NIK stwierdza m.in., że gminy nie doprowadziły do racjonalnego wykorzystania własnego zasobu i nie zapewniły poprawy warunków mieszkaniowych osób znajdujących się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Samorządy nie posiadały także pełnych informacji o wielkości i stanie technicznym istniejącego zasobu lokali oraz o sposobie ich wykorzystania. To, według kontrolerów, utrudniało podejmowanie racjonalnych decyzji właścicielskich w zakresie gospodarowania tym zasobem.

NIK wskazała również, że nie przestrzegano prawa dotyczącego zasad najmu i sprzedaży lokali, stanowiących mieszkaniowy zasób gminy. Gminy nierzetelnie weryfikowały uprawnienia do najmu lokalu mieszkalnego. Nie były monitorowane terminy zakończenia umowy zawartej na czas oznaczony oraz uprawnień do dalszego zajmowania lokalu.

Według NIK, samorządy nieskutecznie egzekwowały należności z tytułu najmu lokali, co powodowało coroczny wzrost zaległości i niedobór środków finansowych przeznaczonych na utrzymanie lokalu [Raport NIK w sprawie gospodarowania lokalami komunalnymi w budynkach mieszkalnych w latach 2009-2011].


Ogólne tło kontrolowanego problemu


Z publikowanych opracowań (H. Zaniewska, M. Thiel, Mieszkaniowe obszary problemowe w Polsce– identyfikacja cech architektoniczno-przestrzennych, Politechnika Poznańska, 2009) wynika, że prawie 50% zasobu mieszkaniowego gmin stanowią lokale w budynkach wybudowanych przed 1945 r., w tym prawie 30% w budynkach sprzed 1918 r. Struktura tych zasobów pod względem daty budowy jest zróżnicowana przestrzennie. W województwach zachodnich i południowo-zachodnich, a przede wszystkim w województwach: dolnośląskim, lubuskim i opolskim, jest znacznie więcej lokali w starych budynkach, wybudowanych przed 1945 r., niż w województwach środkowej i wschodniej Polski.

Badania Instytutu Rozwoju Miast wskazują, że w latach 2007–2010 w gminach łącznie oddano do eksploatacji tylko 12,9 tys. lokali mieszkalnych, w tym w 2010 r. – 3,5 tys. lokali. Według IRM gminy nadal borykają się z problemem dotyczącym stanu własnych zasobów mieszkaniowych. Jest to zasób najczęściej o niskim standardzie powierzchniowym i technicznym. Brakuje lokali socjalnych dla osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, jak również dla osób eksmitowanych w wyniku wyroków sądowych.

Z danych oszacowanych przez Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przygotowanych w 2012 r. dla Komisji Infrastruktury Sejmu RP wynika, że:
- w 2011 r. liczba lokali w mieszkaniowym zasobie gminy w porównaniu do 2009 r. zmniejszyła się o ok. 7,1% , tj. ze stanu 1,1 mln lokali mieszkalnych do 987,3 tys. lokali;
- zapotrzebowanie na lokale mieszkalne gminne w skali kraju jest relatywnie stałe i wynosi ok. 135 tys. lokali; zmienia się jednak struktura tego zapotrzebowania, tj. zmniejsza się liczba osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony, a rośnie liczba oczekujących na najem lokalu socjalnego, w tym przede wszystkim osób eksmitowanych z poprzednich zasobów;
- w 2011 r., na najem lokalu mieszkalnego w mieszkaniowym zasobie gminy na czas nieoznaczony oczekiwało ok. 56,1 tys. gospodarstw domowych, a na najem lokalu socjalnego ok. 79 tys. gospodarstw, w tym ok. 61,3 tys. w wyniku eksmisji z poprzedniego lokalu;
- rotacja (odzyskiwanie lokali w wyniku „naturalnego ruchu”) w zasobach mieszkaniowych gmin rocznie następuje w ok. 3% wszystkich lokali. Najczęściej dotyczy to osób wstępujących w umowę najmu po śmierci głównego najemcy.

Mieszkaniowy zasób gmin uległ zmniejszeniu z powodu działań prywatyzacyjnych (sprzedaż lokali dotychczasowym najemcom) i reprywatyzacyjnych (zwrot lokali dawnym właścicielom) oraz wyłączenia z eksploatacji w następstwie złego stanu technicznego, co dodatkowo ograniczyło możliwości samorządów gminnych w zakresie prowadzenia elastycznej lokalnej polityki mieszkaniowej.
 

Syntetyczna analiza gospodarki mieszkaniowej badanych gmin

[Wielkość zasobu] W badanym okresie sukcesywnie zmniejszał się zasób w skontrolowanych 34 gminach. W 2009 r. zasób lokali w gminach objętych kontrolą tworzyło łącznie 329,0 tys. lokali, w tym 292,7 tys. lokali mieszkalnych, w 2010 r. – 318,5 tys. lokali, w tym 283,4 tys. lokali mieszkalnych, a w 2011 r. - 310,4 tys. lokali, w tym 276,9 tys. lokali mieszkalnych.

W porównaniu do 2009 r. liczba lokali ogółem w zasobie skontrolowanych gmin zmniejszyła się o 18,6 tys. lokali, a lokali mieszkalnych o 15,8 tys. lokali. W latach 2009–2011 łącznie sprzedano 23,1 tys. lokali mieszkalnych, co stanowiło 7,0% posiadanych lokali, (na dzień 31 grudnia 2009 r.). Lokale niezagospodarowane, tzw. „pustostany”, na dzień 31 grudnia 2011 r. stanowiły 6% zasobu.

Liczba oczekujących
 Liczba ogółem gospodarstw domowych oczekujących na najem lokalu, na dzień 31 grudnia 2011 r. wyniosła 48,4 tys. i w porównaniu do stanu na dzień 31 grudnia 2009 r. była wyższa o 2,8 tys. gospodarstw, tj. o 6,1%. W latach 2009–2011 realizowano w każdym roku ok. 7,3 tys. złożonych wniosków o najem lokalu w zasobie gminy, co oznacza, że zaspokajano potrzeby mieszkaniowe tylko dla 16,0% gospodarstw domowych oczekujących na ten najem [Wyroki zasadzające lokale socjalne]

W badanym okresie zwiększyła się liczba wyroków sądowych orzekających eksmisję z uprawnieniem do lokalu socjalnego z 11.256 (31 grudnia 2009 r.) do 15.067 (31 grudnia 2011 r.), tj. o 33,9%. Gminy nie wywiązywały się z obowiązku zapewnienia lokali socjalnych, wynikających z tych wyroków. Wskaźnik wykonania wyroków sądowych przez dostarczenie lokalu socjalnego był niedostateczny i zmniejszył się nawet z 26,3% w 2009 r. do 23,2% w 2011 r., co powodowało zwiększenie obciążeń budżetów gmin, w związku ze wzrostem kwoty wypłaconych odszkodowań za niezapewnienie takich lokali. Wartość roszczeń odszkodowawczych na dzień 31 grudnia 2011 r. wyniosła 7.384,5 tys. zł i była ponad czterokrotnie wyższa od kwoty wypłaconej w 2008 r., która wg stanu na dzień 1 stycznia 2009 r. wyniosła 1.574,7 tys. zł. @page_break@



Nierzetelne wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy
Nieprawidłowości w tym zakresie stwierdzono w 18 gminach – w tym: w 7 gminach programy te nie obejmowały okresu kolejnych pięciu lat; w 9 gminach programy nie zawierały wszystkich wymaganych elementów; w jednej gminie nie posiadano szczegółowych danych o wielkości i stanie majątku gminnego przekazanego dzierżawcy; w 5 gminach nieprawidłowo ustalono zasady wynajmowania lokali, np. nie określono wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego zastosowanie obniżek czynszów, warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy, trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawieranych na czas nieoznaczony oraz sposobu poddania tych spraw kontroli społecznej.
[Nierzetelna realizacja zasad gospodarowania mieszkaniowym zasobem gmin] Nieprawidłowości w tym zakresie stwierdzono w 7 gminach, w tym: w 5 gminach stawki czynszu były niezgodne z kryteriami ustalonymi w zasadach polityki czynszowej oraz warunkami obniżania czynszu, określonymi przez radę gminy w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy; w dwóch gminach nie wydzielono z zasobu mieszkaniowego części lokali przeznaczonych na wynajem, jako lokale socjalne; w 17 gminach nie utworzono zasobu tymczasowych pomieszczeń.

Nierzetelna ewidencja
 W 12 gminach ewidencja zasobu była prowadzona nierzetelnie, niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Istniejąca w tych gminach ewidencja nie zawierała pełnych i aktualnych danych o liczbie lokali stanowiących zasób (w tym m.in. lokali mieszkalnych przeznaczonych na wynajem na czas nieoznaczony i oznaczony, pomieszczeń tymczasowych), ich powierzchni, informacji o stanie technicznym oraz o zakresie i sposobie wykorzystania zasobu. @page_break@



Przejrzystość przy realizacji wniosków o najem lokali
 W 22 gminach nie opracowano zasad zapewniających przejrzystość postępowania przy rozpatrywaniu i realizacji wniosków o najem lokali mieszkalnych lub nie przestrzegano ustalonych przez rady gmin zasad najmu lokali. Nie opracowano w szczególności: procedur określających zasady rejestracji, weryfikacji, rozpatrywania i realizacji złożonych wniosków, nie wypowiadano umów najmu najemcom pozostającym w zwłoce z zapłatą czynszu co najmniej za trzy pełne okresy płatności, nie monitorowano umów najmu lokali mieszkalnych zawartych na czas oznaczony; nie egzekwowano opłat za bezumowne korzystanie z lokalu po zakończeniu okresu obowiązywania zawartych umów, nie przestrzegano zasad zamiany lokali między stronami, ustalonych aktami prawa miejscowego.


Przestrzeganie zasad najmu lokali
 W 14 skontrolowanych gminach stwierdzono przypadki zawarcia umowy najmu m.in.: lokalu socjalnego na czas nieoznaczony; lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony z funkcjonariuszem publicznym; niezgodnie z opinią komisji społecznej; bez rozpatrzenia wniosków przez komisję społeczną; z wnioskodawcami, których nie umieszczono na liście osób oczekujących na najem lokalu.

Niestaranność kontroli społecznej przy rozpatrywaniu i realizacji wniosków
 W 5 gminach wnioski o najem lokali nie były poddawane kontroli społecznej. W 17 gminach nie wszystkie osoby powołane do pracy w społecznych komisjach mieszkaniowych posiadały upoważnienia do przetwarzania danych osobowych. W 5 gminach nie tworzono i nie podawano do publicznej wiadomości listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu.
[Nieskuteczność działań zarządczych] We wszystkich kontrolowanych gminach wzrosła liczba niezasiedlonych lokali, tzw. „pustostanów” z 15,2 tys. w 2009 r. do 18,5 tys. w 2011 r.

W 10 gminach nie korzystano z prawa do wypowiadania umów najmu, w przypadku zaległości czynszowych. Nie monitorowano sposobu wykorzystania lokali w zasobach gmin oraz nie weryfikowano uprawnień najemców do zajmowania lokali.

Nieprawidłowości przy sprzedaży lokali
 W 12 gminach nie przestrzegano zasad określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w uchwałach rady gminy. W 4 gminach zbywano lokale niezgodnie z przyjętymi planami sprzedaży. W 6 gminach nie podawano do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, w tym w jednej gminie kwota sprzedaży została rozłożona na okres dłuższy niż 10 lat; sprzedano lokal z 95% bonifikata najemcy, wobec którego nie egzekwowano przez trzy lata wypowiedzenia umowy z powodu nie uiszczania opłat czynszowych (działanie wyczerpuje znamiona mechanizmu korupcjogennego dowolności postępowania). W dwóch gminach nabywców lokali obciążano kosztami przygotowania lokali do sprzedaży. W jednej gminie nieruchomość została zbyta na rzecz pracownika urzędu gminy odpowiedzialnego za przygotowanie nieruchomości do przetargu, co wyczerpuje znamiona mechanizmu korupcjogennego konfliktu interesów.


Nieracjonalność polityki czynszowej
 Nieprawidłowości ograniczającej wysokość przychodów z tytułu najmu lokali stwierdzono we wszystkich skontrolowanych gminach. W 5 gminach nie podwyższano czynszu (lub podwyżka następowała z opóźnieniem), po przeprowadzeniu remontu i zainstalowaniu urządzeń, mających wpływ na zmianę kategorii lokalu mieszkalnego, od której zależała wysokość stawki czynszu. Spowodowało to obniżenie wpływów czynszowych od 180 zł do ponad 12 tys. zł od jednego lokalu. W 7 gminach, nie korzystano z prawa pobierania kaucji zabezpieczającej pokrycie należności z tytułu najmu lokalu. Działania windykacyjne gmin były nieskuteczne. Stan zadłużenia z tytułu najmu lokali mieszkalnych w 34 skontrolowanych gminach, na dzień 31 grudnia 2011 r., wyniósł prawie 880 mln zł i wzrósł w stosunku do 2009 r. o 294 mln zł, co stanowiło wzrost w tym okresie zadłużenia najemców o 33,3%. W przypadku lokali użytkowych poziom zadłużenia w 2011 r. wyniósł prawie 219 mln zł i wzrósł o 23 mln, to jest ok. 10,5%.

Finansowe skutki nieprawidłowości. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono nieprawidłowości w wymiarze finansowym w wysokości 76 mln zł.

Konkluzje
Zarządzanie nieruchomością na podejmowaniu decyzji i dokonywaniu czynności mających na celu w szczególności (art. 185 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami):
1) zapewnienie właściwej gospodarki ekonomiczno-finansowej nieruchomości;
2) zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania i właściwej eksploatacji nieruchomości;
3) zapewnienie właściwej gospodarki energetycznej;
4) bieżące administrowanie nieruchomością;
5) utrzymanie nieruchomości w stanie niepogorszonym zgodnie z jej przeznaczeniem;
6) uzasadnione inwestowanie w nieruchomość.

Wykazane przez NIK nieprawidłowości z zakresie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy można usystematyzować w dwie grupy. Nieprawidłowości wynikające z rozwiązań systemowych i nieprawidłowości leżące po stronie zarządców tych nieruchomości.

Z punktu oceny systemu stwierdzić należy, co wynika również z treści omawianego raportu, że brak jest rozwiązań prawnych stwarzających możliwość weryfikacji umów najmu lokali zawartych na czas nieoznaczony. Pogarsza się stan techniczny budynków, co powoduje zwiększenie liczby lokali niezagospodarowanych, przeznaczonych do modernizacji lub remontu. Rosnące zadłużenie najemców lokali mieszkalnych i użytkowych ogranicza wielkość wydatków na utrzymanie zasobów komunalnych. Ograniczone są możliwości weryfikacji spełniania kryteriów uprawniających do zajmowania lokalu mieszkalnego w zasobie gminy.

Brakuje także skutecznych rozwiązań dla gospodarstw domowych, których wysokość dochodów nie uprawnia do najmu lokalu komunalnego, a jednocześnie osiągane dochody nie pozwalają na zakup lub najem lokalu na rynku nieruchomości.

Wśród przyczyn leżących po stronie zarządców nieruchomości z całą pewnością można wskazać przyczyny mające swoje źródła w nieznajomości przepisów systemowych, ich niestaranne stosowanie, wszelkie zaniechania wykonania obowiązków, korupcjogenne konflikty interesów. Analiza stwierdzonych i opisanych w raporcie nieprawidłowości, poprzez ich odniesienie do pozytywnych przykładów działań na rzecz prawidłowego wykorzystania lokali wskazuje na swoisty rodzaj indolencji osób i całych zespołów zajmujących się zarządzaniem nieruchomościami mieszkaniowymi w niektórych gminach. Osoby te akceptują iluzoryczny stan niemożności i usprawiedliwiają swoje zaniechania działań w tym zakresie, wychodząc z założenia, że gospodarka mieszkaniowa gmin, z założenia wymaga dofinansowania z budżetu, że niemożliwe jest zbilansowanie potrzeb uzyskiwanymi dochodami z czynszów, że zawsze będziemy borykać się z terminową egzekucją należności czynszowych, a więc nieistotny jest też poziom deficytu tej gospodarki.