Przeprowadzona przez Eugeniusza Sobczaka i Michała Staniszewskiego analiza zrównoważonego rozwoju powiatów polskich (jako zbioru gmin) stanowiła podstawę oceny samorządów w konkursie Markowy Samorząd (zobacz wyniki pierwszej edycji konkursu Markowy samorząd).

 

 


Zrównoważony rozwój społeczno-gospodarczy w największym stopniu zależy od działań rozwojowych podejmowanych przez samorządy lokalne i regionalne. Można zatem przyjąć, że suma rozwoju na poziomie lokalnym i regionalnym określa poziom rozwoju kraju. Jest sprawą oczywistą, że przy dobrej polityce makroekonomicznej państwa powstaje wartość dodana, co sprawia, że rozwój kraju osiąga wyższy poziom, niż to wynika z sumy dokonań lokalnych i regionalnych (przy prorozwojowej i integratywnej polityce makroekonomicznej 2+2 może się równać 5). Powracając do rozwoju społeczno-gospodarczego na poziomie lokalnym i regionalnym, trzeba podkreślić ważną rolę jaką pełni długoterminowe planowanie i programowanie działań rozwojowych. Niezbędne jest przede wszystkim wykonanie diagnozy stanu-identyfikacji stymulantów i destymulantów rozwoju, co ułatwia sformułowanie celów rozwojowych oraz zaprogramowanie działań-projektów realizujących poszczególne cele.


Trzeba też wspomnieć o konieczności wdrożenia kontroli zarządczej, która powinna spinać proces zarządzania rozwojem. Bez wdrożenia tej ostatniej funkcji zarządzania nie będzie można poprawiać efektywności działań.

Działania-projekty rozwojowe powinny być zarówno dobrze przygotowane, jak i dobrze zakończone-ocenione pod względem planowanych i osiągniętych wskaźników pomiaru (efektów). Środki publiczne, a szczególnie inwestycyjne-rozwojowe, muszą być wydawane z największą starannością, ponieważ to one decydują, kiedy dogonimy najwyżej rozwinięte kraje. Na szczególne podkreślenie zasługuje także ciągłość-systematyczność działań w perspektywie startegicznej-20-50 lat. Bardzo trudno jest osiągać sukcesy rozwojowe-przyspieszać rozwój w relacji do najdynamiczniej rozwijających się obszarów w krótkiej czy nawet średniej perspektywie. Brak ciągłości-systematyczności w procesie rozwoju wskazuje też na przewagę celów krótkoterminowych w relacji do celów długoterminowych. Trzeba podkreślić natomiast, że o zrównoważonym i trwałym rozwoju społeczno-gospodarczym, zarówno na poziomie lokalnym (gmina, powiat), jak i regionalnym, decydują działania-projekty realizujące cele długoterminowe.

Innym ważnym problemem w rozwoju kraju i regionów jest policentryczność, którą to politykę rozwoju społeczno-gospodarczego można nazwać rozwojem policentryczno-dyfuzyjnym. Drugą opcją rozwojową jest koncepcja polaryzacyjno-dyfuzyjna, która nie jest w sprzeczności z policentrycznością, to jednak nie podkreśla wielopunktowego rozwoju kraju i regionów. Zaletą policentryczno-dyfuzyjnej koncepcji jest to, że uwzględnia aktywność samorządów lokalnych i regionalnych, co może wpływać na kształtowanie zrównoważonego-harmonijnego przestrzennie rozwoju regionów i w rezultacie kraju. Policentryczność rozwoju kraju zapewniają główne centra regionalne, natomiast policentryczność na poziomie regionów zależy od dynamiki rozwoju centrum regionalnego oraz subregionalnych i lokalnych-powiatowych centrów. Do osiągania policentryczności rozwoju regionów niezbędna jest integratywna rola samorządów wojewódzkich i powiatowych, które powinny kształtować warunki do współpracy samorządów lokalnych, tworzenia swoistych klastrów, nastawionych na koordynowanie rozwoju lokalnego w taki sposób, aby osiągać zrównoważony-harmonijny przestrzennie rozwój regionu. Wspomniana koordynacja i współpraca samorządów powinna mieć na celu m. in. promowanie rozwoju, jak też identyfikowanie marki miejsca oraz czynników endogenicznych, które mogą być wykorzystywane do formułowania celów, programowania działań rozwojowych, a w efekcie do efektywnego osiągania przyjętych celów (poprawiania relacji między ponoszonymi wydatkami na projekty oraz osiąganymi efektami).


Naszym narodowym celem strategicznym jest osiągnięcie poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego występującego w najwyżej rozwiniętych krajach europejskich w perspektywie 20-30 lat. Realizacja tego celu jest niezbędna ze względu na migrację, głównie młodych ludzi, do krajów członkowskich Unii Europejskiej. Zdecydowane przyspieszenie rozwoju jest warunkiem wywołania powrotów ludzi pracujących w innych krajach, wzbogaconych o doświadczenia biznesowe i zainteresowanych kontynuowaniem działalności w swoim kraju. Należy więc zrobić więcej, a przede wszystkim lepiej, aby ograniczone środki budżetowe zostały wykorzystane możliwie najefektywniej do realizacji celów rozwojowych na poziomie lokalnym, regionalnym i krajowym.


Analiza materiału badawczego

Jak się rozwijają powiaty w ramach województw w ostatnich dziewięciu latach (w latach 2003-2011)?. Materiał badawczy dotyczy zrównoważonego rozwoju społeczno-gospodarczego powiatów-jako zbioru gmin, gdzie wykorzystano szesnaście zmiennych wyjaśniających rozwój lokalny. Przedstawionym szesnastu zmiennym przypisano wagi punktowe, które pozwalają sumować różne cechy i tworzyć sumaryczną punktację jako syntetyczną miarę rozwoju gmin.
Pierwszą zmienną są wydatki rozwojowe (inwestycyjne), na których przedstawiono dynamikę zmian w 2011 roku, w relacji do roku bazowego (2003). Rysunek 1 przedstawia województwa, w których dynamika wzrostu wydatków w powiatach w badanym dziewięcioleciu była większa niż średni wzrost dla wszystkich powiatów. Osiem województw osiągnęło dynamikę większą od średniej, a najwyższą dynamiką wykazują się powiaty województwa pomorskiego (wzrost o ponad 1400 zł per capita), drugie w tym rankingu jest województw mazowieckie (wzrost 1120 zł per capita) i ósme miejsce województwo dolnośląskie (wzrost o 938 zł per capita).

Przedstawione wyniki wskazują na bardzo dużą dynamikę wzrostu wydatków inwestycyjnych. Trzeba przy tym podkreślić, że we wszystkich tych województwach większość powiatów jest zaznaczona kolorem czerwonym i żółtym (poniżej 100% średniego wzrostu). Najwyższą dynamiką wzrostu wydatków inwestycyjnych (zaznaczone kolorem niebieskim i zielonym-wzrost ponad 100% w relacji do średniej) wykazują się główne centra rozwoju oraz powiaty do nich przyległe. Niekorzystne jest natomiast, że w znacznej części tych województw subregionalne centra wykazują się relatywnie niską dynamiką wzrostu analizowanych wydatków, czego przykładem są takie województwa, jak mazowieckie i wielkopolskie, gdzie Kalisz i Konin oraz Płock, Ostrołęka i Radom są zaznaczone kolorem żółtym lub czerwonym (wzrost poniżej 100% w relacji do średniej dla powiatów). Pozwala to więc przyjąć tezę, że możliwe jest powiększanie się różnic rozwojowych w regionach (polaryzacja).@page_break@


Druga ósemka województw, których powiaty wykazują się dynamiką wzrostu wydatków majątkowych inwestycyjnych poniżej średniej, potwierdza, że dynamiczny wzrost ma charakter punktowy, co najwyraźniej widać w takich województwach, jak podkarpackie, śląskie i opolskie.


Indykatorem wskazującym na zróżnicowanie rozwoju powiatów w ramach województw jest udział dochodów własnych, który pokazuje, że województwa zachodnie wykazują się wyższym wskaźnikiem w tym zakresie (rys. 3 i 4). Wskazuje na to dominacja koloru czerwonego (udział dochodów własnych poniżej 75% w relacji do średniej) w województwach wschodnich i centralnych. Potwierdzeniem są takie województwa, jak podkarpackie, lubelskie i świętokrzyskie, gdzie tylko centra wojewódzkie wykazują się udziałem dochodów własnych powyżej średniej dla wszystkich powiatów. Najkorzystniej przedstawiają się województwa zachodnie (śląskie, opolskie, dolnośląskie, lubuskie), w których tylko pojedyncze powiaty wykazują się udziałem dochodów własnych poniżej 75% (kolor czerwony). Relatywnie korzystnie przedstawia się sytuacja w województwie wielkopolskim, w którym zaznacza się jednak wyraźna przewaga obszaru metropolitalnego (Poznania i powiatu ziemskiego poznańskiego-ponad 125% średniej). Duże natomiast zróżnicowanie udziału dochodów własnych widoczne jest w województwie mazowieckim, w którym tylko Warszawa i obszar metropolitalny (powiaty przyległe do centrum) wykazują się wskaźnikiem powyżej średniej (kolor niebieski i zielony). Z subregionalnych centrów wskaźnikiem powyżej średniej wykazuje się tylko Płock (powyżej 125%), natomiast pozostałe trzy (Siedlce, Radom i Ostrołęka) wykazują się wskaźnikiem poniżej średniej (kolor żółty). Można zatem stwierdzić, że w regionie mazowieckim widoczne są relatywnie duże dysproporcje w udziale dochodów własnych, co stawia w korzystnej sytuacji obszar centralny regionu.

Kolejną ważna zmienną z punku widzenia rozwoju gmin jest liczba osób pracujących na 1000 mieszkańców (rys. 5 i 6), z której wynika, że zarówno w 2003 roku, jak i w 2011 roku, nieznaczną przewagę mają województwa zachodnie. Najwyraźniej potwierdzają to województwa śląskie i wielkopolskie, w których jest znacznie mniej koloru czerwonego (powiatów z liczbą pracujących na 1000 mieszkańców poniżej 75% w relacji do średniej dla powiatów). Kolorem niebieskim natomiast zaznaczone są centra wojewódzkie i subregionalne. Wśród centrów wojewódzkich dwa miasta w 2011 roku są zaznaczone kolorem zielonym (100-125% średniej) i są to Białystok i Szczecin, co świadczy, że w tych regionach trudności z rozwojem poprzez tworzenie miejsc pracy występują także w głównych centrach. Wśród centrów subregionalnych trudności z tworzeniem miejsc pracy widoczne są głównie w centralnych, północnych i wschodnich województwach, czego przykładem są Radom (mazowieckie), Gdynia (pomorskie), Elbląg (warmińsko-mazurskie), Suwałki i Łomża (podlaskie) oraz Biała Podlaska, Chełm i Zamość (lubelskie).

Interesujące wnioski wynikają z analizy dynamiki wzrostu liczby osób pracujących w powiatach poszczególnych województw (rys. 7 i 8). Okazuje się, że tylko w sześciu województwach wzrost liczby osób pracujących w dziewięcioleciu jest równy lub większy od średniej (powyżej 25,93 na 1000 mieszkańców). Największym wzrostem liczby osób pracujących na 1000 mieszkańców wykazały się takie województwa, jak dolnośląskie i mazowieckie (wzrost około 37 osób pracujących). Pozostałe cztery województwa mają przyrost od około 30 (łódzkie) do około 26 osób pracujących (śląskie). Można zatem przyjąć, że samorządy lokalne w sześciu województwach wykazują się umiejętnością kształtowania konkurencyjności inwestycyjnej. Umiejętność ta koncentruje się jednak wokół centrów wojewódzkich, co widać najwyraźniej na przykładzie takich województw, jak śląskie, mazowieckie, małopolskie i dolnośląskie. Większość powiatów w tych województwach prezentuje wzrost liczby pracujących poniżej 75% średniej. Pojawia się w tej sytuacji zarówno problem poszerzenia oddziaływania (poszerzenia rozlewania się rozwoju) głównych centrów, jak też wywołania oddziaływania centrów subregionalnych. Stawia to nowe wyzwania samorządom wojewódzkim, które powinny prowadzić m. in. projekty edukujące i promujące poprawę konkurencyjności inwestycyjnej na poziomie lokalnym. Projekty takie miałyby dodatkowo charakter koordynacyjny i integracyjny wokół problematyki rozwoju, w szczególności rozwoju przez tworzenie miejsc pracy i poprawianie udziału dochodów własnych. Inną sprawą są dotacje celowe, które powinny premiować projekty nastawione na poprawę konkurencyjności inwestycyjnej i tworzenie miejsc pracy. Realizowanie projektów w ramach województw stwarzałyby okazję do identyfikowania dobrych praktyk rozwojowych-poprawiania konkurencyjności inwestycyjnej oraz upowszechniania ich wśród samorządów regionu i stymulowania w ten sposób policentryczności rozwoju regionów.
 

W drugim podzbiorze (dziesięciu województw) problem oddziaływania jest jeszcze bardziej wyraźny, ponieważ w wielu województwach rozlewanie się rozwoju poprzez tworzenie miejsc pracy nie występuje (rys. 8). Widać to najwyraźniej w województwach wschodnich, czego przykładem są Lublin i powiat lubelski, Białystok i powiat białostocki, Olsztyn i powiat olsztyński, Kielce i powiat kielecki. Uwagę zwraca niska dynamika wzrostu liczby pracujących w takich miastach, jak Szczecin, Białystok i Toruń, które są zaznaczone kolorem czerwonym lub żółtym, co oznacza, że wzrost liczby osób pracujących w tych centrach był mniejszy w dziewięcioleciu niż średni. W przypadku Szczecina nie stwierdza się oddziaływania na gminy powiatów przyległych, co stawia to centrum wojewódzkie wśród słabo oddziałujących, a gminy przyległe wśród nisko otwartych na rozlewanie się rozwoju, podobnie jak to jest w przypadku gmin powiatu lubelskiego, białostockiego czy olsztyńskiego. Odwrotnie jest w przypadku powiatu ziemskiego toruńskiego, którego gminy wykazują się dużą dynamiką wzrostu liczby osób pracujących (ponad 125%), mimo bardzo niskiej dynamiki w Toruniu. Wskazuje to, że samorządy lokalne, działające w obszarze powiatu ziemskiego toruńskiego, wykazują się na tyle wysoką otwartością na działania rozwojowe i jednocześnie konkurencyjnością inwestycyjną, że pozyskują inwestorów skuteczniej niż samorząd Torunia. Przykład powiatu ziemskiego toruńskiego pozwala podkreślić znaczenie otwartości samorządów lokalnych w korzystaniu z rozlewania się rozwoju centrów (wojewódzkich, subregionalnych czy lokalnych).@page_break@


Wskaźnik przedsiębiorczości

Wskaźnik przedsiębiorczości (liczba podmiotów gospodarczych na 1000 mieszkańców) dzieli Polskę na zachodnią, bardziej przedsiębiorczą i wschodnią, mniej przedsiębiorczą (rys. 9 i 10). We wschodniej części dominuje kolor czerwony (poniżej 75% średniej dla powiatów), natomiast w części zachodniej kolor żółty (75%-99,99% średniej). Ten podział wyraźniej widać w 2011 roku, w którym jest coraz więcej powiatów z wskaźnikiem przedsiębiorczości poniżej 75% w relacji do średniej oraz mniej jest powiatów z wskaźnikiem przedsiębiorczości mieszczącym się w przedziale 100%-125% średniej dla powiatów-kolor zielony (rys. 10). Jest to szczególnie wyraźnie widoczne w takich województwach, jak podlaskie, świętokrzyskie, mazowieckie, kujawsko-pomorskie oraz wielkopolskie. W regionie wielkopolskim te niekorzystne zmiany są nieznaczne i dotyczą w 2003 roku kilku powiatów zaznaczonych kolorem zielonym (100%-125% w relacji do średniej), w których wskaźnik przedsiębiorczości w 2011 roku spadł do przedziału 75%-99,99% (kolor żółty) oraz jeden powiat ziemski spadł do przedziału poniżej 75% w relacji do średniej (kolor czerwony).


Bardziej niekorzystne zmiany wystąpiły w województwie mazowieckim, w którym w 2003 roku była spora grupa powiatów oddalonych od głównego centrum, zaznaczonych kolorem żółtym (75%-99,99% w relacji do średniej), natomiast w roku 2011 powiaty zaznaczone tym kolorem występują głównie w najbliższym otoczeniu Warszawy, co świadczy o zaznaczającej się polaryzacji rozwojowej regionu, z coraz większą dominacją obszaru metropolitalnego.


Podobną tendencję można obserwować w województwach wielkopolskim, pomorskim i dolnośląskim. Spadek przedsiębiorczości widoczny jest także w województwie lubuskim i dotyczy przygranicznych powiatów ziemskich, co wiąże się z likwidacją granic w ramach Unii Europejskiej, w wyniku czego usługi przygraniczne przestały oddziaływać na rozwój przedsiębiorczości. Pozytywnie natomiast zmiany w dziewięcioleciu trzeba ocenić w województwach opolskim i zachodniopomorskim, gdzie zmniejszyła się liczba powiatów ziemskich o najniższym wskaźniku przedsiębiorczości (poniżej 75% średniej-kolor czerwony). W województwie zachodniopomorskim te korzystne zmiany, których rezultatem jest znaczna liczba powiatów zaznaczonych kolorem niebieskim i zielonym (ponad 125% i 100%-125% w relacji do średniej), wynikają w dużym stopniu z turystycznej specjalizacji tych obszarów. Potwierdzają to powiaty położone nad Bałtykiem, które wykazują się wysoką przedsiębiorczością (zaznaczone kolorem niebieskim lub zielonym) zarówno w roku bazowym (2003), jak też w roku 2011.


Dynamika wzrostu przedsiębiorczości

Częściowe wyjaśnienie źródeł rozwoju przedsiębiorczości wynika z dynamiki zmian wskaźnika przedsiębiorczości w powiatach w ramach województw (rys. 11). Na wstępie trzeba podkreślić, że wśród sześciu województw, które wykazują się wyższą dynamiką wzrostu wskaźnika przedsiębiorczości, niż średnia dla powiatów (6,63 podmioty na 1000 mieszkańców w dziewięcioleciu), są tylko trzy województwa, w których stwierdzono równocześnie wysoką dynamikę wzrostu liczby osób pracujących (mazowieckie, dolnośląskie i małopolskie).

Najwyższą dynamiką wzrostu wskaźnika przedsiębiorczości wykazało się województwo mazowieckie (wzrost o 16,65 podmiotów na 1000 mieszkańców), w którym decydujący wpływ na przyspieszenie rozwoju przedsiębiorczości ma warszawski obszar metropolitalny, gdzie wiele gmin osiąga 200 lub więcej podmiotów gospodarczych na 1000 mieszkańców. W podzbiorze z bardzo wysokim wskaźnikiem przedsiębiorczości jest także Warszawa, która mimo to osiąga wysoką dynamikę wzrostu wskaźnika (ponad 125% w relacji do średniej). Poza obszarem metropolitalnym dominuje kolor czerwony (wzrost wskaźnika przedsiębiorczości poniżej 75% w relacji do średniej), co wskazuje na polaryzację w rozwoju przedsiębiorczości w regionie. Potwierdzeniem jest niski wzrost przedsiębiorczości w subregionalnych centrach, które są zaznaczone kolorem czerwonym (wzrost wskaźnika poniżej 75% w relacji do średniej). Korzystne jest natomiast przyspieszenie rozwoju przedsiębiorczości w powiatach przyległych do Siedlec (siedlecki) i Płocka (płocki), które osiągnęły wzrost wskaźnika powyżej 100% w relacji do średniej (płocki 100%-125%, a siedlecki powyżej 125%). Świadczy to o oddziaływaniu subregionalnych centrów na otaczające gminy, w wyniku czego dynamika wzrostu wskaźnika przedsiębiorczości w gminach korzystających z rozlewania się rozwoju jest większa niż w centrach.


Z punktu widzenia policentryczności rozwoju regionu niekorzystna sytuacja widoczna jest również w województwie wielkopolskim, gdzie wyraźnie dominuje kolor czerwony (dynamika wzrostu wskaźnika przedsiębiorczości poniżej 75% w relacji do średniej), a o dynamice wzrostu wskaźnika przedsiębiorczości w województwie (o 9,08 podmiotów na 1000 mieszkańców) decyduje głównie Poznań i powiat ziemski poznański. Tendencję wzrostową wspiera kilka powiatów ziemskich, wykazujących się wzrostem przedsiębiorczości powyżej 100% średniej (zaznaczonych kolorem niebieskim i zielonym). W tym kontekście trzeba podkreślić, że wszystkie trzy subregionalne centra rozwoju (Leszno, Kalisz i Konin) nie przyczyniają się do występującej dynamiki wzrostu wskaźnika przedsiębiorczości, ponieważ wykazują się wzrostem przedsiębiorczości poniżej średniej (kolor żółty i czerwony).@page_break@


Korzystniejsza sytuacja widoczna jest w pozostałych czterech województwach, z podzbioru sześciu z dynamiką wzrostu przedsiębiorczości powyżej średniej (opolskie, dolnośląskie, małopolskie i pomorskie). W województwach tych jest relatywnie więcej powiatów z dynamiką powyżej 125% średniej oraz mniej powiatów z dynamiką poniżej 75% (czerwony kolor), co najwyraźniej jest widoczne na przykładzie województwa opolskiego. W trzech powyżej wymienionych województwach (dolnośląskie, małopolskie i pomorskie) relatywnie harmonijny przestrzennie rozwój przedsiębiorczości związany jest z walorami turystycznymi, które są dobrze wykorzystywane zarówno przez samorządy, jak też przez przedsiębiorców zainteresowanych alokacją kapitału w sektorze turystycznym.


W podzbiorze województw, których powiaty wykazują się mniejszą od średniej dynamiką wzrostu wskaźnika przedsiębiorczości (rys. 12) jest aż 10 województw (cztery wschodnie, świętokrzyskie, śląskie, łódzkie, kujawsko-pomorskie, zachodniopomorskie oraz lubuskie). W podzbiorze tym sytuacja jest o tyle niekorzystna, że większość centrów rozwoju, zarówno głównych jak i subregionalnych, wykazuje się wzrostem wskaźnika przedsiębiorczości poniżej średniej dla powiatów (kolor żółty lub czerwony). Szczególnie duże zaniedbania w rozwoju przedsiębiorczości widoczne są w województwie łódzkim, w którym wszystkie trzy centra (Łódź, Piotrków Trybunalski oraz Skierniewice) wykazują się bardzo niską dynamiką wzrostu wskaźnika przedsiębiorczości (kolor czerwony). Zaniedbania te ujawniają się brakiem oddziaływania-rozlewania się rozwoju przedsiębiorczości na przyległe gminy, czego rezultatem jest dominacja koloru czerwonego w województwie.


Znacznie korzystniejsza sytuacja występuje w takich województwach, jak lubelskie, podlaskie, warmińsko-mazurskie, świętokrzyskie, kujawsko-pomorskie, zachodniopomorskie i lubuskie, gdzie w powiatach ziemskich, przyległych do głównych centrów, występuje większa niż średnia dynamika wzrostu wskaźnika przedsiębiorczości (kolor niebieski lub zielony). W województwach tych wystąpiło zatem rozlewanie się rozwoju przedsiębiorczości, mimo słabego oddziaływania centrów. Na zjawisko to zwracano uwagę przy analizie Siedlec i powiatu siedleckiego, Płocka i powiatu płockiego, Konina i powiatu konińskiego oraz Leszna i powiatu leszczyńskiego. Może to wskazywać, że wymienione powyżej centra subregionalne wykazują się podobną siłą oddziaływania na otaczające gminy jak regionalne centra województw wschodnich oraz kujawsko-pomorskiego, zachodniopomorskiego i lubuskiego. Trudności z rozwojem przedsiębiorczości w województwach z drugiego podzbioru (z dynamiką wzrostu wskaźnika przedsiębiorczości poniżej średniej), jak też duży dysparytet w rozwoju przedsiębiorczości w pierwszym podzbiorze województw (z większą dynamiką od średniej), uzasadniają całościowe podejście do rozwoju przedsiębiorczości. Potrzebne są zatem działania-projekty koordynujące działania i promujące przedsiębiorczość na poziomie województw. Powinien to być drugi strategiczny cel rozwoju regionów, jak i poszczególnych gmin, obok poprawiania konkurencyjności inwestycyjnej i rozwoju poprzez tworzenie miejsc pracy. Szczególne podkreślenie tych dwu celów wynika z konieczności systematycznego działania w długim przedziale czasu. Należy podkreślić, że wskazane powyżej dwa cele strategiczne muszą być realizowane ciągle, a zmianie będą ulegały metody działania i rodzaje pożądanych inwestorów-miejsc pracy. Niezbędne są dlatego koordynacyjne i promocyjne działania realizowane przez samorząd wojewódzki oraz systematyczne uspołecznione działania na poziomie lokalnym.


W pewnym sensie najważniejszą zmienną jest saldo migracji, które pokazuje oceny dotyczące perspektyw rozwojowych powiatu (zbioru gmin), dokonywane z perspektywy potrzeb ludności. Z rysunków 13 i 14 wynika, że dominująca część obszaru kraju wykazuje się ujemnym saldem migracji (kolor czerwony). Ponadto większość centrów wojewódzkich wykazuje się w 2011 roku ujemnym saldem migracji i tylko pięć z nich (Warszawa, Kraków, Wrocław, Szczecin i Zielona Góra) dodatnim. Rozpoczynając analizę od regionów, których główne centra wykazują się dodatnim saldem migracji, należy podkreślić koncentrację dodatniego salda migracji w powiatach przyległych do głównego centrum. Szczególnie wyraźnie jest to widoczne w województwie mazowieckim, w którym dodatnim saldem migracji wykazuje się obszar metropolitalny (zaznaczony kolorem żółtym, zielonym i niebieskim). Na wyróżnienie zasługują w tej sytuacji powiaty ziemskie przyległe do powiatów grodzkich (Płocka, Radomia i Ostrołęki), które są zaznaczone kolorem żółtym (0,1-4,99 na 1000 mieszkańców). Z tego wynika, że mieszkańcy wymienionych powyżej subregionalnych centrów, jak też mieszkańcy innych gmin, pozytywnie oceniają perspektywę zamieszkiwania na obrzeżach Płocka, Radomia i Ostrołęki.


Jeśli chodzi o województwo małopolskie, to trzeba podkreślić, że większość jego obszaru wykazuje się dodatnim saldem migracji i nie jest to związane z oddziaływaniem Krakowa. Potwierdzeniem są powiaty południowe, które są położone peryferyjnie w relacji do centrum, a mimo to wykazują się dodatnim saldem migracji. Świadczy to, że walory turystyczne oraz tradycja zamieszkiwania w tych obszarach decyduje o niskiej mobilności terytorialnej. W województwach dolnośląskim, zachodniopomorskim i lubuskim dodatnie saldo migracji występuje przy centrach rozwoju, co upodabnia je do województwa mazowieckiego, z tą tylko różnicą, że w dwu ostatnio wymienionych województwach wielkość obszaru objętego dodatnim saldem migracji jest wyraźnie mniejsza.


W województwie śląskim, podobnie jak w małopolskim, większość powiatów ziemskich wykazuje się dodatnim saldem migracji (kolor żółty). Wysokie dodatnie saldo migracji (kolor zielony-5,0-9,99 osób na 1000 mieszkańców) występuje natomiast tylko w powiecie ziemskim bielskim, co świadczy o wpływie subregionalnego centrum (Bielsko Białej) na przyległe gminy. Większość miast śląskich, w tym główne centra, wykazuje się ujemnym saldem migracji.


Znaczna liczba powiatów ziemskich z dodatnim saldem migracji występuje jeszcze w województwie wielkopolskim, gdzie bardzo wysokim dodatnim saldem wykazuje się powiat ziemski poznański (kolor niebieski). Ponadto w 2011 roku jest jeszcze sześć powiatów ziemskich przyległych do powiatu poznańskiego z dodatnim saldem migracji, mieszczącym się w przedziale 0,1-4,99 osób na 1000 mieszkańców (kolor żółty). Dodatnim saldem migracji wykazują się również powiaty położone w obszarze oddziaływania subregionalnych centrów (Konina, Kalisza i Leszna). W pozostałych województwach takich, jak łódzkie, kujawsko-pomorskie, pomorskie dodatnim saldem migracji wykazują się powiaty przyległe do centrów rozwoju, natomiast w większości powiatów ziemskich w tych województwach występuje ujemne saldo (kolor czerwony). Największy problem z ujemnym saldem migracji występuje w województwach wschodnich i w świętokrzyskim. Niemal we wszystkich tych województwach dodatnie saldo wystąpiło tylko w jednym powiecie przyległym do głównego centrum (olsztyńskim, białostockim, lubelskim i kieleckim). Tylko w województwie podkarpackim dodatnie saldo migracji wystąpiło w trzech powiatach (rzeszowskim, przemyskim i krośnieńskim), ale było ono niższe (kolor żółty) niż w pozostałych czterech powyżej wymienionych województwach (kolor zielony).@page_break@


Reasumując analizę salda migracji, trzeba stwierdzić, że ujemne saldo migracji jest bardziej dotkliwe w województwach wschodnich i w centralnych oraz kujawsko-pomorskim, zachodniopomorskim i lubuskim. Można przyjąć, że w tych województwach występuje postępujące zmniejszanie się zasobów ludzkich (kapitału ludzkiego) w obszarach peryferyjnych i utrzymywanie się takiej sytuacji w długim przedziale czasu będzie przyczyniać się do ograniczania potencjału rozwojowego tych obszarów. Większość samorządów lokalnych, szczególnie peryferyjnie położonych, powinno w związku z tym przyjąć jako cel strategiczny poprawianie konkurencyjności migracyjnej. Działania nastawione na realizację tych celów powinny być koordynowane przez samorząd wojewódzki w taki sposób, aby procesy migracyjne nie prowadziły do wyludniania się obszarów peryferyjnych i przeludniania się centrów oraz obszarów do nich przyległych. Jednym ze sposobów łagodzenia problemów związanych z migracją ludności do centrów jest zapewnienie szybkiego transportu pasażerskiego, co sprzyjałoby mobilności bez zmiany miejsca zamieszkania. Podstawowym sposobem ograniczania przepływu ludności jest jednak harmonijny przestrzennie- policentryczno-dyfuzyjny rozwój obszarów. Na poziomie województw policentryczność powinna być postrzegana na dwu poziomach: wojewódzkim i lokalnym (powiatowym).


Punktacja sumaryczna

Punktacja sumaryczna (rys. 15 i 16) dzieli Polskę na zachodnią (nieco wyżej punktowaną- kolor żółty) i wschodnią oraz centralną z niższą punktacją (dominacja koloru czerwonego). W obu częściach Polski dominują powiaty z punktacją poniżej średniej (75-99,99% -kolor żółty oraz poniżej 75%-kolor czerwony), co wskazuje, że o średniej punktacji w poszczególnych województwach i w kraju decydują główne centra, zaznaczone kolorem niebieskim lub zielonym. Trzeba też podkreślić, że niewielkie korzystne zmiany widoczne są w badanym dziewięcioleciu (w latach 2003 i 2011)- zmniejszenie się liczby powiatów zaznaczonych kolorem czerwonym. Jest to widoczne w takich województwach, jak warmińsko-mazurskie, zachodniopomorskie, opolskie, pomorskie, łódzkie, kujawsko-pomorskie i lubuskie. Należy zwrócić uwagę na kilka przykładów województw, w których widoczne są niekorzystne zmiany, wskazujące na zmniejszanie się liczby powiatów zaznaczonych kolorem zielonym (wielkopolskie i śląskie).
 

Dynamikę zmian punktacji przedstawiają dwa kolejne rysunki (rys. 17 i 18), z których wynika, że wśród siedmiu województw, osiągających większą dynamikę przyrostu punktacji sumarycznej od średniej, dominują województwa zachodnie. Największą natomiast dynamiką wykazuje się województwo pomorskie (wzrost o około 254 punkty), a na drugim miejscu jest województwo mazowieckie (przyrost o około 228 punktów-przy średniej 198,37 punktów). Pozytywne jest, że o dynamice wzrostu punktacji sumarycznej w dwu powyżej wymienionych województwach, decyduje znaczna liczba powiatów, w tym także powiaty położone peryferyjnie. W województwach tych jest niewielka liczba powiatów zaznaczonych kolorem czerwonym (przyrost punktacji poniżej 75%), co oznacza, że większość samorządów podejmuje działania nastawione na przyspieszanie rozwoju społeczno-gospodarczego (wzrostu punktacji sumarycznej). W pozostałych pięciu województwach, wykazujących się większym przyrostem punktacji niż średni, sytuacja wydaje się być podobna do dwu pierwszych (pomorskie i mazowieckie), chociaż uwagę zwraca nieco większy udział powiatów zaznaczonych kolorem czerwonym w takich województwach, jak wielkopolskie i dolnośląskie. Trzeba też podkreślić, że o dynamice wzrostu punktacji sumarycznej w znacznym stopniu decydują wojewódzkie centra, czego przykładem są takie miasta, jak Gdańsk (przyrost punktacji o około 480 punktów), Poznań (przyrost o 390 punktów), Warszawa (przyrost o około 350 punktów), Toruń (przyrost o około 380 punktów), Kielce (przyrost o około 400 punktów).


W podzbiorze województw o niższej dynamice przyrostu punktacji sumarycznej niż średnia znajdują się województwa o niskim poziomie rozwoju (województwa wschodnie) oraz takie, jak śląskie, małopolskie, łódzkie, opolskie i lubuskie (rys. 18). Świadczy to, że większość województw spowolnia rozwój.

Przyczyny przyspieszania, jak też spowolniania przyrostu punktacji-rozwoju społeczno-gospodarczego wyjaśnia zestawienie (tab. 1). Wynika z niego, że tylko dwa województwa (dolnośląskie i mazowieckie) wykazują się większą dynamiką wzrostu od średniej w przypadku wszystkich przedstawionych w materiale zmiennych (wydatki na projekty rozwojowe, liczba osób pracujących na 1000 mieszkańców, liczba podmiotów gospodarczych na 1000 mieszkańców oraz punktacja sumaryczna). Pozwala to podkreślić, że znaczna część samorządów lokalnych w wymienionych powyżej województwach przywiązują wagę do zrównoważonego rozwoju społeczno-gospodarczego. W dwu kolejnych województwach (wielkopolskie i pomorskie) tylko jedna zmienna przyrastała wolniej niż średnia (liczba osób pracujących na 1000 mieszkańców), co wskazuje, że tworzenie miejsc pracy jest destymulantem rozwoju w tych regionach. W trzech kolejnych województwach (małopolskie, zachodniopomorskie i kujawsko-pomorskie) występują dwie zmienne, które przyrastają wolniej niż średnia (liczba pracujących i liczba podmiotów gospodarczych na 1000 mieszkańców). W pozostałych sześciu województwach (od świętokrzyskiego do łódzkiego) występuje jedna zmienna, której dynamika wzrostu jest większa niż średnia dla wszystkich powiatów. W trzech ostatnich natomiast województwach (warmińsko-mazurskie, podkarpackie, lubelskie) wszystkie zmienne są zaznaczone kolorem czerwonym, co oznacza, że zaniedbania dotyczą wszystkich obszarów rozwoju (wydatków na projekty rozwojowe, liczby osób pracujących, przedsiębiorczości i w rezultacie punktacji sumarycznej).


Reasumując należy stwierdzić, że tylko cztery pierwsze województwa (mazowieckie, dolnośląskie, wielkopolskie i pomorskie) wykazują się względnie zrównoważonym rozwojem. Do tego podzbioru można jeszcze zaliczyć województwo małopolskie, które wykazuje się większą niż średnia dynamiką liczby pracujących i podmiotów gospodarczych na 1000 mieszkańców, co tworzy mocne podstawy do dalszego rozwoju regionu. O niższej dynamice wzrostu punktacji sumarycznej, niż średnia, zdecydowały relatywnie niskie wydatki na projekty rozwojowe, co w długiej perspektywie może przyczyniać się do spowolniania rozwoju. Pozostałe jedenaście województw wykazują się mniejszymi lub większymi trudnościami rozwojowymi, a przykładem jest województwo śląskie, które wykazuje się większą dynamiką wzrostu niż średnia tylko w przypadku liczby pracujących. Z drugiej strony jest znaczna liczba województw (cztery), które wykazują się wysoką dynamiką wzrostu wydatków na projekty rozwojowe (zachodniopomorskie, kujawsko-pomorskie, świętokrzyskie, podlaskie). Ten wzrost wydatków, w wielu przypadkach radykalny, wynika z dostępności funduszy unijnych, co oznacza, że w wymienionych powyżej województwach działania rozwojowe nie wykazują się ciągłością-systematycznością. Najbardziej niekorzystna sytuacja występuje w województwach, w których wszystkie zmienne są zaznaczone kolorem czerwonym (dynamika wzrostu ich wartości jest mniejsza niż średnia). Utrzymywanie się podobnej sytuacji w długiej perspektywie może doprowadzić do marginalizacji rozwojowej i do pogłębiającego się spowolniana rozwoju.

@page_break@


Wnioski i stwierdzenia
1. Polityka rozwoju kraju powinna przyjąć policentryczno-dyfuzyjną koncepcję, którą trzeba postrzegać wielopoziomowo, a mianowicie na poziomie kraju, regionu i lokalnym. Policentryczność na poziomie wojewódzkim i lokalnym wywołuje aktywność samorządów lokalnych i wojewódzkich oraz skłania do współpracy nastawionej na realizację celów rozwojowych-długoterminowych.

2. Z analizy wydatków na projekty rozwojowe wynika, że osiem województw, których powiaty wykazują się większą dynamiką wzrostu wydatków niż średnia, podejmuje intensywne działania nastawione na przyspieszanie rozwoju-wzrostu punktacji sumarycznej. Dotyczy to przede wszystkim takich województw, jak mazowieckie, dolnośląskie, wielkopolskie i pomorskie.

3. Udział dochodów własnych w powiatach, w ramach województw, dzieli Polskę na zachodnią, z wyższym udziałem i wschodnią z niższym (z przewagą koloru czerwonego-poniżej 75% średniej). Duże zróżnicowanie udziału dochodów własnych widoczne jest w wielu województwach, ale szczególnie zaznacza się to w województwie mazowieckim, gdzie obszar metropolitalny wykazuje się wysokim i bardzo wysokim wskaźnikiem (100-125% i ponad 125% w relacji do średniej). Wskazuje to na polaryzację rozwoju regionu, co uwidacznia porównanie 2011 roku do roku bazowego (2003), z którego wynika, że powiększaniu się obszaru metropolitalnego, zaznaczonego kolorem zielonym i niebieskim, towarzyszy powiększanie się obszarów zaznaczonych kolorem czerwonym (o najniższym udziale dochodów własnych).

4. Liczba osób pracujących na 1000 mieszkańców jest nieco wyższa w województwach zachodnich, natomiast dynamika wzrostu tego wskaźnika wyróżnia takie województwa, jak dolnośląskie, mazowieckie, łódzkie, lubuskie, małopolskie i śląskie. W województwach tych jest widoczne wyraźnie rozlewanie się rozwoju poprzez tworzenie miejsc pracy, co najwyraźniej jest zaznaczone w województwie mazowieckim, dolnośląskim i lubuskim. W województwie mazowieckim rozlewaniu się rozwoju poprzez tworzenie miejsc pracy towarzyszy niski udział dochodów własnych (kolor czerwony), co świadczy, że tworzone miejsca pracy poza obszarem metropolitalnym wykazują się niską produktywnością.

5. Trudności z rozwojem poprzez tworzenie miejsc pracy występują przede wszystkim w województwach wschodnich, w których wysoka dynamika wzrostu liczby osób pracujących (ponad 125% w relacji do średniej) występuje tylko w głównych centrach. Utrzymywanie się podobnych dysproporcji wzrostu liczby osób pracujących w centrach i w pozostałych obszarach będzie prowadzić do postępujących różnic oraz peryferyzacji obszarów oddalonych.

6. Trudności z poprawianiem konkurencyjności inwestycyjnej i stymulowaniem tworzenia miejsc pracy występują również w centrach takich, jak Szczecin, Białystok i Toruń (zaznaczone kolorem czerwonym lub żółtym). W dwóch z tych centrów (Szczecin i Białystok) brak jest oddziaływania na obszary przyległe. Interesujący jest natomiast przypadek powiatu ziemskiego toruńskiego, gdzie dynamika wzrostu liczby osób pracujących na 1000 mieszkańców jest wysoka (powyżej 125% w relacji do średniej). Oznacza to, że samorządy lokalne, działające na obszarze tego powiatu, poprawiają konkurencyjność inwestycyjną skuteczniej niż samorząd Torunia.

7. Dynamika wzrostu wskaźnika przedsiębiorczości wyróżnia sześć województw, w tym są trzy o znanych walorach turystycznych (małopolskie, dolnośląskie i pomorskie), w których wysoka dynamika wskaźnika występuje w znacznej części powiatów. Inaczej jest w takich województwach, jak mazowieckie i wielkopolskie, w których wysoka dynamika wzrostu wskaźnika przedsiębiorczości koncentruje się wokół regionalnych i subregionalnych centrów. Wskazuje to na występowanie policentryczno-dyfuzyjnego rozwoju przedsiębiorczości w tych regionach.

8. Trudności z rozwojem przedsiębiorczości występują w województwach wschodnich oraz w kujawsko-pomorskim. Dynamika wzrostu wskaźnika przedsiębiorczości powyżej średniej występuje w tych województwach tylko w powiatach przyległych do głównych centrów, co może świadczyć o monocentryczności rozwoju przedsiębiorczości. Uzasadnia to podjęcie projektów koordynowanych przez samorządy wojewódzkie, których celem byłoby stymulowanie przedsiębiorczości w regionach.

9. Dodatnie saldo migracji (kolor żółty, zielony i niebieski) występuje w powiatach ziemskich przyległych do centrów regionalnych i subregionalnych. Jest to wynikiem migracji mieszkańców centrów do gmin przyległych (migracja bez zmiany miejsca pracy) oraz migracji do tych gmin mobilnej ludności poszukującej pracy i korzystnych warunków do rozwoju osobistego. Najwyższe dodatnie saldo migracji jest widoczne w obszarach metropolitalnych (zaznaczone kolorem niebieskim i zielonym), co wskazuje na bogacenie się centrów w zasoby ludzkie i ubożenie obszarów peryferyjnych.

10. Dynamika wzrostu punktacji sumarycznej-poziomu rozwoju powyżej średniej wystąpiła w siedmiu województwach. Przy czym tylko dwa województwa (mazowieckie, dolnośląskie) wykazują się większą niż średnia dynamiką wszystkich przedstawionych w opracowaniu zmiennych oraz dwu zmiennych –wydatków na projekty rozwojowe i liczby podmiotów gospodarczych- w dwu pozostałych województwach (wielkopolskim i pomorskim). Świadczy to o potrzebie promowania rozwoju także w województwach wykazujących się wysoką dynamiką rozwoju, ponieważ przerywanie ciągłości działań (duża zmienność wydatków na działania rozwojowe) przyczynia się do obniżania efektywności wydatków na cele długoterminowe.


11. Trzy województwa (zachodniopomorskie, kujawsko-pomorskie i świętokrzyskie) osiągnęły wysoką dynamikę wzrostu punktacji sumarycznej wyłącznie dzięki dużemu wzrostowi wydatków na projekty rozwojowe, co wynika z pozyskania środków z funduszy unijnych. Niski natomiast wzrost liczby osób pracujących i podmiotów gospodarczych na 1000 mieszkańców w tych województwach wynika z braku ciągłości działań rozwojowych w długim przedziale czasu.

12. Wśród dziewięciu województw z niższą dynamiką wzrostu punktacji sumarycznej znalazły się województwa wschodnie oraz małopolskie, śląskie, opolskie, łódzkie i lubuskie. W trzech wschodnich województwach (warmińsko-mazurskim, lubelskim i podkarpackim) o niskiej dynamice wzrostu punktacji sumarycznej zdecydowały wszystkie zmienne prezentowane w opracowaniu (wydatki na projekty rozwojowe, liczba pracujących i podmiotów gospodarczych na 1000 mieszkańców). Oznacza to, że zaniedbania rozwojowe dotyczą wielu obszarów rozwoju społeczno-gospodarczego. Utrzymywanie się takiego stanu w przyszłości mżee być przyczyną marginalizacji rozwojowej tych województw.

13. Pozostałe województwa z podzbioru dziewięciu o niższej dynamice rozwoju wykazują się większą dynamiką wzrostu niż średnia w przypadku jednej zmiennej. Przykładem są takie województwa, jak śląskie, łódzkie i lubuskie, w których liczba osób pracujących rosła dynamiczniej niż średnia dla wszystkich powiatów. Utrzymywanie się w tych województwach podobnej sytuacji w długim przedziale czasu (relatywnie niskiej dynamiki wzrostu wydatków na projekty rozwojowe raz niskiej dynamiki wskaźnika przedsiębiorczości) doprowadzi do pogorszenia konkurencyjności inwestycyjnej i spowolnienia rozwoju poprzez tworzenie miejsc pracy.

14. Z przedstawionej oceny rozwoju społeczno-gospodarczego powiatów (jako zbioru gmin) wynika, że zarówno samorządy lokalne jak i regionalne powinny się koncentrować na takich podstawowych celach strategicznych, jak
• poprawa konkurencyjności inwestycyjnej i tworzenie miejsc pracy,
• rozwój przedsiębiorczości,
• poprawa konkurencyjności migracyjnej- w tym poprawa dostępności,
• wzrost udziału dochodów własnych w budżetach gmin.