Mieszkańcy powinni mieć prawo zabrania głosu w trakcie sesji miejskiej rady

Prawo zabrania głosu w trakcji sesji miejskiej rady powinien mieć każdy, bez względu na status zamieszkania, obywatelstwo, czy wiek, apeluje Fundacja Centrum Inicjatyw na Rzecz Społeczeństwa, autor projektu ,,Jawność obrad rad miejskich i rad powiatów w Polsce.

Od 1 lutego 2014 r. do 30 kwietnia 2015 r. Fundacja Centrum Inicjatyw na Rzecz Społeczeństwa realizowała projekt pod tytułem ,,Jawność obrad rad miejskich i rad powiatów w Polsce”. Badania przeprowadzono w ramach programu Obywatele dla Demokracji, finansowanego z Funduszy EOG, w obszarze ,,Kontrola obywatelska”.
 
Celem działań podjętych w ramach projektu było ukazanie stanu jawności w wąskim obszarze jakim jest funkcjonowanie organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Skupiliśmy się wyłącznie na zasadach związanych z funkcjonowaniem organu stanowiącego, czyli rady miasta oraz powiatu. Badaniem objęte zostało 619 jednostek samorządu terytorialnego z podziałem na 3 kategorie: 239 gmin miejskich – czyli wszystkie gminy miejskie obejmujące swoim obszarem wyłącznie teren miasta, w których organem wykonawczym jest burmistrz lub Prezydent miasta; 66 powiatów grodzkich – inaczej miasta na prawach powiatu; 314 powiatów ziemskich - czyli wszystkie istniejące powiaty ziemskie (według stanu na 1 stycznia 2014 r.). 

Możliwość zabrania głosu przez mieszkańców w trakcie sesji – wynik ogólnopolskich badań statutowych

Istota demokracji przedstawicielskiej sprowadza się do uznania, że podstawowy ciężar reprezentacji interesów mieszkańców danej jednostki, spoczywa na wybranych w drodze wyborów bezpośrednich przedstawicieli tych społeczności czyli radnych. Ustawodawca nie przewidział w żadnej ustawie podmiotowego prawa domagania się, by każdy zainteresowany mógł wystąpić publicznie w trakcie obrad rady. W praktyce jednak w wielu wypadkach statuty regulują możliwość zabrania głosu przez mieszkańców, a nawet przewidują obowiązkowy czas w trakcie każdej sesji, różnie nazywany np. trybuna obywatelska[1].

 Średnio w całej Polsce ponad 38 % jednostek posiada statutową gwarancję możliwości zabrania głosu przez mieszkańców w trakcie sesji. Największy procent występuje w grupie powiatów grodzkich równo 50%, najniższy w grupie powiatów ziemskich – 32%.

Czytaj też: Strony BIP powinny informować o terminach odbywania dyżurów przez radnych

 Przykłady dobrych praktyk

Występujące regulacje są zróżnicowane, i w różnym stopniu warunkują możliwość zabrania głosu przez mieszkańców.

Najczęściej występująca regulacja to udzielanie głosu mieszkańcom przez przewodniczącego. Takie regulacje znajdują się min. w statucie miasta Wałbrzych, Gorzów Wielkopolski, Skierniewice, Suwałki, Chorzów, w powiecie ostrołęckim, otwockim, ropczyckim, jędrzejowskim.

 Istnieją jednostki które uzależniają dodatkowo prawo do zabrania głosu od wyrażenia zgody przez radę. W takiej sytuacji wniosek mieszkańca składany jest do przewodniczącego, który jest obowiązany do poddania tej sprawy pod głosowanie. Regulacje tego typu obowiązują np. w mieście Tarnobrzeg[2], Katowice[3], Bytom, Łomża[4], oraz przykładowo w powiatach ropczycko-sędziszowskim[5] i gdańskim[6].

 W jednym z powiatów przewodniczący rady może udzielić głosu osobom zaproszonym na sesję rady oraz wyborcom obecnym na sesji. Czy rzeczywiście można ograniczać prawo do zabrania głosu jedynie wobec osób, które posiadają czynne prawo wyborcze?. Czy w praktyce miałoby to oznaczać weryfikację osoby chcącej zabrać głos pod kątem wpisania na listę wyborców?.

 Rozwiązanie chyba niepotrzebne, i nie wydaje się, by wolą rady powiatu było właśnie takie formalizowanie realizacji prawa do zabrania głosu.

 W niektórych przypadkach mieszkaniec chcący zabrać głos ma obowiązek zgłosić to w odpowiednio wcześniejszym terminie. Przykładowo w mieście Sopot mieszkańcy mają prawo zabrać głos na sesji, po uzyskaniu zgody Przewodniczącego, lecz powinni zgłaszać chęć zabrania głosu przed rozpoczęciem sesji (ustnie lub pisemnie) ze wskazaniem punktu obrad, którego dotyczyć ma wystąpienie[7]. W Siemianowicach Śląskich publiczność może zabierać głoś, jeżeli zgłosi to 3 dni przed sesją[8]. W powiecie łukowskim przewodniczący rady, po uzyskaniu zgody rady, może udzielać głosu osobom spośród publiczności, po uprzednim pisemnym zgłoszeniu prośby do niego o zabranie głosu[9]. W powiecie otwockim i żywieckim przewodniczący rady może również udzielić głosu osobom spośród publiczności jeżeli przed rozpoczęciem obrad zgłosiły chęć zabrania głosu ze wskazaniem punktu porządku obrad, w którym chcą się wypowiedzieć[10]. W powiecie piaseczyńskim osoby nie będące radnymi powiatu mogą zabrać głos podczas sesji, jeżeli co najmniej przed rozpoczęciem sesji zgłoszą przewodniczącemu tematykę wystąpienia[11]. W Nowym Mieście Lubawskim mieszkańcy zgłaszają do przewodniczącego rady zamiar wystąpienia na sesji najpóźniej przed sesją, przedstawiając jednocześnie treść wniosku (postulatu)[12].@page_break@

 Niektóre z jednostek samorządowych zdecydowały się na określenie ram czasowych w których osoby chcące zabrać głos powinny się zmieścić. W mieście Biała Podlaska oraz Kielce czas wystąpienia nie może przekraczać 10 minut[13]. W mieście Zamość, Łomża, Koszalin, Piechowice czas dla referowania sprawy przez 1 osobę nie może być dłuższy niż 5 minut[14]. W Zamościu w szczególnie uzasadnionych przypadkach Przewodniczący Rady Miasta upoważniony jest do zwiększenia limitu czasu wystąpienia do 10 minut. W powiecie rypińskim przewodniczący rady może udzielić głosu innym osobom uczestniczącym w sesji rady powiatu przy ograniczeniu czasu wystąpień do 3 minut[15].

 Najciekawsze rozwiązania wśród zbadanych jednostek, to wyraźne wyodrębnienie w programie każdej sesji, odrębnego punktu w którym każdy zainteresowany mieszkaniec ma prawo zabrać głos na forum rady, i zaprezentować swoje wnioski, opinie i petycje. Rozwiązania tego typu wydają się być szczególnie właściwe wtedy, jeżeli statut wyraźnie przewiduje, że punkt obrad tego typu jest obowiązkowy w trakcie każdej sesji, bez względu na to czy w danym dniu ktokolwiek spośród zainteresowanych zechce zabrać głos.

 W różnym stopniu chęć zabrania głosu jest sformalizowana, generalnie jednak nie spotkaliśmy regulacji, które by nadmiernie formalizowały aktywność mieszkańców w tym zakresie. W mieście Łeba[16] osoby nie będące radnymi, a zabierające głos w dyskusji podają swoje imię i nazwisko, stanowisko służbowe lub pełnioną funkcję społeczną. Rozwiązanie ma na celu umożliwienie identyfikacji osoby zabierającej głos, a tym samym bliższe zidentyfikowanie problemu o którym postanawia mówić zabierający głos mieszkaniec. W mieście Piechowice[17] dość szczegółowo został opisany sam proces zapisywania się na listę mówców osób chcących zabrać głos. Przewodniczący udziela głosu osobie z publiczności według następujących zasad: 1)osoba chcąca zabrać głos informuje o tym Przewodniczącego dokonując czytelnego wpisu na listę mówców w zakresie dotyczącym porządku obrad (…). 2) lista zgłoszeniowa wyłożona jest w sali obrad do momentu wyczerpania punktu (…). 3) wystąpienie zgłoszonej osoby nie może trwać dłużej niż 5 minut. Osoba, która skorzystała z prawa głosu, może powtórnie zabrać głos tylko za zgodą Przewodniczącego.

W skali ogólnopolskiej w dwóch przypadkach, oba na terenie województwa zachodniopomorskiego, występują Trybuny Obywatelskie. Są to miasta Koszalin oraz Sławno. Mieszkańcy Miasta Sławno mogą zabierać głos w ważnych dla miasta sprawach w ramach trybuny obywatelskiej. Czas jednego wystąpienia nie powinien być dłuższy niż 5 minut i nie więcej niż 5 osób na sesji. Przewodniczący rady może czynić mieszkańcom zabierającym głos w ramach Trybuny Obywatelskiej uwagi dotyczące tematu, formy i czasu trwania ich wystąpień. Jeżeli temat lub sposób wystąpienia albo zachowania mieszkańca w sposób oczywisty zakłócają porządek obrad, bądź uchybiają powadze sesji, Przewodniczący przywołuje „do porządku” a gdy to nie skutkuje może odebrać przemawiającemu mu głos, nakazując odnotowanie tego faktu w protokole[18].

 Dodatkowo w Sławnie, porządek obrad każdej z sesji powinien obejmować między innymi trybunę obywatelską. Jest więc to stały punkt obrad każdej sesji rady miasta. W Koszalinie statut miasta definiuje Trybunę Obywatelską jako wystąpienia mieszkańców w sprawach dotyczących funkcjonowania miasta, która przewidziana jest w ramach sesji zwyczajnych. Statut wyraźnie stanowi, iż w porządku obrad sesji o charakterze uroczystym, oraz zwołanych na wniosek Prezydenta lub co najmniej ¼ ustawowego składu rady, pomija się Trybunę Obywatelską. Jednocześnie podobnie jak w Sławnie, porządek obrad sesji zwyczajnej obowiązkowo zawiera odrębny punkt w postaci Trybuny Obywatelskiej. Łączny czas wystąpień w ramach Trybuny Obywatelskiej w Koszalinie nie powinien przekroczyć 1 godziny zaś wystąpienie indywidualne 5 minut[19]. Co ciekawe, niektóre wystąpienia w trakcie trybuny obywatelskiej są nagrane i ogólnodostępne w serwisie youtube.

 W pozostałym zakresie występują jednostkowe szczegółowe rozwiązania, nie znajdujące odzwierciedlenia w większej ilości jednostek. Niemniej jednak zasługujące na wskazanie, gdyż mogą być wzorem dla innych jednostek samorządu terytorialnego:

a) W Grudziądzu komisja może wnioskować do przewodniczącego komisji o wyrażenie zgody na zabranie głosu przez mieszkańca w posiedzeniu komisji[20].

b) W Gdyni, Słupsku[21] i w kilku innych miastach przewodniczący samoistnie może udzielić głosu osobom zaproszonym.

c) W powiecie golubsko-dobrzyńskim oraz nowosolskim[22], przewodniczący obrad może udzielić głosu osobie nie będącej radnym po uprzednim uzyskaniu zgody Rady w punkcie Wnioski i oświadczenia. Postanowienie to jednak nie dotyczy zaproszonych osób. Podobnie w powiecie gdańskim (Pruszcz Gdański) uzyskanie zgody nie wymaga zabranie głosu przez osobę zaproszoną na sesję rady w sprawie punktu porządku obrad, w związku z którym osoba ta została zaproszona na sesję[23]. Wobec tego typu regulacji pojawia się pytanie, czy osoba zaproszona w jakimkolwiek zakresie powinna być traktowana względniej aniżeli mieszkańcy uczestniczący w obradach bez imiennego zaproszenia. Rozwiązania tego typu wydają się o tyle zasadne, że wywodząc prawo przewodniczącego do ustalania porządku obrad z ustawowych w tym zakresie regulacji wydaje się zasadnym, że to on właśnie, prowadzący obrady i odpowiadający za ich przebieg, powinien mieć prawo decydowania o możliwości zabrania głosu przez zaproszonych gości, bez potrzeby pytania o zgodę rady.

d) W kilkunastu przypadkach statuty przewidywały możliwość zabrania głosu po uprzednim zgłoszeniu przez radnych lokalnego sejmiku. Statuty przewidywały również prawo do zabrania głosu w każdym momencie przez parlamentarzystów. W tego typu sytuacjach regulacja wydaje się być zbędna z powodu tego, że regulacja tego typu znajduje się w ustawie o wykonywaniu mandatu posła i senatora[24]: ,,Posłowie i senatorowie mają prawo uczestniczyć w sesjach sejmików województw, rad powiatów i rad gmin, właściwych dla okręgu wyborczego, z którego został wybrany, lub właściwych ze względu na siedzibę biura posła. Uczestnicząc w sesjach mogą zgłaszać swoje uwagi i wnioski. Warunki do realizacji praw posła i senatora w tym zakresie przewodniczący sejmików województw oraz przewodniczący rad powiatów i rad gmin”. Wydaje się, że powtarzanie tego typu regulacji w aktach rangi podustawowej jakim są statuty, jest powtórzeniem zbędnym.

e) W powiecie inowrocławskim[25] osoba której przewodniczący nie udzielił głosu ma prawo odwołać się do rady (chodzi o zaproszonych na sesję). Rozwiązanie wydaje się ze wszechmiar godne zaproponowania jako wzorcowe. Wszak rola przewodniczącego sprowadza się do organizowania pracy rady oraz prowadzenia jej obrad, i to rada powinna mieć ostateczne zdanie w sytuacji wątpliwej.

f) W powiecie kraśnickim przewodniczący udziela poza kolejnością głosu osobom zgłaszającym wnioski o charakterze formalnym, wśród których występuje m in. ,,nieodbieranie głosu mówcy”[26]. Jest to rozwiązanie o tyle godne polecenia, że pozwala na odebranie przewodniczącemu prawa do zabrania głosu, poprzez podjęcie w tej sprawie uchwały przez radę, a tym samym umożliwienie dalszego przemawiania ponad limit czasowy.

g) W powiecie legionowskim ,,przewodniczący Rady może na wniosek radnego lub klubu radnych udzielić głosu innym uczestnikom sesji”[27]. Upodmiatawia się w tym zakresie każdego z radnych, ale i istniejące kluby radnych, co wydaje się być rozwiązaniem właściwym.

h) Unikalne w skali kraju znajdziemy w mieście Zawidów. Radny w tym mieście może swoje prawo do zabrania głosu w przedmiotowej sprawie scedować na rzecz jednej osoby spoza Rady obecnej na sesji[28].

i) W mieście Zgierz[29] w porządku obrad sesji może znaleźć się punkt zapytania mieszkańców. Odpowiedzi na zadane przez mieszkańców pytania udziela Prezydent po zgłoszeniu wszystkich pytań.

 Jest to rozwiązanie unikalne w skali ogólnopolskiej, gdyż zadane pytania w trakcie wystąpienia mieszkańców, zrównuje z interpelacjami czy też zapytaniami składanymi przez radnych. Na tak zadane pytania, Prezydent musi udzielić pisemnej odpowiedzi, tak jak to czyni wobec interpelacji zgłoszonych przez radnych Rady Miasta Zgierz[30]. Z drugiej strony znajdujemy rozwiązania, które stanowią przeciwieństwo tych istniejących w Zgierzu. W mieście Pionki zgodnie z regulaminem rady osoby z publiczności, będące obserwatorami sesji, nie mogą uczestniczyć w dyskusji i stawiać wniosków[31].

 W niniejszym obszarze rekomendujemy następujące rozwiazania:

1. Statut powinien przewidywać procedurę wyrażania zgody na zabranie głosu przez obserwatora sesji, nie będącego radnym.

2. Prawo zabrania głosu powinien mieć każdy, bez względu na status zamieszkania, obywatelstwa czy wieku (w granicach zdrowego rozsądku). Zabierający głos powinien się zidentyfikować, podając imię i nazwisko, oraz inne dane istotne dla sprawy w której zabiera głos (status społeczny, zawodowy).

3. Fakt chęć zabrania głosu powinno się zgłaszać przewodniczącemu aż do ostatniego momentu poprzedzającego punkt w porządku obrad przeznaczony na zabieranie głosu przez mieszkańców.

4. Zgoda na zabranie głosu powinna być wyrażana przez przewodniczącego, co wynika z jego zakresu odpowiedzialności za przebieg i porządek sesji.

5. W razie braku zgody przewodniczącego, powinno się przewidzieć możliwość odwołania się do opinii rady w tym zakresie, która miałaby charakter ostateczny.

6. Czas wystąpienia powinien być jasno określony. W szczególnych sytuacjach przemawiający powinien mieć prawo do uzyskania przedłużenia swojego wystąpienia. Decyzje w tym zakresie powinien podejmować przewodniczący, z możliwością odwołania się w tym zakresie do rady.

7. Statut powinien przewidywać możliwość zgłoszenia przez radnego wniosku formalnego ,,o nieodbieranie głosu”, który niezwłocznie byłby poddawany głosowaniu.

8. Pytania mieszkańców składane w trakcie zabierania głosu powinny być zanotowane, i traktowane jako wnioski złożone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

 Kierownikiem projektu jest dr Piotr Sitniewski.

Pobierz pierwszą część raportu pt. ,,Jawność obrad rad miejskich i rad powiatów w Polsce” [.pdf]

 Więcej o projekcie na stronie www.jawnoscsamorzadu.pl

 Przypisy:
[1] Zob. § 34 statutu miasta Koszalin: ,,Łączny czas wystąpień w Trybunie Obywatelskiej nie powinien przekroczyć 1godziny, zaś wystąpienie indywidualne 5 minut”, oraz § 32 statutu miasta Sławno : ,,Mieszkańcy Miasta Sławno mogą zabierać głos w ważnych dla miasta sprawach w ramach trybuny obywatelskiej. Czas jednego wystąpienia nie powinien być dłuższy niż 5 minut i nie więcej niż 5 osób na sesji”.
[2] § 24 ust. 6 statutu Miasta Tarnobrzeg: ,,Przewodniczący może udzielić głosu innej osobie (…) po uzyskaniu zgody rady, wyrażonej zwykłą większością głosów”.
[3] § 13 ust. 2 regulaminu Rady Miasta Katowice. Podobna regulacja w Bytomiu.
[4] § 51 statutu Miasta Łomża ,,Przewodniczący obrad może udzielić głosu osobie spoza Rady, po uprzednim uzyskaniu zgody Rady Miejskiej”.
[5] § 21 statutu powiatu ropczyckiego: ,,Przewodniczący może udzielić głosu osobom zaproszonym na sesję rady oraz innym osobom po uzgodnieniu z radą”.
[6] § 23 ust. 4 powiatu gdańskiego: ,,Przewodniczący rady może udzielić głosu osobie nie będącej radnym, po uzyskaniu zgody rady. o uzyskaniu zgody świadczy niezgłoszenie sprzeciwu”.
[7] § 12 ust. 2 Regulaminu Rady Miasta Sopotu.
[8] §45 statutu miasta na prawach powiatu Siemianowice Śląskie.
[9] § 30 statutu powiatu Łukowskiego.
[10] § 14 ust. 6 statutu powiatu otwockiego, oraz § 22 ust. 7 statutu powiatu żywieckiego.
[11] §20 ust. 4 statutu powiatu piaseczyńskiego.
[12] § 57 ust. 1 statutu miasta Nowe Miasto Lubawskie.
[13] § 44 ust. 1 statutu miasta Biała Podlaska, oraz § 49 statutu miasta Kielce.
[14] §19 regulaminu rady miasta Zamość, § 51 statutu miasta Łomża, oraz § 34 ust. 5 statutu miasta Koszalin, § 46 ust. 4 pkt 3 statutu miasta Piechowice.
[15] § 21 ust. 5 statutu powiatu rypińskiego.
[16] § 14 ust. 4 regulaminu rady miejskiej w Łebie.
[17] §6 ust. 4 statutu miasta Piechowice.
[18] Zob. § 28 ust. 7 i § 32 statutu miasta Sławno.
[19] Odsyłamy do treści statutu miasta Koszalina, w szczególności § 2 pkt 7, § 18, 27, § 34 ust. 5.
[20] § 2 statutu miasta Grudziądz.
[21] § 4 ust. 2 regulaminu Rady Miasta Gdynia, oraz § 25 regulaminu rady miasta Słupsk.
[22] § 24 ust. 4 regulaminu rady powiatu Golubsko-dobrzyńskiego, § 26 ust. 5 statutu powiatu nowosolskiego.
[23] § 23 ust. 4 statutu powiatu gdańskiego.
[24] Art. 22 ustawy z dnia 9 maja 1996 r., o wykonywaniu mandatu posła i senatora, t.j. Dz.U. z 2011 r., Nr 7, poz.29 ze zm.
[25] § 21 ust. 4 statutu powiatu inowrocławskiego.
[26] § 13 ust. 9 pkt g) statutu powiatu kraśnickiego.
[27] § 27 ust. 6 statutu powiatu legionowskiego.
[28] § 25 ust. 2 statutu gminy miejskiej Zawidów, województwo dolnośląskie.
[29] § 19 ust. 9 pkt a) statutu miasta Zgierz.
[30] § 19 ust. 5 statutu miasta Zgierz: Przewodniczący Rady lub Prezydent, zależnie od ich właściwości w danej sprawie lub upoważniona przez nich osoba udzielają na piśmie odpowiedzi na złożoną interpelację w terminie 14 dni od daty jej złożenia.
[31] § 19 ust. 5 regulaminu rady miasta Pionki.