresie wieloletnim na zwrot poniesionych nakładów. Zwykle przedsięwzięcia realizowane w ramach PPP finansowane są przez banki, które udzielają kredytów podmiotowi prywatnemu. Powstająca infrastruktura służy realizacji określonych zadań publicznych, co oznacza, że w przypadku pobierania opłat za korzystanie z niej, są one ustalane w uzgodnieniu z podmiotem publicznym na możliwie jak najniższym poziomie. Powstała infrastruktura ma służyć jak najszerszemu kręgowi odbiorców (użytkowników), stąd podmiot publiczny powinien mieć ostateczny wpływ na wysokość opłaty. Zwykle dąży do ustalenia jej na jak najniższym poziomie. W ten sposób wydłuża się okres zwrotu nakładów poniesionych przez podmiot prywatny, a w konsekwencji – okres kredytowania. Pozyskanie środków finansowych z banków na długookresowe finansowanie jest dość utrudnione. Większy problem w tym zakresie występuje w krajach rozwijających się niż w wysoko rozwiniętych, ze względu na gorzej ukształtowany system bankowy. Trudność pozyskania środków o długim okresie zwrotu (30 lat i dłużej) może być barierą w realizacji wielu inwestycji w formule PPP. Łatwiej byłoby pozyskać kapitał podmiotom prywatnym na realizację przedsięwzięć w PPP, w przypadku zabezpieczenia jego zwrotu (całości lub części) przez podmiot publiczny. Takim rozwiązaniem nie są zainteresowane JST, gdyż w obecnie obowiązującej regulacji, kwota potencjalnych spłat udzielonych poręczeń i gwarancji wpływa na zmniejszenie rocznego limitu spłaty zadłużenia (art. 169 ust. 1 u.f.p. ).

Bogactwo przedsięwzięć, jakie mogą być realizowane w PPP oraz rozmaite warianty współpracy pomiędzy podmiotami z sektorów publicznego i prywatnego, które wykształciły się w praktyce, sprawia, że ujęcie PPP jako instytucji w ramy prawne, jest zadaniem skomplikowanym. Z jednej strony należy mieć na uwadze stworzenie regulacji, która umożliwiałaby nawiązywanie współpracy w ramach PPP, bez niebezpieczeństwa pomówień o namiastki korupcji itp. Z drugiej strony regulacja ta nie powinna ograniczać możliwości elastycznego ukształtowania zasad współpracy pomiędzy stronami umowy o PPP w zależności od charakteru realizowanego przedsięwzięcia – inwestycyjne, usługi, badania itp., jeżeli zakres przedmiotowy PPP ma być szeroki. @page_break@

2. Regulacja prawna partnerstwa publiczno-prywatnego

Polska jest jednym z niewielu krajów UE (po Irlandii i Hiszpanii), który zdecydował się wprowadzić prawną regulację PPP. Uchwalona 28.07.2005 r. ustawa o partnerstwie publiczno- -prywatnym (dalej: u.p.p.p. z 2005 r.) oraz trzy rozporządzenia wykonawcze , określiły przesłanki stosowania PPP, przygotowanie wspólnej realizacji inwestycji oraz zasady i tryb wyboru partnera prywatnego. Mimo dość precyzyjnej regulacji, na podstawie ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym z 2005 r. nie zrealizowano w Polsce żadnego projektu w formule PPP. Przyczyny tego związane były z:
– niesłusznie przyjętym założeniem, że PPP należy stosować jedynie wtedy, gdy jest korzystniejsze od innych możliwych sposobów realizacji danego przedsięwzięcia;
– bardzo daleko posuniętym formalizmem na etapie poprzedzającym podjęcie decyzji o realizacji przedsięwzięcia w formie PPP, nakładającym na podmiot publiczny obowiązek wykonania wielu analiz, m.in. ekonomiczno-finansowych, o wątpliwej przydatności;
– nadmiernie rozbudowanym obowiązku sprawozdawczym w trakcie realizacji PPP .

Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym z 2005 r. nie przyczyniła się do upowszechnienia partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce i nie stała się panaceum na szybki rozwój inwestycji infrastrukturalnych. Podstawową jej wadą były wysoce skomplikowane procedury na etapie poprzedzającym podjęcie decyzji o realizacji przedsięwzięcia w formule PPP. Podmiot publiczny musiał wykonać szereg analiz porównawczych (ekonomiczno-finansowych, prawnych, dotyczących składników majątkowych, rozkładu ryzyka pomiędzy stronami), których wynik miał wykazać, że PPP jest korzystniejszą metodą realizacji inwestycji niż inne tradycyjne sposoby. Przeprowadzenie przedmiotowych analiz było wysoce skomplikowane i czasochłonne. Ich wykonanie wiązałoby się najczęściej ze zleceniem ich przeprowadzenia podmiotom zewnętrznym.

Regulacja z 2005 r. nie ułatwiła wykorzystania tej instytucji do realizacji inwestycji. Paradoksalnie PPP było łatwiejsze w stosowaniu przed uchwaleniem i wejściem w życie ustawy z 2005 r. Możliwość realizacji inwestycji w formule PPP wynikała ze swobody zawierania umów (art. 3531 k.c.). Kształt regulacji PPP z 2005 r. zdawał się wskazywać, że ustawodawca stworzył pozorne (teoretyczne) możliwości posłużenia się PPP do realizacji inwestycji w sektorze publicznym. Z jednej strony wprowadzono regulację prawną tej instytucji, co sugerowało, że powinna ona znaleźć jak najszersze wykorzystanie, a z drugiej strony, ukształtowano ją w ten sposób, że w praktyce była ona niezmiernie trudna w stosowaniu, przez co pozostała martwą.

Problem trudnej w praktycznej realizacji ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym z 2005 r. próbowano rozwiązać poprzez nowelizację (już w kwietniu 2006 r., tj. sześć miesięcy od wejścia w życie ustawy powstał projekt zmian ) oraz przygotowanie projektu nowej ustawy . W ubiegłym roku Sejm RP uchwalił nową ustawę o partnerstwie publiczno-prywatnym , która zastąpi martwą ustawę z 2005 r.

3. Nowa regulacja formuły partnerstwa publiczno-prywatnego

Nowa ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym , podobnie jak ustawa z 2005 r., nie należy do rozbudowanych aktów prawnych. Merytoryczna część regulacji (bez zmian w przepisach obowiązujących) obejmuje 18 artykułów. W słowniczku ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym zdecydowano się jedynie na zdefiniowane pięciu pojęć: podmiotu publicznego, partnera prywatnego, składnika majątkowego, przedsięwzięcia i wkładu własnego. Ustawodawca – podobnie jak w poprzednio obowiązującej ustawie z 2005 r. – wprowadził słowne rozróżnienie stron partnerstwa. Zastrzeżenie wyłącznie dla strony publicznej przymiotu „podmiot”, a dla prywatnej „partner” niepotrzebnie prowadzi do werbalnego zróżnicowania stron umowy o PPP, gdzie na gruncie prawa cywilnego równość stron jest naczelną zasadą. W PPP żadnej ze stron nie można przypisywać odgórnie większego znaczenia i wiodącej roli. Treść umowy wskazuje, w jakim zakresie strony podzieliły się zadaniami w realizacji konkretnego przedsięwzięcia. Pod względem terminologicznym właściwsze byłoby użycie dla obu stron pojęć „podmioty” lub „partnerzy”. Definicja podmiotu publicznego jest podobna do zakresu podmiotów, które mają obowiązek stosować ustawę o zamówieniach publicznych. Przyjęta konstrukcja definicji podmiotu publicznego wskazuje, że nie jest nim przedsiębiorstwo państwowe zajmujące się działalnością przemysłową lub handlową, niezwiązaną z zaspokajaniem potrzeb o charakterze powszechnym. Ustawodawca nie definiuje ww. pojęcia „potrzeb o charakterze powszechnym”, które jest kryterium umożliwiającym zakwalifikowanie danego podmiotu jako publicznego. Można się zastanawiać, czy w zamyśle ustawodawcy „potrzeby o charakterze powszechnym” nie są synonimem zadań (potrzeb) o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. W PPP mogą być realizowane projekty, które służą realizacji zadań publicznych obligatoryjnych (np. transport, wodociągi, kanalizacja), jak i fakultatywnych (centra rozrywki, parki wodne, itp.), które wykraczają poza pojęcie zbiorowych potrzeb ludności. Słowna interpretacja pojęcia „potrzeb o charakterze powszechnym” wskazuje, że nie należy tego pojęcia utożsamiać z „zadaniami o charakterze użyteczności publicznej”, które mają węższe znaczenie związane z realizacją zadań publicznych obligatoryjnych. Potrzeby o charakterze powszechnym obejmują realizację zadań publicznych obligatoryjnych i fakultatywnych.

Pojęcie partnera prywatnego (właściwsze byłoby określenie „podmiotu prywatnego”) zostało zawężone w stosunku do ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym z 2005 r. Jest nim jedynie przedsiębiorca w znaczeniu nadanym przez ustawę o swobodzie działalności gospodarczej lub przedsiębiorca zagraniczny. Z zakresu tego pojęcia zostały wykluczone organizacje pozarządowe, kościoły, związki wyznaniowe czy też osoby fizyczne nieprowadzące działalności gospodarczej. Jest nim natomiast przedsiębiorstwo państwowe.

Kluczowe dla PPP pojęcie przedsięwzięcia zostało określone jako:
a) budowa lub remont obiektu budowlanego,
b) świadczenie usług,
c) wykonanie dzieła, w szczególności wyposażenie składnika majątkowego w urządzenia podwyższające jego wartość lub użyteczność, lub
d) inne świadczenie,
e) połączone z utrzymaniem lub zarządzaniem składnikiem majątkowym, który jest wykorzystywany do realizacji przedsięwzięcia publiczno-prywatnego lub jest z nim związany.

Definicja „przedsięwzięcia” wskazuje, że PPP występuje jedynie wtedy, gdy dochodzi do syntezy dwóch działań: realizacji inwestycji lub świadczenia usług oraz zarządzania lub utrzymania składnika majątkowego z nim związanego. Nie będzie PPP w przypadku, gdy nie nastąpi wniesienie wniesienie przez którąkolwiek ze stron składnika majątkowego, który byłby przedmiotem zarządzania. Partnerstwem publiczno-prywatnym są jedynie bardziej złożone przedsięwzięcia, w których jednocześnie wraz z wykonaniem określonych prac lub usług następuje zarządzanie składnikiem majątkowym. Przyjęte przez ustawodawcę pojęcie „przedsięwzięcia” jest dość szerokie. Swym zakresem obejmuje np. przypadki oddania przez miasto do zarządzania i utrzymania terenów zielonych za wynagrodzeniem. Na świecie PPP przeszło ewolucję – od metody realizacji świadczeń publicznych , do sposobu realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych. Z tego względu zasadne byłoby ograniczenie pojęcia przedsięwzięcia do realizacji projektów inwestycyjnych (budowlanych) połączonych z zarządzaniem składnikiem majątkowym. Kwalifikowanie do PPP świadczenia usług połączonego z zarządzaniem składnikiem majątkowym niepotrzebnie prowadzi do komplikacji w posłużeniu się podmiotami sektora prywatnego do realizacji prostych zadań (jak przykład wyżej), poprzez konieczność posłużenia się bardziej złożonymi kryteriami wyboru partnera prywatnego.@page_break@

Wyboru partnera prywatnego do realizacji zadania dokonuje się na podstawie złożonych ofert, które ocenia się wg kryteriów:
– bilansu wynagrodzenia,
– podziału zadań i ryzyka związanego z przedsięwzięciem pomiędzy podmiot publiczny i partnera prywatnego.

Jeżeli w ramach PPP planowane się płatności lub inne świadczenia podmiotu publicznego, to trzecim, obowiązkowym kryterium, są terminy i wysokość przewidywanych płatności.

Podmiot publiczny ma swobodę w przypisaniu wag znaczenia tym kryteriom, tzn. może w specyfikacji istotnych warunków zamówienia określić, że bilans wynagrodzenia ma wagę 98%, a podział ryzyka symboliczną – 2%. Nie można jednak w specyfikacji zamówienia publicznego pominąć któregokolwiek z ww. dwóch (lub trzech kryteriów). Przyjęte rozwiązanie wyboru oferty partnera prywatnego nawiązuje do rozwiązań ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym  z 2005 r. Podmiot publiczny, pragnący realizować jakieś przedsięwzięcie, nie ma już jednak obowiązku wykonywać jakichkolwiek analiz mających uzasadnić wybór partnerstwa publiczno-prywatnego jako sposobu realizacji zadania. Rezygnacja z analiz poprzedzających PPP była postulowana w literaturze przedmiotu i jest jak najbardziej słuszna. Ustawodawca powinien posunąć się dalej w liberalizacji PPP jako instytucji, poprzez ograniczenie kryteriów wyboru partnera prywatnego do jednego – mianowicie bilansu wynagrodzenia, z pozostałymi ewentualnie jako fakultatywnymi. Jeżeli PPP ma stać się jedną z form działania administracji publicznej (rządowej i samorządowej), to posłużenie się nią nie powinno być bardziej sformalizowane i skomplikowane niż pozostałymi. Dotyczy to także kryteriów wyboru podmiotu, który ma przedmiotowe zadanie wykonać. Jeżeli w przypadku realizacji zadania poprzez jego zlecenie do wykonania za pełną odpłatnością ponoszoną przez podmiot publiczny w procedurze zamówień publicznych wystarczy posłużenie się kryterium ceny, to w przypadku PPP wystarczającym kryterium powinien być bilans wynagrodzenia.

W nowej ustawie o partnerstwie publiczno-prywatnym nie uregulowano w sposób szczegółowy umowy o PPP. Jest to rozwiązanie słuszne. Rozmaitość przedsięwzięć (usługi, inwestycje, itp.), jakie mogą być realizowane w ramach PPP, ma istotny wpływ na jej kształt. Diametralnie różna będzie treść umowy o PPP, której przedmiot będzie dotyczył np. usługi oczyszczania miasta, od treści umowy dotyczącej np. budowy stadionu sportowego lub autostrady. W każdej umowie o PPP powinny zostać określone skutki nienależytego wykonania i niewykonania zobowiązania, w szczególności kary umowne lub obniżenie wynagrodzenia partnera prywatnego oraz zasady i szczegółowy tryb przeprowadzania kontroli realizacji przedsięwzięcia przez podmiot publiczny. Nie są to jednak essentiala negotii umowy o PPP.

Partnerstwo publiczno-prywatne może być realizowane w formie spółki z o.o., akcyjnej, komandytowej lub komandytowo-akcyjnej. W porównaniu do regulacji z 2005 r. poszerzono zakres spółek, jakie mogą być powołane do realizacji przedsięwzięcia w ramach PPP. W praktyce powołanie osobnego podmiotu stosuje się do realizacji złożonych przedsięwzięć inwestycyjnych. Natomiast do prostszych przedsięwzięć, których przedmiot dotyczy świadczenia usług, zwykle wystarczy zawarcie samej umowy o PPP. W spółce komandytowej i komandytowo-akcyjnej dla podmiotu publicznego przewidziano jedynie rolę odpowiednio komandytariusza i akcjonariusza. Podmiot publiczny nie może być komplementariuszem w ww. osobowych spółkach prawa handlowego. Wykluczając możliwość występowania podmiotu publicznego jako komplementariusza, ustawodawca prawdopodobnie kierował się nieograniczoną odpowiedzialnością tej osoby za zobowiązania spółki. W spółce komandytowej – komandytariusz, a w spółce komandytowo-akcyjnej – akcjonariusz mają ograniczony wpływ na prowadzenie spraw spółki. Kodeks spółek handlowych przewidział dla nich rolę podmiotów dostarczających kapitał. Faktyczne możliwości kontroli realizacji przedsięwzięcia przez podmiot publiczny mogą okazać się mniejsze niż zakłada nowa ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie nie jest słuszne. Wprowadzanie ustawowego ograniczenia roli podmiotów publicznych w spółkach komandytowej i komandytowo-akcyjnej, może przyczynić się do niewykorzystywania tych form organizacyjno-prawnych do realizacji PPP, ze względu na regulacje kodeksu spółek handlowych, który dla komandytariusza i akcjonariusza przewiduje drugorzędną rolę. Zmiany, jakie wprowadza nowa ustawa, umożliwiają powiatom i województwom samorządowym tworzenie spółek komandytowych i komandytowo-akcyjnych, ale tylko w zakresie realizacji zadań w formule PPP.

Realizacja przedsięwzięć w ramach PPP, wymagających finansowania z budżetu państwa w kwocie przewyższającej 1 mld zł, wymagać będzie wcześniejszej zgody ministra właściwego do spraw finansów publicznych, z wyłączeniem środków przeznaczonych na finansowanie programów operacyjnych. Analogiczna regulacja była zawarta w ustawie z 2005 r. z zastrzeżeniem, że minister finansów wydawał zgodę na finansowanie PPP z budżetu państwa niezależnie od wysokości kwoty, jaka miała być wydatkowana z budżetu państwa w ramach PPP.

4. Zalety i mankamenty nowej ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym – postulaty de lege ferenda

Zmiany, jakie wprowadzi nowa ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym , generalnie należy ocenić pozytywnie. Przyczyniają się one do odformalizowania PPP jako sposobu realizacji zadań publicznych. Usunięta zostanie podstawowa bariera w szerokim stosowaniu PPP, jaką było błędne założenie, że podmioty sektora publicznego mogą się posłużyć tą metodą realizacji zadań publicznych jedynie wtedy, gdy jest korzystniejsza od innych, tradycyjnych. Zniesiono obowiązek przeprowadzania jakichkolwiek analiz na etapie poprzedzającym podjęcie decyzji w podmiocie publicznym o realizacji zadania w formule PPP. Podmioty sektora publicznego nie będą mieć obowiązku sporządzania sprawozdań z realizacji PPP i przesyłania ich do centralnych organów.

Nie oznacza to, że nowa ustawa jest wolna od mankamentów. Jako wady przyjętych rozwiązań można wskazać brak radykalnego odejścia od rozwiązań przyjętych w ustawie z 2005 r. w zakresie kryterium wyboru partnera prywatnego. Niepotrzebnie w toku procesu legislacyjnego rozszerzono zakres kryteriów obligatoryjnych oraz wprowadzono dodatkowe cztery fakultatywne (art. 6 ust. 3 ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym ). Komplikuje to i utrudnia procedurę wyboru partnera prywatnego. Można się spodziewać, że podmioty publiczne, dla zwiększenia przejrzystości wyboru ofert, jednemu z kryteriów obligatoryjnych (bilans wynagrodzenia, podział zadań i ryzyk związanych z przedsięwzięciem pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym, terminy i wysokość przewidywanych płatności lub innych świadczeń podmiotu publicznego – jeżeli są planowane), będą przypisywać możliwie jak największe wagi znaczeniowe (np. 98%), marginalizując znacznie pozostałych. Niepotrzebnie zawężono rolę podmiotu publicznego w spółkach komandytowych i komandytowo-akcyjnych, do – odpowiednio – komandytariuszy i akcjonariuszy, ograniczając tym samym ich wpływ na realizację przedsięwzięcia. Zbędne jest określanie w ustawie budżetowej wysokości, do której organy administracji rządowej mogą w danym roku zaciągać zobowiązania finansowe z tytułu umów o PPP. Oznaczać to będzie konieczność planowania z dużym wyprzedzeniem realizacji zadań w formule PPP, a ponadto przyczyni się do trudności w zmianie koncepcji wykonania zadania (np. kiedy pierwotnie planowano tradycyjną metodę za odpłatnością jednorazową, a pojawiła się możliwość zrealizowania zadania w formule PPP).

Partnerstwo publiczno-prywatne nie jest bardziej niebezpieczną metodą realizacji zadań publicznych niż tradycyjne. Minister finansów nie wyraża zgody np. na realizację zadań z wykorzystaniem tradycyjnych sposobów, przewidujących uiszczenie całości wynagrodzenia przez podmiot publiczny (będących bardziej kosztownymi od PPP), powyżej jakieś kwoty, jak ma to miejsce w przypadku PPP. Konieczność uzyskiwania zgody ministra finansów na realizację PPP powyżej jakiejkolwiek kwoty powinna być zniesiona wraz z określaniem w ustawie budżetowej wysokości zobowiązań finansowych organów administracji rządowej z tytułu umów o PPP. Regulacja dotycząca konieczności uzyskiwania zgody ministra finansów na realizację PPP powyżej określonej kwoty wraz z określeniem w ustawie budżetowej łącznej wysokości zobowiązań organów administracji rządowej, jakie mogą zaciągać z tytułu umów o PPP, wskazują, że instytucja PPP nadal przez ustawodawcę traktowana jest nieufnie i z rezerwą. Z jednej strony oczekuje się, że w ten sposób będzie można znacznie zwiększyć zakres inwestycji publicznych, a jednocześnie chciano by mieć nad tą metodą realizacji zadań publicznych większą kontrolę niż w przypadku pozostałych metod.

Zasadne byłoby poszerzenie zakresu przedmiotowego pojęcia partnera prywatnego o osoby fizyczne niebędące przedsiębiorstwami. Skoro ustawodawca jako przedmiot PPP przewiduje wykonanie dzieła podwyższającego wartość lub użyteczność składnika majątkowego, to partnerem mogłaby być osoba fizyczna, posiadająca odpowiednie umiejętności i kwalifikacje.

Zakres pojęcia „przedsięwzięcia” wskazane byłoby z kolei zawęzić poprzez wyeliminowanie świadczenia usług połączonego z zarządzaniem lub utrzymaniem składnika majątkowego. Praktyczne wykorzystanie PPP do świadczenia usług na świecie jest marginalne. PPP służy realizacji znacznych przedsięwzięć budowlano-inwestycyjnych, połączonych w dalszej kolejności z wykonywaniem świadczeń publicznych. Na tym zakresie winna skupić się regulacja PPP.

Nowa regulacja PPP, znacznie lepiej niż ta z 2005 r., spełnia standardy PPP, jakie wykształciły się na świecie. Pod tym względem regulację należy ocenić lepiej niż poprzednią. W miarę upowszechniania się tej metody realizacji zadań publicznych, przestanie być ona novum w systemie prawnym. Należy oczekiwać od ustawodawcy, że najpóźniej wtedy dokona pełnej liberalizacji PPP, m.in. poprzez zawężenie kryteriów wyboru partnera prywatnego oraz zniesienie wymogu ubiegania się o zgodę ministra finansów na realizację PPP, niezależnie od wysokości kwoty wydatków z budżetu państwa i określania wysokości przedmiotowych zobowiązań z tytułu umów o PPP w ustawie budżetowej. PPP jest jedną z form działania organów administracji, która nie należy do bardziej niebezpiecznych niż pozostałe. Tak powinna być postrzegana także w uregulowaniach prawnych.

W ustawie nie poruszono kwestii związanej z zabezpieczeniem długoterminowego finansowania realizacji przedsięwzięcia. Problem ten można rozwiązać np. poprzez możliwość uzyskania przez partnera publicznego poręczenia lub gwarancji z funduszu państwowego (samorządowego) na zabezpieczenie zaciąganych kredytów (emitowanych papierów wartościowych) na realizację PPP. Nie ma potrzeby w tym celu powoływać osobnego funduszu. Wystarczyłoby rozszerzyć zakres działalności jednego z już istniejących funduszy (np. funkcjonujących jako rachunek bieżący), o udzielanie poręczeń (i/lub gwarancji) dla partnerów prywatnych zaciągających zobowiązania finansowe na realizację przedsięwzięcia w formule PPP.

Praktyka i czas pokażą, czy nowa regulacja przyczyni się do zwiększenia liczby inwestycji infrastrukturalnych oraz czy będzie potrzeba udzielania wsparcia partnerom prywatnym w pozyskiwaniu środków finansowych.


Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. 2009 r. Nr 19, poz. 100)