Problemy w lokowaniu wolnych środków przez jednostki samorządu terytorialnego w Polsce


Zarządzając środkami finansowymi, jednostki samorządu terytorialnego mogą lokować tzw. wolne środki. Pojęcie tych środków pojawia się jednak wielokrotnie w ustawie o finansach publicznych z 2009 roku (dalej: ufp 2009), co może powodować pewne problemy w ich interpretacji. W artykule 48 tej ustawy, w przeciwieństwie do wcześniej obowiązujących przepisów ustawy o finansach publicznych z 2005 roku (art. 38), ustawodawca wskazuje, że nie mogą to być środki pochodzące z dotacji z budżetu. Obowiązujące od 2010 roku przepisy prawa zmniejszyły zatem zakres środków będących w posiadaniu samorządu terytorialnego, które mogą być przedmiotem lokat. W praktyce, jak podaje prasa (WAP, Samorządy tracą, zyskują banki, „Wspólnota” 2010, nr 37), Ministerstwo Finansów argumentuje, że zakaz lokowania wolnych środków z tytułu otrzymywanych dotacji sprzyja wydatkowaniu środków publicznych w sposób celowy i oszczędny przy zachowaniu zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, przy terminowej realizacji zadań.

Zostają tu więc przytoczone przepisy zawarte w artykule 44 ufp 2009. Wynika z tego, że Ministerstwo Finansów obawia się zbytniej zwłoki w wydatkowaniu otrzymywanych przez samorząd terytorialny dotacji z budżetu. Jednak tego typu zasada w literaturze odnosi się raczej do realizacji zadań publicznych przez jednostki sektora finansów publicznych, i można wątpić, aby była nadrzędną zasadą wykorzystywaną przy dokonywaniu lokat nadwyżek finansowych. Te ostatnie służą bowiem uzyskiwaniu dodatkowych efektów z gospodarowania zasobami finansowymi. Poza tym sam termin „dotacje z budżetu” może również powodować pewne niejasności. Czy chodzi jedynie o otrzymywane przez jednostki samorządu terytorialnego dotacje z budżetu państwa czy także dotacje z budżetu innych jednostek tego samego szczebla?

Pojęcie wolnych środków pojawia się również w artykule 264 ufp 2009. Przytoczone tam przepisy dotyczą z kolei możliwości upoważnienia zarządu określonej jednostki samorządu terytorialnego do lokowania m. in. wolnych środków budżetowych na rachunkach w bankach, które nie prowadzą bankowej obsługi jej budżetu lub w formie depozyty u Ministra Finansów. Jednakże konstrukcja tego artykułu może także powodować pewne kontrowersje. Ustawodawca użył bowiem w nim pojęcia „wolnych środków budżetowych”, zapominając że w artykule 48 tej ustawy wykluczył pewną części wolnych środków, które właśnie pochodzą z dotacji z budżetu.

Niespójność ustawowych przepisów dotyczących pojęcia „wolne środki” potwierdza także artykuł 217 ufp 2009. Zawarte tam przepisy wskazują, że deficyt budżetowy w jednostkach samorządu terytorialnego może być finansowany między innymi środkami pochodzącymi z wolnych środków. W tym przypadku ustawodawca określa je jako nadwyżkę środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu danej jednostki, która wynika z rozliczeń wyemitowanych papierów wartościowych oraz kredytów i pożyczek z lat ubiegłych.

We wcześniej wspomnianym artykule 48 ufp 2009 zostały również określone instrumenty finansowe, które mogą być wykorzystywane przez jednostki samorządu terytorialnego w dokonywaniu lokat wolnych środków. Mogą to być w rezultacie:
1.papiery wartościowe, w tym:
-skarbowe papiery wartościowe (bony skarbowe, obligacje skarbowe);
-obligacje komunalne;
2.lokaty bankowe, w tym:
- lokaty w bankach mających siedzibę na terytorium Polski;
-depozyty u Ministra Finansów, prowadzone za pośrednictwem Banku Gospodarstwa Krajowego.@page_break@
 

Jednakże specyfika wymienionych powyżej papierów wartościowych jako instrumentów lokacyjnych może w znaczący sposób ograniczać ich popyt w tym zakresie w stosunku do lokat bankowych. W okresie pogarszającej się sytuacji finansowej w sektorze finansów publicznych, jednostki samorządu terytorialnego dążą do tego, aby lokowane przez nie środki były dostępne w każdym momencie, bez straty zaangażowanego kapitału. W tym miejscu warto więc wspomnieć, że w 2010 roku średni pierwotny okres do wykupu emitowanych w Polsce bonów skarbowych wynosił blisko 52 tygodnie (Rozwój systemu finansowego w Polsce w 2010 r., Narodowy Bank Polski, Warszawa 2012), zaś zasadniczo obligacje skarbowe charakteryzują się dłuższym niż rok terminem wykupu. Ponadto wraz z poprawą sytuacji na rynkach finansowych w Polsce i na świecie może zwiększać się podaż obligacji skarbowych charakteryzujące się dłuższym terminem zapadalności. Co więcej nabywanie obligacji może narazić kupujących na stratę części zaangażowanego kapitału w wyniku konieczności ich sprzedaży przed terminem wykupu. Jest to rezultatem zmienności cen obligacji, które są przedmiotem obrotu na rynku finansowym. Stąd czynniki te zniechęcają jednostki samorządu terytorialnego do zakupu papierów wartościowych w celu lokowania wolnych środków.

Ograniczeń tych pozbawione są lokaty (depozyty) bankowe, które mogą być zawierane nawet na jeden dzień. Zasadniczo lokaty bankowe dzielą się na lokaty terminowe i lokaty avista (na żądanie). W przypadku lokat terminowych oprocentowanie środków uzyskuje się przy zachowaniu określonego terminu trwania tej lokaty. Stąd wcześniejsza wypłata środków może powodować utratę tego oprocentowania. Natomiast środkami na lokatach avista można dysponować w każdym momencie. Przywilej ten powoduje jednak ich niższe oprocentowanie.

Przepisy rozporządzenia Ministra Finansów dotyczące lokowania wolnych środków (Dz. U. Nr 81, poz. 443.) wprowadzają dodatkowe rozróżnianie depozytów. Zdefiniowano tam bowiem depozyty overnight, jako depozyty jednodniowe oraz depozyty terminowe, jako inne niż overnight. Jednakże w praktyce depozyt overnight jest swego rodzaju depozytem terminowym, z tym, że trwa jedynie dzień. Zakładany jest bowiem w określonym dniu roboczym i zwracany jest w następnym dniu roboczym. Stąd zawarcie takiej umowy depozytowej typu overnight i złożenie dyspozycji do wypłata środków z tego depozytu w tym samym dniu roboczym będzie skutkowało brakiem naliczenia oprocentowania. Wynika z tego, że jeżeli depozyt typu overnight nie ma charakteru depozytu avista to jest on depozytem terminowy.

Jeżeli zaś chodzi o wysokość należności jednostek samorządu terytorialnego z tytułu posiadanych depozytów i papierów wartościowych to po pierwszym półroczu 2012 roku wynosiły one odpowiednio 13,87 mld zł oraz 1,17 mln zł (dane ze informacji z wykonania budżetów przez jednostki samorządu terytorialnego po II kwartale 2012 r., Ministerstwo Finansów). Potwierdza to, że charakter i konstrukcja papierów wartościowych oraz sytuacja finansowa w podsektorze finansowym zniechęcają jednostki samorządu terytorialnego do lokowania wolnych środków w papiery wartościowe. Ponadto spośród depozytów jednostki samorządu terytorialnego preferują depozyty avista (na żądanie). Po dwóch kwartałach 2012 roku wynosiły one 9,37 mld zł. Oznacza to, że jednostki samorządu terytorialnego cenią sobie gwarancje stałej dostępności środków bez utraty wcześniej określonego oprocentowania kapitału. Analizując z kolei cały podsektor samorządowy (tzw. instytucje samorządowe w terminologii Narodowego Banku Polskiego) to po pierwszym półroczu 2012 roku jego depozyty wynosiły 23,8 mld zł i w stosunku do pierwszego półrocza 2009 roku spadły o 600 mln zł (Raport o sytuacji banków w I półroczu 2012 r., Urząd Komisji Nadzoru Finansowego oraz Informacja o sytuacji banków w I półroczu 2011 r., Urząd Komisji Nadzoru Finansowego). Oznacza to, że wykluczenie dotacji z budżetu, jako wolnych środków możliwych do lokowania, wpłynęło na obniżenie wysokości zawieranych depozytów w podsektorze samorządowym.

Banki cenią sobie depozyty jednostek samorządu terytorialnego, które wykorzystywane są do prowadzenia przez nie działalności kredytowej. Jednakże ich wartość nie ma aż takiego istotnego znaczenia, jak depozyty zakładane przez gospodarstwa domowe, przedsiębiorstwa czy instytucje rządowe szczebla centralnego. Po pierwszym półroczu 2012 roku wartość depozytów tych podmiotów w bankach wynosiła bowiem odpowiednio 492,2 mld zł, 185,1 mld zł i 39,1 mld zł.

Reasumując można zauważyć, że przepisy dotyczące lokowania wolnych środków przez jednostki samorządu terytorialnego w Polsce mogą powodować liczne nieścisłości w ich interpretowaniu i rozumieniu. Natomiast specyfika instrumentów finansowych, w ramach których mogą być lokowane wolne środki ogranicza w praktyce jednostki samorządu terytorialnego do zakładania depozytów bankowych.