Niepokojąca dynamika wzrostu zadłużania się JST i jej skutki

W ramach akcji poszukiwania możliwości ograniczania długu publicznego, ze strony Ministra Finansw płyną sygnały dotyczące zamiaru ograniczenia zadłużania się samorządw terytorialnych. Jak podaje Puls Biznesu, w 2012 r. deficyt budżetw JST ma wynieść maksymalnie 4% dochodw, w 2013 r. 3%, w 2014 r. 2%, a od 2015 r. 1%[1].

Ze strony przedsiębiorców i samorządowców, z kolei padają ostrzeżenia, że ograniczy to znacznie możliwości inwestycyjne samorządów i zatrzyma ich obserwowaną w ostatnich dwóch latach ofensywę inwestycyjną, a co za tym idzie spowoduje spadek podaży zamówień publicznych, spadek tempa wzrostu gospodarczego i wzrost bezrobocia. A jakie są fakty?

Sprawa pierwsza: udział długów JST w strukturze państwowego długu publicznego

Jeszcze w czerwcu 2005 roku, łączna kwota długów JST wynosiła 17,8 mld zł, wobec 465,5 mld zł państwowego długu publicznego, tj. długu całego sektora finansów publicznych. Dług JST stanowił zatem zaledwie 3,8% w strukturze długu całego sektora[2].

Na koniec marca 2010 r. zadłużenie sektora finansów publicznych, po wyeliminowaniu przepływów finansowych pomiędzy podmiotami należącymi do tego sektora (tj. po konsolidacji), wyniosło 688,5 mld zł. Na zadłużenie całego sektora złożyło się:[3]
• zadłużenie podsektora rządowego 646,2 mld zł,
• zadłużenie podsektora samorządowego 38,7 mld zł,
• zadłużenie podsektora ubezpieczeń społecznych 3,6 mld zł.

Na koniec marca 2010 roku, zadłużenie JST stanowiło zatem ok. 5,3% długu całego sektora publicznego. Porównując podane wyżej dwa okresy można stwierdzić, że dynamika wzrostu udziału zadłużenia sektora samorządowego w państwowym długu publicznym nie była znacząca, a udział tego długu w strukturze długu całego sektora, wynoszący ok. 5%, można uznać również za mało istotny. W tym względzie, wskazywanie na JST jako na winowajców rosnącego długu całego sektora publicznego jest nieuzasadnione.

Patrząc na dynamikę wzrostu zadłużenia podsektora rządowego, z punktu widzenia samorządów terytorialnych, można nawet wyciągnąć wniosek odwrotny, to znaczy, że dług podsektora rządowego zagraża możliwości zadłużania się JST. Pierwszy próg ostrożnościowy – 50% PKB został już przekroczony i niewiele brakuje do przekroczenia progu 55%. Wtedy to wydatki budżetu JST na kolejny rok mogą być wyższe niż dochody tego budżetu powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki, jedynie o kwotę związaną z realizacją zadań ze środków unijnych[4].

Jest to realne zagrożenie dla samorządów terytorialnych i muszą one liczyć się z tym.

Sprawa druga: dynamika wzrostu zadłużenia JST w latach 2008-2010.

Zadłużenie JST na koniec kolejnych lat kształtowało się następująco:[5]
- w 2008 r. – 28,7 mld zł, a łączny deficyt JST w tym roku wyniósł ok. 2 mld zł,
- w 2009 r. – 40,3 mld zł, a łączny deficyt JST w tym roku wyniósł 9 mld zł.

Na koniec III kwartału 2010 roku zadłużenie wszystkich JST wynosiło 45,5 mld zł, co oznacza wzrost zadłużenia w ciągu trzech kwartałów 2010 roku o 5,2 mld zł. Jednakże analiza planu dochodów i wydatków na cały rok 2010 (na dzień pisania artykułu brak jest jeszcze sprawozdania za rok 2010) wskazuje, że dochody wyniosą ok. 170 mld zł, a kwotą wydatków JST w tym czasie wyniesie ok. 198 mld zł[6]. Oznacza to przyrost nominalny długów JST w 2010 o kwotę 28 mld zł, co zwiększy kwotę zadłużenia JST w końcu 2010 r. do kwoty ok. 68 mln zł. Stanowić to już będzie ok. 10% państwowego długu publicznego oraz oznaczać będzie prawie 2-krotny wzrost tego udziału w ciągu dwóch lat. W porównanie z tempem wzrostu zadłużenia rządowego w tym czasie, jest to tempo zawrotne.

Takie tempo wzrostu zadłużenia JST w latach 2009-2010, może niepokoić Ministra Finansów, który jako organ ustawowo zobowiązany do zarządzania państwowym długiem publicznym, poszukuje wszelkich mechanizmów racjonalizacji tego długu.

Wnioski:

Inwestycje w samorządach rosną, a dochody własne maleją, co potwierdzają dane sprawozdawcze. Ten wzrost inwestycji może być finansowany jedynie pieniędzmi pochodzący z funduszy unijnych i wzrostem zadłużenia. Oczywistym jest jednak, że zadłużenie nie może rosnąć w nieskończoność, więc tendencje wzrostu inwestycji ustaną. To nie jest na rękę przedsiębiorcom, którzy lubią zlecenia z sektora publicznego, bo on zawsze kiedyś zapłaci.

Wprowadzone w nowej ustawie o finansach publicznych nowe limity zadłużania się JST, należy uznać za pozytywną zmianę. Wskaźniki te uwzględniają zróżnicowane indywidualne możliwość zadłużenia, w zależności od indywidualnej sytuacji samorządu. Wyliczenia sytuacji finansowej JST według wzoru określonego w ustawie, mogą wskazywać na istnienie już dziś potencjalnych problemów z ekonomiczną, a nie tylko prawną, zdolnością kredytową niektórych jednostek. Dodać przy tym trzeba, że niektóre JST, zwłaszcza powiaty, takiej zdolności nigdy nie miały, co może jedynie potwierdzać tezę o braku ekonomicznej racjonalności ich istnienia.

Według ocen RIO, opartych na danych z samorządów z lat 2007-2009, żadnych nowych kredytów nie mogłoby według nowych limitów zaciągnąć 16 gmin i 23 powiaty. Spłat kredytów i pożyczek na poziomie niższym niż 10% (wskaźnik wyliczony dla prawej strony wzoru podanego w ustawie) musiałoby dokonywać: 258 powiatów (82,2% powiatów), 16 miast na prawach powiatu (24,6% miast), 886 gmin (36,7%gmin), co może skutkować postrzeganiem nowej regulacji przez powyższe samorządy jako ograniczenie możliwości rozwoju[7].

Niemniej przepisy dotyczące zadłużenia się JST i limitów spłat są tak skonstruowane, że nie uwzględniają zobowiązań zaciąganych w związku z projektami z UE. Tak więc z punktu widzenia prawa, nawet te samorządy, które nie mają już rzeczywistej zdolności kredytowej projekty unijne będą mogły realizować. Jeżeli przyjmiemy więc, że wspomniana ofensywa inwestycyjna samorządów terytorialnych jest finansowana w szczególności środkami unijnymi, to nieuprawniona jest teza, że ograniczenie tempa wzrostu zadłużania się JST spowoduje katastrofę gospodarcza i społeczną w tych samorządach.
Z przewidywanego, nieuchronnego spadku wysiłków inwestycyjnych JST płynie też nauka dla przedsiębiorców, aby zwiększali swoje zainteresowanie inwestowaniem w infrastrukturę z uzasadnionym ryzykiem rynkowym i aby podejmowali się realizacji własnych inwestycji infrastrukturalnych służących świadczeniu usług powszechnie rozumianych jako publiczne, ale mających charakter komercyjny.

Tu jest ścieżka dla PPP, które w tych warunkach wydaje się być jedyną alternatywą. Paradoksalnie zatem, pogarszająca się sytuacja finansów w JST, może mieć pozytywny efekt dla rozwoju PPP. Potwierdza to, chociażby przykład Wielkiej Brytanii, w której w latach 90 – tych XX wieku, program Private Finance Initiative (PFI), będący programem kreującym PPP, pozwolił na aktywizację inwestycji prywatnych w sektorze usług publicznych. Odrębną sprawą jest promocja programów PPP i wsparcie organizacyjne ze strony właściwych ministerstw w postaci np. wzorów ramowych umów, czy oficjalnie uznanych dobrych praktyk.

Przypisy:
[1]http://samorzady.pb.pl/2366750,27494,rzad-zamrozi-inwestycje-br-za-miliardy.
[2] Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2006 - 2008, Ministerstwo Finansów, Warszawa 2005.
[3] Informacja kwartalna o sytuacji makroekonomicznej i stanie finansów publicznych po I kwartale 2010 roku, Ministerstwo Finansów, Warszawa 2010.
[4] Art. 86, ust.2 lit. d, ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, Dz. U. nr 157, poz. 1240.
[5] Informacja z wykonania budżetów JST za 2009 rok, Rada Ministrów, Warszawa 2010.
[6] Informacji z wykonania budżetów JST za III kwartały 2010 r. Ministerstwo Finansów, Warszawa 2010.
[7] Sprawozdanie z działalności Regionalnych Izb Obrachunkowych i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2009 roku, Krajowa Rada RIO, Warszawa 2010.