Mieszkania komunalne – budować czy sprzedawać?

Obecne przepisy prawa skutecznie zniechęcają developerów i władze lokalne do inwestowania w nowe zasoby mieszkaniowe z przeznaczeniem na relatywnie tani wynajem tych mieszkań na rynku. System ochrony praw lokatorów ma być z natury rzeczy przeciwwagą dla ochrony prawa własności. Umocowanie ochrony praw mieszkaniowych w Konstytucji, a następnie w ustawie, w jej obecnej treści stosunkowo mocno ingeruje w ograniczenie innych praw, jak właśnie prawo własności i prawo swobody działalności gospodarczej.

Podstawy prawne ochrony praw lokatorów
Podstawę do zaspokojenia i ochrony praw mieszkaniowych obywateli stanowi Konstytucja RP, która w art. 75 ust. 1 i 2 stanowi iż: „Władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania. Ochronę praw lokatorów określa ustawa”.

Obecny system prawa, przenosi w zdecydowanej większości obowiązki w zakresie ochrony praw lokatorów na gminę jako podstawową jednostkę samorządu terytorialnego, pozostawiając Państwu (Rządowi RP) jedynie zadania w zakresie wspierania działań gminy i obywateli.

Konkretyzację obowiązków gminy w tym zakresie określa art. 7 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2005 r nr 31, poz. 266 z późn. zm. – dalej: u.o.p.l.). Treść art. 4 drugiej z wymienionych ustaw stanowi, iż tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (ust. 1), gmina na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (ust. 2), wykorzystując w tym celu mieszkaniowy zasób gminy lub wykonując te zadania w inny sposób (ust. 3) oraz że gminy mogą otrzymać dotacje celowe z budżetu państwa na cele określone w ust. 1 i 2. W celu realizacji tych zadań gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust.1).

Mieszkaniowy zasób gminy
Ustawa nie określa źródeł sposobów pozyskiwania mieszkaniowego zasobu gminy. Określa jedynie zasady gospodarowania tym zasobem oraz ochronę praw lokatorów tych zasobów. Jednakże, z praktycznego punku widzenia można stwierdzić, że pozyskiwanie lokali polega na:
- budowie przez gminę budynków mieszkalnych;
- kupnie budynków lub lokali;
- zawieraniu umów z Towarzystwami Budownictwa Społecznego w sprawie partycypacji w kosztach budowy lokali mieszkalnych lub nieodpłatnego udostępniania gruntów gminy w zamian na udostępnianie lokali mieszkalnych dla potrzeb gminy;
- zawieranie umów najmu lokali w celu podnajmowania ich innym osobom w celu realizacji obowiązku zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych swojej społeczności, przy czym gmina może pobierać czynsz niższy niż ten, który sama opłaca właścicielowi lokalu (art. 20 ust. 2b u.o.pl.).

W skład zasobu mieszkaniowego wchodzi kilka kategorii lokali, mianowicie:
- lokale socjalne;
- lokale przeznaczone do wynajmowania pracownikom na czas trwania stosunku pracy;
- pozostałe lokale.


Do pozostałych lokali można natomiast zaliczyć:
- lokale przeznaczone na wynajem gospodarstwom domowym o niższych dochodach, zgodnie z zasadami określonymi przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust 3 u.o.p.l.;
- pomieszczenia tymczasowe (art. 25a-25e u.o.p.l) przeznaczone do najmu na okres od 1 do 6 miesięcy dla osób, wobec której wszczęto egzekucję na podstawie tytułu wykonawczego w którym orzeczono obowiązek opróżnienia dotychczasowego lokalu, bez prawa do lokalu socjalnego lub zamiennego;
- schroniska i inne placówki zapewniającą miejsca noclegowe, w szczególności placówki tworzone na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 182);
- mieszkania chronione, noclegownie i domy dla bezdomnych, o których mowa w odrębnej ustawie z dnia 8 grudnia 2006 r. o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych (Dz. U. nr 251, poz. 1844 z późn. zm).

Zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy
Minimalny zakres wymagań, jakim powinny odpowiadać zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy określony został w art. 21 ust. 1 pkt 3 u.o.p.l. Zasady te powinny określać w szczególności:
1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;
2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;
3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;
4) warunki dokonywania zamiany lokali, w tym również zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do zasobu gminnego a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;
5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej – zadanie to realizowane jest zazwyczaj poprzez powoływanie społecznych komisji mieszkaniowych;
6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;
7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

Wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy
Wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, przyjmowany w trybie uchwały rady gminy, powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności:
1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne;
2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata;
3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach;
4) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu;
5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami oraz przewidywane zmiany w tym zakresie w kolejnych latach;
6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach;
7) wysokość wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, a także wydatki inwestycyjne;
8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy, a w tym: niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali oraz planowaną sprzedaż lokali.

Zasady polityki czynszowej
W ramach uchwalania zasad polityki czynszowej w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, rada gminy określa czynniki wpływające na stawkę czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, wynikających w szczególności z:
1) położenia budynku;
2) położenia lokalu w budynku;
3) wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu;
4) ogólnego stanu technicznego budynku. @page_break@


Ponadto, w programie tym określa się zasady stosowania obniżki czynszu naliczonego według obowiązujących stawek w stosunku do najemców o niskich dochodach. Obniżki takie mogą być udzielane najemcom, których średni dochód w przeliczeniu na członka gospodarstwa domowego nie przekracza poziomu określonego w uchwale, zgodnie zasadami wynikającymi z art. 7, ust. 3-11 u.o.p.l. Obniżki te są przyznawane na wniosek najemcy na okres 12 miesięcy. W przypadku gdy utrzymujący się niski dochód gospodarstwa domowego to uzasadnia, obniżka ta może być udzielona na kolejne okresy dwunastomiesięczne. Oznacza to, że przy udzieleniu obniżki nie można stosować innych kryteriów niż dochodowe, nie można udzielić obniżki na okres inny niż 12 miesięcy, ani cofnąć przyznanej obniżki z jakichkolwiek powodów, np. z powodu poprawy sytuacji dochodowej lokatora, albo zalegania w płatności obniżonego czynszu.

W wieloletnim programie, w ramach zasad polityki czynszowej rada gminy może określić zakres zastosowania określanego przez wojewodę wskaźnika przeliczeniowego kosztu odtworzenia 1 m2 powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych dla określenia widełkowych zakresów stawki podstawowej czynszu. Stawka, co do zasady, z uzasadnionymi wyjątkami, nie powinna być wyższa niż 3% wartości odtworzeniowej.

Do kompetencji organu wykonawczego gminy należy natomiast określenie stawki czynszu, przestrzegając określonych przez radę gminy zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu (art. 8 u.o.p.l).

Umowa o najem lokalu
Umowa o odpłatne używanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy, z wyjątkiem lokalu socjalnego lub lokalu związanego ze stosunkiem pracy, może być zawarta wyłącznie na czas nieoznaczony, chyba że zawarcia umowy na czas oznaczony żąda lokator, ale właściciel nie może uzależnić zawarcia umowy od złożenia przez lokatora takiego żądania (art. 5 ust. 2, w związku z art. 20 ust. 2 u.o.p.l.).

Istotne ograniczenia w ustalaniu stawki czynszu wynikają z art. 8a u.o.p.l, dotyczące w szczególności jej ograniczenia, co do zasady (z wyjątkami) do 3% wartości odtworzeniowej lokalu. Lokator może też zakwestionować podwyżkę, wnosząc do sądu pozew o ustalenie jej zasadności. Udowodnienie zasadności tej podwyżki ciąży wówczas na właścicielu lokalu.
Ponadto, problematyczna w procedurze i trudna w praktyce jest realizacja prawa właściciela do skutecznego wypowiedzenia umowy najmu wynikająca z art. 11 u.o.p.l.

Jeżeli lokator jest uprawniony do odpłatnego używania lokalu, wypowiedzenie przez właściciela stosunku prawnego może nastąpić tylko z przyczyn (art. art. 11 ust.1):
- używania nadal, pomimo pisemnego upomnienia, lokalu w sposób sprzeczny z umową lub niezgodnie z jego przeznaczeniem lub zaniedbywania obowiązków, dopuszczając do powstania szkód, lub niszczenia urządzeń przeznaczonych do wspólnego korzystania przez mieszkańców albo wykraczania w sposób rażący lub uporczywy przeciwko porządkowi domowemu, czyniąc uciążliwym korzystanie z innych lokali, lub
- pozostawania w zwłoce z zapłatą czynszu lub innych opłat za używanie lokalu co najmniej za trzy pełne okresy płatności, pomimo uprzedzenia go na piśmie o zamiarze wypowiedzenia stosunku prawnego i wyznaczenia dodatkowego, miesięcznego terminu do zapłaty zaległych i bieżących należności, lub
- wynajęcia, podnajęcia albo oddania do bezpłatnego używania lokalu lub jego część bez wymaganej pisemnej zgody właściciela, lub
- używania lokalu, który wymaga opróżnienia w związku z koniecznością rozbiórki lub remontu budynku.
- planowanej sprzedaży lokalu, pod warunkiem, że dotychczasowy lokator odmówił skorzystania z przysługującego mu prawa pierwszeństwa w nabyciu tego lokalu (art. 21 ust. 4 i 5 u.o.p.l.).
Wypowiedzenie powinno być pod rygorem nieważności dokonane na piśmie oraz określać przyczynę wypowiedzenia.@page_break@

Konkluzje

Przedstawiona syntetyczna analiza systemu ochrony praw lokatorów uzasadnia tezę postawioną na wstępie artykułu. Wprowadzenie ochrony praw lokatorów powoduje zatem konieczność wyważenia sprzecznych interesów obu stron, tj. zachowanie proporcji pomiędzy prawami lokatorów a prawami właścicieli.

Prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych należy uznać za podstawowe prawo człowieka. Już samo wskazane gminy, jako właściwej jednostki do tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej wydaje się problematyczne, ze względu na duże zróżnicowanie potencjału ekonomicznego, społecznego i organizacyjnego gmin w Polsce. Przedmiotowa ustawa nie wskazuje instrumentów wynikających z zasady subsydialności, z której wynika, że zadania publiczne należy powierzać wspólnotom samorządowym możliwie najniższego szczebla, pod warunkiem jednak, że wspólnoty te są w stanie zadania te wykonać w sposób efektywny.

Gminy są zobowiązane w ramach zadań własnych zaspokoić potrzeby mieszkaniowe w zakresie lokali socjalnych, pod groźba wypłat odszkodowań na rzecz innych właścicieli (spółdzielni mieszkaniowych i właścicieli prywatnych) oraz do zabezpieczenia zakwaterowania tymczasowego w przypadku zdarzeń losowych (powódź, pożar, huragan), a także w przypadku planowanych przekwaterowań w związku z koniecznością wyburzenia budynków mieszkalnych ze względu na ich stan techniczny lub realizacje innych inwestycji.

Jednocześnie, gminy posiadają znikomy odzysk lokali mieszkalnych, a jeśli już to się zdarzy, to lokale te są na ogół w złym stanie technicznym. Przyczyny znikomego odzysku lokali leżą głównie po stronie systemowej, a w szczególności:
- w razie śmierci najemcy lokalu mieszkalnego w stosunek najmu lokalu wstępują: małżonek niebędący współnajemcą lokalu, dzieci najemcy i jego współmałżonka, inne osoby, wobec których najemca był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych, oraz osoba, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą; osoby te wstępują w stosunek najmu lokalu mieszkalnego, jeżeli stale zamieszkiwały z najemcą w tym lokalu do chwili jego śmierci (art. 691 kodeksu cywilnego), co prowadzi zazwyczaj do przechodzenia najmu z pokolenia na pokolenie;
- stosunek najmu wygasa dopiero w razie braku ww. osób;
- wynajęcie lokalu mieszkalnego z mieszkaniowych zasobów gminy, jest co prawda obwarowane niskimi dochodami rodziny najemcy, ale obowiązek zawarcia umowy na czas nieokreślony powoduje, że nawet w przypadku znacznej poprawy warunków materialnych, rodziny te pozostają najemcami, a jedynie wzrasta ich zainteresowanie preferencyjnym wykupem lokalu, co w konsekwencji prowadzi do jego prywatyzacji po cenach znacznie odbiegających od cen rynkowych;
- wypowiedzenie umowy najmu jest możliwe tylko i wyłącznie w sytuacjach określonych prawem, co znacznie ogranicza prawo własności lokalu;
- definicja lokalu zawarta w art. 2 ust.1 pkt 4 u.o.p.l nie pokrywa się z definicją lokalu zawartą w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U z 2000 r. nr 80, poz. 903 z późń. zm.), bowiem zgodnie z pierwszą z wymienionych ustaw lokal nie musi być samodzielny, co w konsekwencji oznacza, że lokator, aby był chroniony nie musi wynajmować lokalu będącego odrębną nieruchomością - chronionymi przez ustawę są więc również podnajemcy, współnajemcy (współlokatorzy) i sublokatorzy.