Opracowywanie projektów aktów prawa miejscowego pozostaje dziedziną, w której największą rolę wciąż zdają się odgrywać raczej nawyki lokalnych legislatorów i wzorce czerpane z zastanej – choć niekoniecznie poprawnej – praktyki niż zasady, o których można by orzec, że stanowią ukształtowane w praktyce prawniczej standardy poprawnego redagowania tego typu aktów prawnych. Tego problemu, wbrew pozorom, nie rozwiązało wprowadzenie do polskiego porządku prawnego „Zasad techniki prawodawczej”[1], które nie dość, że w bardzo ograniczonym zakresie odnoszą się do aktów prawa miejscowego, to jeszcze stały się źródłem polemik, w jakim stopniu, ze względu na zakres delegacji ustawowej, mogą w ogóle problematykę tego typu aktów regulować[2]. Nawet nie próbując w ograniczonych ramach niniejszego artykułu tej kwestii rozwijać, a tym bardziej rozstrzygać, uważamy (podzielając w tym zakresie chyba najczęściej reprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko), że ZTP zarówno ze względu na to, iż stanowią jedyną „kodyfikację” dyrektyw poprawnego redagowania aktów prawnych, jak i odzwierciedlają w tej mierze standardy kultury prawnej powinny mieć przynajmniej odpowiednie zastosowanie do praktyki projektowania aktów prawa miejscowego.


Zasadniczym zagadnieniem tego artykułu chcielibyśmy uczynić problematykę redagowania tytułów i podstaw prawnych uchwał jednostek samorządu terytorialnego stanowiących akty prawa miejscowego. Są to elementy rozpoczynające każdy tego typu akt, przez co też w szczególny sposób wyeksponowane i od razu sygnalizujące poziom legislacyjnych kwalifikacji ich projektodawców. Choć naruszenie zasad poprawnego redagowania aktów normatywnych nie powoduje zazwyczaj nieważności takich aktów, a jedynie wadliwość wyrażającą się w ich zmniejszonej komunikatywności i problemach interpretacyjnych, to jednak orzecznictwo sądów administracyjnych nie wyklucza również takich przypadków naruszenia zasad poprawnego redagowania tekstów prawnych, które mogą zostać zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa[3]

1. Tytuł uchwały

1.1. Kwestia numerowania uchwał


Tytuł uchwały, stosownie do § 120 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP, powinien składać się z czterech, zamieszczonych w oddzielnych wierszach, elementów:

  • oznaczenia rodzaju aktu,
  • nazwy organu podejmującego uchwałę,
  • daty uchwały,
  • określenia przedmiotu uchwały.

O ile oznaczenie rodzaju aktu nie rodzi większych problemów, ponieważ o tym, że będzie to uchwała, przesądzają zazwyczaj zarówno przepisy upoważniające zawarte w ustawach szczegółowych, jak i poszczególne ustawy ustrojowe, o tyle kilku zdań komentarza wymaga powszechna praktyka numerowania uchwał. Otóż w naszym przekonaniu jest to, co prawda, praktyka niewpływająca na ważność tego typu aktów, ale jednocześnie w przypadku uchwał stanowiących akty prawa miejscowego niczym nieuzasadniona i po prostu zbędna. Nadawanie numerów uchwałom (zazwyczaj trójelementowych – numer sesji, numer uchwały, dwie ostatnie cyfry roku) jest najczęściej uzasadniane koniecznością porządkowania tych aktów w celu ułatwienia ich identyfikacji i wyszukiwania. Numer aktu prawa miejscowego ma więc być kolejnym, obok daty i określenia przedmiotu, elementom identyfikującym uchwałę.

Przeciwko numerowaniu uchwał publikowanych w dziennikach urzędowych przemawiają natomiast – naszym zdaniem – argumenty różnej wagi:

  1. identyfikacyjna funkcja numeru uchwały staje pod znakiem zapytania wobec obowiązku publikowania uchwał stanowiących akty prawa miejscowego; akty te są bowiem identyfikowane za pomocą numeru i pozycji w dzienniku urzędowym, w którym zostały opublikowane;
  2. ZTP nie przewidują numerowania żadnego rodzaju aktu prawnego; biorąc natomiast pod uwagę, że ich celem jest wprowadzenie jednolitej konwencji redagowania wszystkich aktów normatywnych stanowionych w Polsce, to numerowanie uchwał, jako jedynego typy aktu normatywnego, konwencję tę ewidentnie łamie;
  3. numer nadawany uchwałom jest zazwyczaj niekomunikatywny dla adresata takiego aktu – znikomy odsetek adresatów jest w stanie prawidłowo to oznaczenie odczytać;
  4. zupełnie chybiony jest niekiedy przywoływany przez zwolenników numerowania uchwał argument z instrukcji kancelaryjnej, która rzekomo, przynajmniej do niedawna, miała narzucać taką praktykę – poprzednio obowiązująca instrukcja z 1998 r.[4] przewidywała numerowanie, ale protokołów z sesji, natomiast obecnie obowiązująca instrukcja[5] nie przewiduje obowiązku numerowania nawet protokołów.


Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny>>>

Z przytoczonych argumentów najbardziej przekonujący wydaje się argument odwołujący się do obowiązku publikacji aktów prawa miejscowego w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Wyszukiwanie poszczególnych uchwał odbywa się w związku z tym, analogicznie do wyszukiwania aktów prawnych publikowanych w Dzienniku Ustaw, za pomocą rocznika, w którym ten akt został umieszczony, oraz pozycji, pod którą w danym dzienniku akt został opublikowany (a wcześniej za pomocą rocznika, numeru oraz pozycji w dzienniku urzędowym). Nieprzypadkowo ZTP bardzo szczegółowo regulują kwestię oznaczania dziennika urzędowego jako elementu, który najczęściej towarzyszy powoływaniu tytułu aktu normatywnego. Skoro powołując po raz pierwszy tytuł uchwały, konieczne jest wskazanie również dziennika urzędowego województwa, w którym został opublikowany jej tekst pierwotny i ewentualne zmiany, to wzbogacanie tytułu uchwały dodatkowym jeszcze elementem, w postaci jej numeru, spełniającego taką samą funkcję identyfikacyjną jak oznaczenie dzienników urzędowych, jest w tym kontekście pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia, poza hołdowaniem wątpliwej „tradycji”.
Należy zaznaczyć, że poza zakresem naszego zainteresowania w tym artykule pozostaje zagadnienie numerowania aktów wewnętrznie obowiązujących. Na marginesie jedynie można zauważyć, że brak wymogu ich publikacji czyni bezprzedmiotowym argument z powielania funkcji numeru uchwały i oznaczenia dziennika urzędowego, wewnętrzny zaś charakter takich aktów eliminuje z kolei argument z nieczytelności numeru dla adresata. Wydaje się więc, że numerowanie uchwał i innych aktów wewnętrznie obowiązujących ma – w przeciwieństwie do aktów prawa miejscowego – swoje uzasadnienie.

1.2. Oznaczenie organu i daty podjęcia uchwały

Kolejny element tytułu uchwały – oznaczenie organu upoważnionego do wydania aktu – jest zazwyczaj zdeterminowany odpowiednimi postanowienia statutów jednostek samorządu terytorialnego. Nie przesądza to jednak poprawności przyjętych w ten sposób oznaczeń organów. Za nieprawidłowe należy bowiem uznać używanie oznaczeń typu „Rada Gminy w X” czy „Rada Powiatu w X” (np. Rada Gminy w Kłodzku, Rada Powiatu w Oławie). Oznaczenia tego rodzaju sugerują raczej, że w miejscowości wskazanej przez takie oznaczenie znajduje się siedziba jakiejś instytucji, a nie organ reprezentujący lokalną wspólnotę samorządową.

Tymczasem choćby z przepisów ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium, jej zaś organem jest m.in. rada gminy. Skoro więc rada gminy jest powołana do reprezentowania wspólnoty samorządowej, to poprawne jest określenie „uchwała Rady Gminy Kłodzko”, z którego wprost wynika, że jest to akt prawny podjęty przez organ tej właśnie gminy, mający legitymację do stanowienia prawa w imieniu lokalnej wspólnoty samorządowej, nie zaś organ jedynie zlokalizowany na obszarze terytorialnie pojmowanej gminy.

Najmniej problemów praktycznych sprawia określenie daty aktu prawa miejscowego. Zastosowanie znajduje tu w pełni (na mocy odesłania zawartego w § 143 ZTP) § 17 ZTP, zgodnie z którym datę poprzedza się zwrotem „z dnia”, a następnie zamieszcza się wskazanie dnia zapisanego cyframi arabskimi, nazwę miesiąca określoną słownie oraz wskazanie roku zapisanego cyframi arabskimi, po których umieszcza się skrót wyrazu „rok” – „r.”. Należy pamiętać tylko, że data wskazana w tytule uchwały to data jej podjęcia, a nie np. opracowania jej projektu czy jakakolwiek inna.

1.3. Określenie przedmiotu uchwały

Ostatni element tytułu – określenie przedmiotu uchwały – też niestety bywa dotknięty uchybieniami. Choć w ZTP zostały zawarte dość skromne wskazówki dotyczące tego właśnie elementu, to należy przyjąć, że powinien on spełniać dwa podstawowe warunki – zwięzłości i adekwatności do zawartych w danym akcie treści. Paragraf 120 ust. 6 ZTP przesądza, że określenie przedmiotu rozporządzenia (i odpowiednio również uchwały) rozpoczyna się od wyrazów „w sprawie...”. Mimo czytelności tej regulacji chcielibyśmy zasygnalizować jedną kwestię, którą można potraktować jednocześnie jako postulat de lege ferenda. Otóż odnośnie do określenia przedmiotu ustawy ZTP przewidują, że może ono mieć charakter opisowy (rozpoczynające się od przyimka „o”) albo rzeczowy (rozpoczynające się od wyrazów „Kodeks”, „Prawo”, „Ordynacja” albo wyrażenia „Przepisy wprowadzające...”). W stosunku do aktów podustawowych ZTP narzucają tylko jedną formę redagowania określenia ich przedmiotu w postaci wskazanego już zwrotu „w sprawie”. Wydaje się jednak, że również w przypadku uchwał byłoby uzasadnione uczynienie wyjątków dla określeń, które miałyby rzeczowy charakter. Zauważalna bowiem w lokalnym prawodawstwie jest trudność związana z formułowaniem tytułów aktów zawierających różnego rodzaju regulaminy, statuty, programy itp.

Użycie w tych przypadkach zwrotu „w sprawie” (np. „w sprawie regulaminu...”) bywa nieco mylące, sugeruje bowiem, że taka uchwała nie tyle zawiera przedmiotowy regulamin, ile w jakiś inny sposób się do niego odnosi, np. dopiero poprzedza uchwalenie takiego regulaminu. Często z kolei praktykowane rozwiązanie, w postaci umieszczania tego typu aktów (statutów czy regulaminów) w załącznikach do uchwał, nie zawsze jest akceptowane przez sądy administracyjne[6]. Przy okazji warto wspomnieć, że umieszczenie zasadniczej treści danej uchwały w załączniku powinno znaleźć odzwierciedlenie także w tytule takiej uchwały poprzez umieszczenie tej treści w cudzysłowie (np. uchwała w sprawie „Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów”, uchwała w sprawie „Statutu Gminy X” itp.).
Paragraf 120 ust. 5 ZTP stanowi, że określenie przedmiotu aktu wykonawczego powinno być sformułowane możliwie najzwięźlej; nie powtarza się w nim dosłownie wskazanego w upoważnieniu ustawowym zakresu spraw przekazanych do uregulowania (a w przypadku rozporządzenia także wytycznych dotyczących jego treści), chyba że zakres spraw został zwięźle wskazany w upoważnieniu ustawowym. Niepoprawność przytaczania całej treści przepisu upoważniającego jest oczywista, łamie bowiem zazwyczaj wymóg zwięzłości tytułu, który ze swej natury ma jedynie ogólnie informować o treści aktu normatywnego, nie pełnić zaś funkcji swoistego „spisu treści”.

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny>>>

Przypadki złamania tej dyrektywy nie są wcale rzadkie, konsekwencje zaś w postaci utraty komunikatywności takich określeń są oczywiste, o czym niech świadczy poniższy przykład:


UCHWAŁA
RADY POWIATU X
z dnia 22 grudnia 2009 r.

w sprawie określenia zasad rozliczania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli, dla których ustalony plan zajęć jest różny w poszczególnych okresach roku szkolnego, zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach, placówkach oświatowych i placówkach opiekuńczo-wychowawczych, zasad zwalniania od obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych oraz określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli szkół, placówek oświatowych i placówek opiekuńczo-wychowawczych niewymienionych w art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela, a także zasad zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w formie zaocznej i w kształceniu na odległość.

W kontekście tego przykładu warto przytoczyć jeszcze jedną, sformułowaną pośród przepisów ZTP, regułę dotyczącą konstruowania tytułów aktów prawnych. W § 18 ZTP zostało mianowicie zawarte zalecenie odnoszące się wprawdzie wprost do określenia przedmiotu ustawy, ale na mocy odpowiednich odesłań znajdujące zastosowanie również do innych aktów prawnych. Według zawartej w tym paragrafie dyrektywy, określając przedmiot ustawy, nie przytacza się tytułów innych ustaw, z wyjątkiem ustawy zmieniającej i ustawy wprowadzającej inną ustawę, w których podaje się odpowiednio tylko przedmiot ustawy zmienianej albo ustawy wprowadzanej. W powyższym przykładzie lokalny prawodawca nie tylko przytoczył tytuł ustawy – Karta Nauczyciela, ale nawet konkretny jej przepis, co – biorąc pod uwagę ogólną funkcję informacyjną, jaką pełni określenie przedmiotu aktu prawnego – stanowi rozwiązanie kuriozalne! Warto tu zauważyć, że miejscem na umieszczenie pełnej informacji o zawartości aktu prawnego są początkowe jego przepisy, które w myśl § 21 ZTP powinny określać zakres spraw regulowanych tym aktem, a więc przepisy określające jego zakres przedmiotowy.


Inną kwestią, na którą trzeba zwrócić uwagę w kontekście określenia przedmiotu uchwały, jest używanie przez projektodawców zbędnych redakcyjnie zwrotów. Częste są bowiem przypadki formułowania określeń przedmiotu uchwały przy użyciu takich zwrotów, jak „w sprawie określenia...”, „w sprawie ustalenia...”, „w sprawie wprowadzenia...” itp. Wadliwość tych określeń polega na tym, że są one najczęściej nieadekwatne do treści samych aktów. Dla przykładu: tytuł „uchwała w sprawie ustalenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za odbieranie odpadów komunalnych” sugeruje, że akt ten będzie zawierał tylko sposób ustalenia wskazanych w nim stawek opłat, nie zaś same stawki, które w rzeczywiści zostały w tym akcie jednoznacznie określone. Poprawne określenie przedmiotu takiej uchwały powinno więc brzmieć: „w sprawie górnych stawek opłat...”. Należy również pamiętać, że w przypadku uchwał nowelizujących powinno się używać wyłącznie zwrotu „zmieniająca”, nie podając wszystkich danych o nowelizowanej uchwale, tj. pomijając oznaczenie organu, datę i oznaczenie dzienników urzędowych nowelizowanego aktu, np. „zmieniająca uchwałę w sprawie górnych stawek opłat...”, nie zaś „zmieniająca uchwałę Rady Gminy X z dnia... w sprawie górnych stawek opłat... (Dz. Urz. Woj....)”.

2. Podstawa prawna uchwały

2.1. Uwagi ogólne

Przechodząc do następnego elementu struktury aktów prawa miejscowego, jakim jest podstawa prawna tych aktów, konieczne jest sformułowanie kilku fundamentalnych uwag dotyczących znaczenia i funkcji podstawy prawnej. Należy przede wszystkim zaznaczyć, że akty prawa miejscowego, niemające charakteru samoistnego, muszą być oparte na kompetencjach prawodawczych udzielonych lokalnym organom administracji publicznej przez prawodawcę powszechnego w ustawach. Niemożliwe jest więc stanowienia prawa miejscowego ani bez jakiejkolwiek podstawy ustawowej, ani na podstawie przepisów podustawowych (np. przepisów rozporządzeń). Jednocześnie niedopuszczalne jest domniemywanie owych kompetencji, podobnie jak ich przenoszenie na inne organy. Przepis, na mocy którego najpierw została przekazana kompetencja do ustanowienia danego aktu prawa miejscowego, przekształca się następnie w podstawę prawną tego aktu.

Uwzględniając postanowienia ZTP, podstawę prawną uchwały będziemy rozumieć w dalszej części niniejszego artykułu wąsko – jako fragment tekstu aktu prawnego, mieszczący się pomiędzy tytułem a artykułowaną częścią tego aktu, zawierający powołanie przepisu upoważniającego do wydania danego aktu. W tym wąskim, technicznym znaczeniu podstawę prawną uchwały należy odróżnić od ustawowego przepisu upoważniającego do jej wydania, choć bez wątpienia występuje między nimi ewidentny związek funkcjonalny. O ile jednak decyzja o ustanowieniu przepisu upoważniającego do wydania aktu prawa miejscowego oraz sposób jego redakcji słownej jest wyłączną kompetencją prawodawcy powszechnego, o tyle prawidłowe sformułowanie podstawy prawnej aktu prawa miejscowego jest obowiązkiem prawodawcy lokalnego, który jest w tym zakresie związany dość precyzyjnymi wytycznymi legislacyjnymi.

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny>>>

Jeśli chodzi o funkcję, jaką realizuje podstawa prawna, to, po pierwsze, ze względu na podustawowy charakter aktów prawa miejscowego podstawa prawna tych aktów pełni przede wszystkim funkcję legitymizującą, wskazując na legalność podjętego aktu. Innymi słowy, akt pozbawiony podstawy prawnej budziłby uzasadnione wątpliwości co do tego, czy został wydany na podstawie przepisu udzielającego określonemu organowi kompetencji prawotwórczej do ustanowienia takiego aktu. Natomiast z perspektywy adresata aktu prawa miejscowego podstawa prawna umożliwia odpowiedź na pytanie, czy akt został wydany przez właściwy organ i czy treść tego aktu mieści się w zakresie spraw przekazywanych do uregulowania w przepisie upoważniającym. Można więc mówić o swego rodzaju funkcji informacyjnej podstawy prawnej. Przedstawiając rzecz nieco metaforycznie, można powiedzieć, że obie wymienione wyżej funkcje są dwiema stronami tego samego medalu: z perspektywy prawodawcy lokalnego podstawa prawna legitymuje ustanowiony przez niego akt, z perspektywy zaś adresata pozwala legitymację tę zweryfikować.

Jakkolwiek podstawa prawna stanowi zazwyczaj bardzo niewielki fragment całego aktu prawnego, to jednak w praktyce prawotwórstwa samorządowego, zwłaszcza gminnego, rzadko bywa wolna od wad. Nie są to wprawdzie błędy całkowicie dyskwalifikujące dany akt prawa miejscowego, ale warto na nie zwrócić uwagę, bo nonszalancja, z jaką bywa formułowany ten element aktu prawnego, zasługuje na sformułowanie kilku krytycznych uwag.

Najdalej idącym naruszeniem zasad poprawnego redagowania aktów prawnych o charakterze podustawowym byłoby całkowite pominięcie podstawy prawnej. Taka sytuacja, biorąc pod uwagę fakt, że akty te podlegają kontroli realizowanej przez wojewodę, jest czysto hipotetyczna. I chociaż w obowiązującym prawie brakuje określenia konsekwencji takiego stanu rzeczy, to w opinii niektórych autorów taka sytuacja powinna skutkować nieważnością całego aktu prawnego. Pogląd ten wydaje się na tyle uzasadniony, że brak podstawy prawnej w akcie, który swą legitymację musi czerpać z ustawy, można kwalifikować jako naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). W kontekście wspomnianych funkcji, jakie podstawa prawna pełni (informacyjnej i legitymizującej), ustanowienie aktu prawa miejscowego pozbawionego podstawy prawnej godziłoby nie tylko w wyprowadzane z zasady państwa prawa zasady dobrej (przyzwoitej) legislacji, ale – jak sądzimy – również w zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa.

2.2. Przepisy stanowiące podstawę prawną uchwał

Najczęściej spotykanym uchybieniem dotyczącym redakcji podstaw prawnych aktów prawa miejscowego jest powoływanie niewłaściwych przepisów ustaw, mających w przekonaniu lokalnych legislatorów stanowić podstawę wydania danego aktu. Trzeba jednak przyznać, że zagadnienie to jest obarczone pewnymi wątpliwościami również na gruncie obowiązujących ZTP.

Otóż jest sprawą dość kontrowersyjną, jakiego rodzaju przepisy powinny zostać powołane w podstawie prawnej aktu prawa miejscowego. Niezbyt fortunne odesłanie zawarte w § 143 ZTP nie rozstrzyga jednoznacznie, czy zastosowanie powinien w tym przypadku znaleźć § 138 ust. 1, czy § 119 ust. 1 ZTP. Przepisy te zawierają wzajemnie wykluczające się dyrektywy.

Pierwszy z nich, odnoszący się zasadniczo do aktów prawnych o charakterze wewnętrznym, nie tylko umożliwiałby wydawanie aktów prawa miejscowego na podstawie kilku przepisów upoważniających, ale poprzez kolejne odesłanie (do § 134) pozwalałby ustanawiać te akty zarówno na podstawie wyraźnych upoważnień ustawowych, jak i na podstawie przepisów wyznaczających zadania lub kompetencje danego organu.

Z kolei § 119 i powiązany z nim § 121 ZTP, regulujące zagadnienie podstawy prawnej aktów wykonawczych do ustawy (rozporządzeń), wykluczają możliwość powołania jako podstawy prawnej kilku przepisów upoważniających, ponadto stanowczo wymagają, by tę podstawę stanowił wyłącznie przepis ustawy zawierający wyraźne upoważnienie do wydania aktu wykonawczego (a nie np. przepis ustrojowy określający zadania organu).

Naszym zdaniem trafniejsze wydaje się drugie z przedstawionych rozwiązań, a więc odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących podstawy prawnej rozporządzeń. Jakkolwiek akty prawa miejscowego nie są typowymi aktami wykonawczymi, jednak podobnie jak rozporządzenia należą do aktów prawnych powszechnie obowiązujących o charakterze podustawowym, o czym jednoznacznie przesądził prawodawca w art. 87 Konstytucji RP.

Wyrażając to nieco kolokwialnie, można powiedzieć, że aktom prawa miejscowego, ze względu na ich pozycję w systemie źródeł prawa, „bliżej” do rozporządzeń niż aktów wewnętrznie obowiązujących. Ponieważ na prawo miejscowe składają się przepisy skierowane do podmiotów spoza struktur administracji publicznej, kompetencja do ich stanowienia powinna wprost wynikać z przepisów ustawy, a nie tylko być domniemywana na podstawie innych przepisów niż upoważniających. Tym samym do aktów prawa miejscowego należy odpowiednio stosować dyrektywy odnoszące się do podstawy prawnej rozporządzeń, natomiast do innych aktów normatywnych stanowionych przez organy administracji lokalnej (tzn. uchwał i zarządzeń skierowanych do jednostek organizacyjnie podległych organowi, który je wydaje) zastosowanie znajdują wprost dyrektywy ustalające zasady redagowania aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym. W konsekwencji za niewłaściwą trzeba uznać zarówno praktykę wskazywania jako podstawy prawnej aktów prawa miejscowego samych tylko przepisów ustrojowych, wyznaczających zadania lub kompetencje danego organu, jak i łączenia w podstawie prawnej owych przepisów ustrojowych z przepisami ustaw szczegółowych, zawierających wyraźne upoważnienia do wydania określonego aktu prawa miejscowego.

Uznając za rozstrzygniętą kwestię, jakiego rodzaju przepisy powinny być powoływane w podstawach prawnych aktów prawa miejscowego, należy kilka uwag poświęcić charakterystyce upoważnień ustawowych. Według powszechnie przyjmowanego stanowiska przepis upoważniający do wydania aktu prawa miejscowego może mieć bowiem charakter delegacji generalnej albo delegacji szczególnej[7]. Dla upoważnień generalnych charakterystyczne jest, że są one zawarte w ustawach „ustrojowych” (ustawach samorządowych oraz w ustawach regulujących funkcjonowanie lokalnych organów administracji rządowej), przy czym jedynie w sposób ogólny wskazują one przedmiot regulacji, w związku z określeniem podstawowych zadań i kompetencji tych organów (np. art. 40 ustawy o samorządzie gminnym[8]). Natomiast w myśl utrwalonego w orzecznictwie i literaturze poglądu samodzielnej podstawy do wydawania aktów prawa miejscowego nie mogą stanowić przepisy ustaw samorządowych określające zadania własne samorządu (np. art. 6 i 7 u.s.g.). Ogólnie można powiedzieć, że na podstawie upoważnień generalnych są stanowione akty porządkowe i ustrojowo-organizacyjne. Z kolei upoważnienia szczegółowe wynikają z ustaw merytorycznych, które obok przepisów regulujących różnego rodzaju materie związane z tematyką danej ustawy zawierają także przepisy upoważniające prawodawców lokalnych do uregulowania poszczególnych kwestii szczegółowych. Przykładem takich przepisów są np. art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami[9] czy art. 35 ustawy – Prawo wodne[10]. Na marginesie chcielibyśmy zauważyć, że w odróżnieniu od upoważnień do wydawania rozporządzeń, w przypadku których prawodawca w zasadzie stara się trzymać formuł zalecanych w § 68 ZTP, to w przypadku aktów prawa miejscowego sposób redagowania przepisów upoważniających charakteryzuje się dużą chwiejnością, co widać na poniższym przykładzie:


Art. 72. 1. Niezależnie od przysługującego nauczycielowi i członkom jego rodziny prawa do świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego, organy prowadzące szkoły przeznaczą corocznie w budżetach odpowiednie środki finansowe z przeznaczeniem na pomoc zdrowotną dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej oraz określą rodzaje świadczeń przyznawanych w ramach tej pomocy oraz warunki i sposób ich przyznawania.

Przywołany przepis w swym zasadniczym zrębie jest przepisem prawa materialnego i dopiero in fine (podkreślony fragment) wyraża, w dużej mierze domyślne, upoważnienie ustawowe, nie wskazując ani organu upoważnionego, ani nawet rodzaju aktu, który powinien zostać podjęty. Taki mało czytelny i dalece odbiegający od zalecanego przez ZTP wzorca sposób wyrażania upoważnień do stanowienia prawa miejscowego nie pozostaje, w naszym przekonaniu, bez znaczenia dla praktyki legislacyjnej. Skłania bowiem do podejrzeń, że nieczytelny sposób formułowania tych przepisów skutkuje wątpliwościami co do ich charakteru i w konsekwencji zamieszczeniem przez lokalnych legislatorów w podstawach prawnych „na wszelki wypadek” wielu różnych przepisów, licząc na to, że któryś z nich okaże się właściwy.

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny>>>

Powyższą konstatację w pełni potwierdza obserwowana praktyka redagowania podstaw prawnych aktów prawa miejscowego. Nagminne jest powoływanie, zazwyczaj obok „właściwych” przepisów upoważniających, również przepisów, które w podstawie prawnej nie powinny się znaleźć. Najczęściej chodzi o przepisy ustawy o samorządzie gminnym powoływane obok przepisów ustaw szczegółowych, chociaż te ostatnie stanowią wystarczającą podstawę do podjęcia danej uchwały, a więc powinny w podstawie prawnej występować samodzielnie. Przepisem ustawy o samorządzie gminnym, który najczęściej pojawia się w takich przypadkach, jest art. 18, co egzemplifikuje choćby poniższy, zaczerpnięty z praktyki, przykład:


UCHWAŁA
RADY GMINY X
z dnia 29 października 2003 r.


w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy i lokali mieszkalnych

Na podstawie art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) uchwala się, co następuje:

Powołanie w przytoczonym fragmencie uchwały art. 18 ustawy o samorządzie gminnym jest zbędne z dwóch powodów. Po pierwsze, art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego jest kompletnym przepisem upoważniającym, w najmniejszym stopniu niewymagającym uzupełnienia przez inne przepisy:

Art. 21. 1. Rada gminy uchwala:

  1. wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy;
  2. zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.


Jak widać, przepis ten nie tylko jednoznacznie określa organ upoważniony do podjęcia wskazanej w nim uchwały oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania, ale czyni to, w odróżnieniu od przytoczonego wcześniej przykładu, w sposób czytelny – niebudzący wątpliwości, że mamy do czynienia z przepisem upoważniającym. Mimo to nie został on uznany za wystarczającą legitymację do podjęcia wskazanej uchwały.

Po drugie, argument przemawiający przeciwko umieszczaniu art. 18 u.s.g. nie tylko w podstawie prawnej uchwały przytoczonej w zamieszczonym wyżej przykładzie, ale jakiejkolwiek innej uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, dotyczy statusu tego przepisu. Otóż nie budzi wątpliwości, że przepis ten, określający kompetencje rady gminy, jest przepisem ustrojowym. Przepisy tego rodzaju mogą – stosownie do § 134 pkt 2 ZTP – stanowić samodzielną podstawę prawną aktów wewnętrznie obowiązujących, natomiast nie sposób uznać, że wyrażają one delegację do stanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących. Dodatkowym argumentem przeciwko traktowaniu art. 18 u.s.g. jako upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego jest fakt, że przepis ten do kompetencji rady gminy zalicza podejmowanie uchwał w sprawach, które z pewnością nie można zaliczyć do domeny prawa powszechnie obowiązującego. Dla przykładu można wskazać na art. 18 ust. 2 pkt 5, który stanowi o uchwalaniu przez radę gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tymczasem z art. 9 ust. 5 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[11] jasno wynika, że studium nie jest aktem prawa miejscowego.

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny>>>

Trzeba tu wyraźnie podkreślić, że spośród wszystkich przepisów ustawy o samorządzie gminnym jedynie art. 40 ust. 2 wyraźnie stanowi o możliwości wydawania gminnych aktów prawa miejscowego w zakresie czterech enumeratywnie wymienionych w nim materii, w związku z tym tylko ten przepis może być samoistną podstawą uchwał będących aktami powszechnie obowiązującymi. Już sam fakt zamieszczenia tego przepisu w rozdziale „Akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę” jednoznacznie przesądza o jego kwalifikacji jako samodzielnej podstawy wydania aktu prawa miejscowego, a contrario zaś należy wnioskować, że wszystkim innym przepisom ustawy samorządowej należy odmówić statusu przepisu upoważniającego. Nie oznacza to jednak, że art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym powinien pojawiać się w podstawie prawnej każdego aktu prawa miejscowego – jak już zostało to jednoznacznie stwierdzone, jeśli upoważnienie do podjęcia uchwały wynika z ustawy szczegółowej, to wystarczy przywołanie w podstawie prawnej tej uchwały jedynie przepisu ustawy szczegółowej. Z kolei art. 40 ust. 2 może występować jako samodzielna podstawa uchwał dotyczących wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Zasada, że w podstawie prawnej aktu prawa miejscowego powołuje się tylko jeden przepis, nie powinna doznawać wyjątków. Potwierdza to § 119 ust. 1 ZTP stanowiący, że na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Drugi ustęp przywołanego przepisu dopuszcza wydanie na podstawie jednego przepisu upoważniającego więcej niż jednego rozporządzenia (i odpowiednio uchwały), pod warunkiem że upoważnienie ustawowe przekazuje do uregulowania różne sprawy, które dają się tematycznie wyodrębnić tak, iż ich zakresy są rozłączne. Warunek ten wzorcowo spełniał np. nieobowiązujący już art. 14 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych[12], w obrębie którego każdy z czterech punktów mógł stanowić podstawę do podjęcia odrębnej uchwały:

Art. 14. Rada gminy:

  1. ustala wysokość stawek podatku od posiadania psów, z tym że podatek od jednego psa nie może przekraczać 37,19 zł rocznie,
  2. określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności tego podatku,
  3. zarządza pobór podatku od posiadania psów w drodze inkasa oraz określa inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso,
  4. może zwolnić mieszkańców gminy z podatku od posiadania psów albo wprowadzić inne zwolnienia niż określone w art. 13 ust. 2.

Wydaje się, że sygnalizowany wcześniej mało czytelny sposób redagowania upoważnień do stanowienia aktów prawa miejscowego w ustawach szczegółowych usprawiedliwiałby niekiedy powołanie w podstawie prawnej uchwały więcej niż jednego przepisu, jeśli upoważnienie ustawowe, na skutek niedociągnięć legislacyjnych, trzeba by rekonstruować z kilku przepisów ustawowych. Taką sytuację poniekąd odzwierciedlają art. 6a i 6b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach[13]. Jest to jednak przykład na tyle szczególny, że w drugim z przywołanych przepisów ustawodawca wprost odsyła do art. 6a. Można wyobrazić sobie jednak przypadki, że konieczne będzie połączenie w podstawie prawnej dwóch lub więcej przepisów, pomimo braku między nimi wyraźnych odesłań. Należy jednak zaznaczyć, że byłoby to rozwiązanie incydentalne, dopuszczalne na zasadzie wyjątku podyktowanego koniecznością korekty legislacyjnej wadliwości przepisów wyrażających upoważnienie do stanowienia prawa miejscowego.

Zamykając wątek podstaw prawnych aktów prawa miejscowego, chcielibyśmy odnieść się do kilku aspektów tego zagadnienia wynikających z praktyki opracowywania uchwał. Otóż zamieszczanie w podstawach znacznej liczby przepisów ustawowych jest niekiedy zalecane czy wręcz narzucane podmiotom opracowującym projekty tych aktów i to przez weryfikujących te projekty radców prawnych. Pomijając fakt, że świadczy to o dość powszechnej, także wśród prawników, nieznajomości zasad techniki prawodawczej, to wydaje się również, iż ta praktyka jest podyktowana błędną analogią do podstaw prawnych decyzji administracyjnych.

O stosowanie takiej analogii tym łatwiej, że w mniejszych gminach często te same osoby opracowują projekty aktów prawnych oraz wydają decyzje administracyjne. Należy jednak zdawać sobie sprawę z dość zasadniczej odmienności decyzji administracyjnych i uchwał stanowiących akty prawa miejscowego. Decyzja jest aktem stosowania prawa, który – w myśl zasady praworządności – musi być wydany przez organ administracyjny działający na podstawie i w granicach prawa. W konsekwencji organ administracyjny musi w podstawie decyzji wyczerpująco wskazać przepisy prawne, które zastosował, rozstrzygając indywidualną sprawę administracyjną. Akty prawa miejscowego są z kolei aktami tworzenia prawa podejmowanymi przez wyposażone w kompetencje prawodawcze organy samorządu terytorialnego. Jako akty podustawowe o charakterze niesamoistnym ich stanowienie musi się opierać na wyraźnej delegacji ustawowej, która – z omówionych już wcześniej względów – musi być wskazana w podstawach prawnych tych aktów. W przeciwieństwie do decyzji administracyjnych w przypadku aktów prawa miejscowego nie znajduje uzasadnienia przywoływanie w ich podstawach prawnych przepisów ustawowych, które prawodawca lokalny uwzględnił, wydając dany akt. Lokalny prawodawca działa w tym przypadku w ramach przyznanej mu przez prawo samodzielności i, korzystając z kompetencji prawotwórczej, tworzy nowe normy prawne, które stają się składnikami systemu prawa powszechnie obowiązującego. Dla korzystania ze swoich uprawnień musi on jednak wykazać, że taką kompetencję ma, precyzyjnie wskazując przepis ustawy nadający mu upoważnienie do tworzenia prawa.

Na koniec należy dodać, że przywoływanie w podstawach prawnych aktów prawa miejscowego wielu przepisów prawnych wydaje się z perspektywy projektodawców tych aktów rozwiązaniem korzystnym, w ich bowiem przekonaniu liczne przepisy ustawowe wzmacniają legitymację uchwały (wydaje się ona wówczas „bardziej legalna”), a poza tym stwarzają poczucie swoistego bezpieczeństwa, gdyż któryś z licznie powołanych przepisów musi okazać się właściwym przepisem upoważniającym do podjęcia danej uchwały.

Argumentacja ta nie uwzględnia jednak perspektywy adresata aktu prawnego – należy pamiętać, że musi on móc ocenić, czy uchwała rzeczywiście została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego lub czy podejmując uchwałę, nie przekroczono granic tego upoważnienia. Gąszcz przepisów zawartych w podstawie prawnej uchwały zadania tego nie tylko nie ułatwia, lecz wręcz może być odczytany jako celowy zabieg nastawiony na ukrycie ewentualnej wadliwości aktu prawnego. Nie sposób w tym miejscu nie zauważyć, że do wyeliminowania nieprawidłowej praktyki zamieszczania zbyt wielu przepisów stanowiących rzekomą podstawę prawną uchwały przyczynia się też nadzór sprawowany w tym zakresie przez wojewodów, którzy nie piętnując tego rodzaju błędów, de facto je akceptują.

Nieco na marginesie głównego nurtu rozważań należy również zalecić dużą ostrożność w odczytywaniu stanowiska zaprezentowanego po raz pierwszy w wyroku NSA z 17.05.1999 r.[14], chętnie przywoływanego następnie w innych orzeczeniach sądów administracyjnych oceniających prawidłowość podstawy prawnej uchwał jednostek samorządu terytorialnego[15].

W wyroku tym NSA stwierdził, że samo powołanie niewłaściwej podstawy prawnej wydania uchwały przez organ samorządu terytorialnego nie zawsze jest uchybieniem tej rangi, iż musi prowadzić do stwierdzenia przez sąd nieważności takiej uchwały albo stwierdzenia o jej niezgodności z prawem, jeśli w momencie ustanowienia uchwały obowiązywał przepis upoważniający do jej wydania przez dany organ. Należy jednak pamiętać o dwóch równie istotnych elementach tego wyroku. Po pierwsze, NSA zastrzegł wyraźnie, że „zależy to od okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, w szczególności, czy miało ono i jaki wpływ na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego wbrew obowiązującemu porządkowi prawnemu”. Po drugie, przywołany wyrok zapadł w odniesieniu do uchwały zaliczanej do kategorii aktów wewnętrznie obowiązujących, w przypadku których zarówno bardziej liberalne są wymogi dotyczące upoważnień ustawowych do ich stanowienia, jak i mocno ograniczony (jedynie do wewnętrznej sfery działalności administracji) zakres ich skuteczności. Przeniesienie sformułowanej przez NSA tezy na grunt aktów powszechnie obowiązujących wiązałoby się, naszym zdaniem, zarówno z ryzkiem utraty prawidłowości tego stanowiska, jak i niebezpieczeństwem jego odczytania jako akceptacji dla praktyki niestarannego formułowania podstaw prawnych.

3. Zakończenie

Podsumowując zawarte powyżej spostrzeżenia na temat praktyki redagowania tytułów i podstaw prawnych aktów prawa miejscowego, należy – naszym zdaniem – zwrócić uwagę na dwa podstawowe uchybienia analizowanych elementów. Pierwszym z nich jest zbędne numerowanie uchwał, które – jak dowodziliśmy – zarówno nie ma jakichkolwiek podstaw prawnych, jak i uzasadnienia praktycznego, pełni bowiem funkcję, którą realizuje oznaczenie dziennika urzędowego, w którym dany akt został opublikowany. O ile jednak to uchybienie nie ma wpływu na ważność aktu prawa miejscowego i nie wywiera również negatywnych konsekwencji wobec jego adresatów, o tyle znacznie większe ryzyko wiąże się z wystąpieniem drugiego z błędów, jakim jest zamieszczanie w podstawach prawnych zbędnych przepisów. W tym bowiem przypadku zostaje ograniczona możliwość weryfikacji przez adresatów tych aktów prawidłowości ich podjęcia. Nieczytelność podstaw prawnych będąca najczęściej wynikiem niewiedzy samych projektodawców co do tego, jaki sposób redagowania tego elementu uchwały jest poprawny, nie zasługuje więc na aprobatę zarówno ze względu na nieprofesjonalność takiego podejścia, jak i mieszczącą się w konstytucyjnej zasadzie państwa prawa zasadę zaufania obywateli do organów państwa i stanowionego przezeń prawa.

Przypisy:

  • [1] Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908), dalej: ZTP.
  • [2] Już sama forma prawna ZTP stała się źródłem obszernej dyskusji co do ich spodziewanej efektywności – por. S. Wojtczak, Zasady techniki prawodawczej – luka w prawie?, „Państwo i Prawo” 2005/1, s. 44–55; S. Wronkowska, Zasady techniki prawodawczej, czy rzeczywiście luka w prawie?, „Państwo i Prawo” 2005/2, s. 97–100; G. Wierczyński, Zasady techniki prawodawczej (Uwagi polemiczne), „Państwo i Prawo” 2005/4, s. 89–94; T. Zalasiński, Uwagi w sprawie Zasad techniki prawodawczej (w związku z artykułem S. Wojtczak), „Państwo i Prawo” 2005/6, s. 94–98; S. Wojtczak, Zasady techniki prawodawczej – kilka uwag dodatkowych, „Państwo i Prawo” 2005/10, s. 101–106. Wątpliwości co do prawidłowości objęcia „Zasadami techniki prawodawczej” aktów prawa miejscowego wyraził m.in. T. Bąkowski, Zasady techniki prawodawczej a prawotwórstwo organów jednostek samorządu terytorialnego, „Państwo i Prawo” 2006/1, s. 92–97; z kolei zastrzeżenie co do poddawania prawotwórstwa samorządowego rygorom odnoszonym do aktów administracji rządowej zgłosili W. Taras, A. Wróbel, Samodzielność prawotwórcza samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” 1991/7–8, s. 17.
  • [3] Por. wyrok WSA w Poznaniu z 10.03.2011 r. (IV SA/Po 85/11), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
  • [4] Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 22.12.1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (Dz. U. Nr 112, poz. 1319 ze zm.), rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 18.12.1998 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów powiatu (Dz. U. Nr 160, poz. 1074 ze zm.).
  • [5] Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 18.01.2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. Nr 14, poz. 67).
  • [6] Por. wyrok WSA we Wrocławiu z 26.10.2004 r. (II SA/Wr 889/03), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
  • [7] M. Kotulski, Akty prawa miejscowego w świetle uregulowań ustrojowych, „Kwartalnik Prawa Publicznego” 2001/1, s. 58; D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 76–77, 101.
  • [8] Ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: u.s.g.
  • [9] Ustawa z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).
  • [10] Ustawa z 18.07.2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.).
  • [11] Ustawa z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.).
  • [12] Ustawa z 12.01.1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Nr 9, poz. 31 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do 1.01.2008 r.
  • [13] Ustawa z 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.).
  • [14] Wyrok składu siedmiu sędziów NSA z 17.05.1999 r. (OSA 1/99), ONSA 1999/4, poz. 109.
  • [15] Por. m.in. wyrok NSA z 20.07.2012 r. (I OSK 843/12); wyrok WSA w Bydgoszczy z 13.06.2007 r. (II SA/Bd 21/07); wyrok WSA w Olsztynie z 5.09.2012 r. (I SA/Ol 464/12), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.