Patryk Ciurak: Jak Pana zdaniem wygląda znajomość Zasad Techniki Prawodawczej wśród samorządowych prawodawców?
Analiza prawodawstwa wydawanego przez organy samorządu terytorialnego w Polsce cechuje niejednolitość. Z jednej strony, wielokrotnie dochodzi do sytuacji, w których organy samorządu terytorialnego nie przestrzegają zasad prawidłowej legislacji, określonej w rozporządzeniu Zasady Techniki Prawodawczej, Z drugiej strony zaś, zdarzają się sytuacje, gdy właściwe organy w sposób zupełnie nieuzasadniony, nadmiernie rozbudowują procedurę uregulowaną we wskazanych Zasadach Techniki Prawodawczej. W obu przypadkach jest to zjawisko niezwykle negatywne, które stanowi naruszenie prawa i prowadzi do problemów interpretacyjnych, a czasem nawet do powstawania tzw. ,,luk'' w stosowaniu prawa. Na taki stan, wpływ ma zarówno niedostateczna znajomość przepisów dotyczących procedur legislacyjnych wśród samorządowców, jak i skomplikowane i często budzące wątpliwości, przepisy prawne regulujące tą materię.
PC. Ustawodawca często sam ma problem z przewidywaniem skutków wprowadzanych przez siebie zmian. Jaskrawym tego przykładem jest niedawna nowelizacja, art. 14 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, w wyniku której powinny utracić moc uchwały rad gmin dotyczące opłat za przedszkola.
To prawda. Przepisy zawierające tzw. regułę walidacyjną, określającą wpływ uchylenia bądź zmiany ustawy lub przepisu upoważniającego do wydania aktu prawa miejscowego, na obowiązywanie tego aktu, pomimo ich jak wydawać by się mogło dość jednoznacznego brzmienia, niejednokrotnie budzą wątpliwości interpretacyjne. W efekcie, w praktyce stosowania prawa, często zapadają wyroki, w których sądy wprost kwestionują regułę walidacyjną wynikającą z Zasad Techniki Prawodawczej i wskazują na konieczność zupełnie innego rozumienia danej zasady.
PC. W jakich sytuacjach, w praktyce, najczęściej zdarzają się wątpliwości co do tego, czy na skutek nowelizacji przepisów akt prawa miejscowego wydany na podstawie przepisów dotychczasowych, nadal obowiązuje ?
Najczęściej, z sytuacjami takimi mamy do czynienia w przypadku gdy na skutek nowelizacji, dochodzi do zmiany brzmienia przepisu upoważniającego do wydania aktu prawa miejscowego. Z jednej strony mamy bowiem jednoznacznie brzmiącą regułę walidacyjną, uregulowaną w Zasadach Techniki Prawodawczej, wedle której w takim wypadku akt prawa miejscowego traci moc z chwilą wejścia w życie przepisu zmieniającego treść przepisu upoważniającego. Jednocześnie, mamy jednak pokaźny dorobek orzeczniczy, którego tezy nie są już tak stanowcze. Sądy wskazują bowiem, iż w każdym przypadku zmiany treści przepisu upoważniającego do wydania aktu prawa miejscowego, należy najpierw zbadać zgodność dotychczasowego aktu prawa miejscowego, z nowym brzmieniem przepisu upoważniającego. W zakresie w jakim akt ten jest niezgodny z nowym brzmieniem przepisu, traci on moc, zgodnie z w/w regułą. Natomiast w części w jakiej akt ten pozostaje zgodny z treścią nowego przepisu upoważniającego, zachowuje on moc prawną, a więc nadal obowiązuje i to nawet bez konieczności wydawania w tym zakresie przepisu przejściowego.
W związku z tak dużą rozbieżnością pomiędzy brzmieniem przepisu, a jego interpretacją w doktrynie i orzecznictwie, kwestia ta najczęściej rodzi wątpliwości przy ocenie obowiązywania aktów prawa miejscowego, a w konsekwencji wydanych na podstawie tego aktu decyzji indywidualnych.
PC. Jakie konsekwencje mogą wyniknąć z niedopatrzenia wpływu zmian w prawie powszechnym na akty prawa miejscowego?
Przeoczenie faktu zmian w przepisach ustaw, lub uchylenia danej ustawy, albo uchylenia samego przepisu zawierającego upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego może mieć niebagatelne skutki. Co do zasady, w takich wypadkach, akt prawa miejscowego, traci moc z dniem wejścia w życie nowelizacji, albo ustawy uchylającej, lub przepisu uchylającego przepis upoważniający do wydania aktu prawa miejscowego. Jeżeli w takiej sytuacji organ samorządowy nadal będzie wydawał decyzje administracyjne na podstawie aktu prawa miejscowego, który utracił moc, decyzje te będą obarczone wadą nieważności jako wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
PC. Czy uważa Pan, że kompetencje organów nadzoru, przede wszystkim wojewody i regionalnych izb obrachunkowych, powinny zostać rozciągnięte na analizowanie wpływu zmian w aktach prawa powszechnego na akty prawa miejscowego?
Rozszerzenie kompetencji organów nadzorczych również na kwestie badania i oceny czy kontrolowane akty prawa miejscowego uwzględniają zmiany wynikające z nowelizacji i zmian w aktach rangi ustawowej, na pewno mogłoby w pewnym stopniu wypłynąć na zmniejszenie ilości błędów popełnianych przez prawodawcę lokalnego, lecz z pewnością nie wyeliminowałoby całkowicie problemu. Organ nadzoru nie mógłby bowiem wpłynąć na prawodawcę lokalnego, który nie przedłożyłby mu w ramach nadzoru aktu prawa miejscowego, gdyż np. na skutek niedopatrzenia w ogóle nie wydał takiego aktu, pomimo jednoznacznego brzmienia przepisu upoważniającego.
Ponadto rozwiązanie to wymagałoby dokonania znacznych zmian w tzw. ustawach ustrojowych oraz stanowiłoby istotną ingerencję w sferę samodzielności samorządowej. W efekcie, ewentualne rozważania w przyszłości nad rozszerzeniem kompetencji organów nadzorczych nad organami samorządu terytorialnego wymagałoby przeprowadzenia rzetelnych analiz oraz szerokich konsultacji przede wszystkim z udziałem przedstawicieli środowisk samorządów lokalnych.