Większość dotychczasowych analiz wpływu funduszy Unii Europejskiej na rozwój lokalny i regionalny koncentruje się bądź na łącznych sumach pozyskanych środków, bądź na programach regionalnych – Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego (ZPORR) 2004–2006 i Regionalny Program Operacyjny (RPO) 2007–2013. Otrzymany w ten sposób obraz jest jednak niepełny. Wiadomo, że samorządy lokalne korzystają także ze środków Sektorowych Programów Operacyjnych zarządzanych na szczeblu krajowym.

Z fragmentarycznych danych wynika, że programy krajowe są szczególnie istotne dla dużych miast. Można się nawet zetknąć z poglądem, że o ile dla gmin wiejskich czy małych i średnich miast największe znaczenie miał (ma) dostęp do środków rozdysponowywanych na poziomie regionalnym (ZPORR, RPO), o tyle dla wielkich miast fundusze te nie są tak istotne, bo najważniejszym źródłem dotacji są fundusze z programów krajowych[1].

1. Zakres i metoda badania

Rola programów ogólnokrajowych w finansowaniu działań samorządów jest do tej pory bardzo słabo rozpoznana. Zadaniem artykułu jest przynajmniej częściowe wypełnienie tej luki poprzez określenie funkcji, jaką pełnią poszczególne programy operacyjne w finansowaniu zadań realizowanych przez samorządy oraz opis zróżnicowania wykorzystania tych środków przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego[2].

Bardziej szczegółowe pytania, na które odpowiada artykuł, obejmują następujące zagadnienia:

  1. Jaka była wartość i rozmieszczenie projektów realizowanych przez samorządy terytorialne, a finansowane z poszczególnych programów operacyjnych?
  2. Jaki jest udział projektów samorządowych w całości środków wydatkowanych przez poszczególne programy operacyjne?
  3. Jaki jest stosunek wartości projektów finansowanych z RPO i z sektorowych programów operacyjnych w różnego typu samorządach (wielkich miastach, miastach średnich i małych, gminach wiejskich, powiatach)?
  4. W jaki sposób wielkość finansowania z poszczególnych programów operacyjnych zmienia się w zależności od wielkości i zamożności jednostki samorządowej? Czy więcej środków trafia do słabiej rozwiniętych województw i do uboższych gmin w ramach poszczególnych regionów, czy też mamy do czynienia z zależnością odwrotną?

Artykuł ma zatem cele o charakterze opisowym i generalizującym. Może stanowić materiał wyjściowy do dalszych, pogłębionych rozważań o charakterze teoretycznym, ale bezpośrednie odniesienia do teorii odnoszących się do tematyki artykułu pojawiają się w nim jedynie sporadycznie. Artykuł jest oparty na danych pochodzących z bazy umów zawartych w ramach programów UE prowadzonej przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego (MRR). Opiera się na wersji bazy według stanu na kwiecień 2011 r. oraz uwzględnia projekty realizowane w ramach:

  • Regionalnych Programów Operacyjnych,
  • Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko,
  • Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka,
  • Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki,
  • Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej.

W niektórych zbiorczych zestawieniach są także uwzględnione projekty realizowane w ramach Europejskiej Współpracy Terytorialnej, ale problemy z ich jednoznaczną identyfikacją przestrzenną, a także znikoma (w stosunku do wielkości środków pozyskiwanych z innych programów operacyjnych) łączna kwota dotacji, zdecydowały o pominięciu ich w większości analiz szczegółowych. Baza danych MRR obejmuje także projekty realizowane w ramach Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna, ale nie ma wśród nich projektów samorządowych. Pominięte są natomiast projekty realizowane w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, które mają istotne znaczenie dla niektórych gmin wiejskich.

W celach porównawczych, w niektórych zestawieniach zbiorczych, zostały także uwzględnione analogiczne dane odnoszące się do projektów realizowanych w ramach perspektywy finansowej lat 2004–2006 (także i w tym przypadku prezentowane informacje pochodzą z bazy MRR).

W zestawieniach zostały uwzględnione nie tylko projekty realizowane przez urzędy jednostek samorządu terytorialnego, ale także takie, w których beneficjentem są jednostki podległe samorządom (np. placówki oświatowe, instytucje kultury, szpitale powiatowe bądź wojewódzkie) bądź osoby prawne (spółki komunalne) będące własnością lub współwłasnością jednostek samorządu terytorialnego. Stworzenie bazy danych wykorzystanych w artykule wymagało pracochłonnego przejrzenia oryginalnej bazy MRR. W niektórych przypadkach rozstrzygnięcie, czy dany projekt można potraktować jako samorządowy, było bardzo trudne (np. w odniesieniu do niektórych Lokalnych Grup Działania albo w przypadku spółek, których samorządowy charakter nie był oczywisty ani łatwy do sprawdzenia), dlatego nie jest wykluczone, że w wykorzystanym materiale pojawiają się sporadyczne (niewielkie) błędy, które jednak nie powinny zakłócać ogólnego obrazu sytuacji, a oryginalność prezentowanych zestawień usprawiedliwia – w moim przekonaniu – ich publikację.

Następnym etapem przygotowania bazy danych była jej „terytorializacja”, a zatem przypisanie każdemu projektowi gminy (powiatu, województwa), na której terenie jest realizowany[3]. Także i ten etap był niezmiernie pracochłonny, a w niektórych przypadkach jednoznaczne przyporządkowanie projektowi konkretnej jednostki samorządu terytorialnego okazało się niemożliwe. Dotyczyło to nie tylko działań obejmujących swym zasięgiem kilka gmin, ale także określenia miejsca realizacji projektu w przypadku istnienia kilku gmin o jednakowo brzmiącej nazwie (np. Olsztyn). W tym ostatnim przypadku były podejmowane próby ustalenia, do której gminy należy przypisać projekt, ale nie zawsze było możliwe jednoznaczne rozstrzygnięcie. Zdarzało się w końcu, że opis projektu w bazie MRR był na tyle ogólny, że stwierdzenie miejsca lokalizacji było niemożliwe. Także i w tym etapie mogły się pojawić sporadyczne błędy, uznałem jednak, że ich zakres jest bardzo niewielki i że wiedza, obarczona ryzykiem niemającej wpływu na ogólny obraz pomyłki, jest lepsza od braku wiedzy na interesujący nas temat.

Stworzona w ten sposób baza liczy 12.697 projektów będących (w kwietniu 2011 r.) w trakcie realizacji (w tym 5425 projektów realizowanych w ramach RPO i 7452 projekty w ramach innych, sektorowych programów operacyjnych) oraz 3833 projekty zakończone (w tym 1348 projektów zrealizowanych w ramach RPO i 2485 projektów w innych programach).

2. Wielkość dofinansowania projektów samorządowych z poszczególnych programów operacyjnych

Wartość projektów realizowanych przez podmioty samorządowe, a wspieranych przez fundusze unijne w perspektywie lat 2004–2006, wyniosła nieco ponad 48,5 mld zł, w tym wartość uzyskanego dofinansowania prawie 30 mld zł. Jak widać na wykresie 1, ZPORR nie stanowił wcale dominującego elementu. Wartość projektów realizowanych z pomocą Funduszu Spójności była niemal równie duża, a dofinansowanie było w tym przypadku nawet nieco wyższe niż uzyskane ze ZPORR. Jeśli dodać do tego przeznaczany na zbliżone projekty Program Operacyjny Transport, a także stanowiący niemal 10% uzyskanego dofinansowania Program Operacyjny Rozwój Zasobów Ludzkich, okaże się, że znaczenie sektorowych (a nie regionalnych) programów dla samorządów staje się jeszcze bardziej widoczne.@page_break@

Wartość projektów unijnych znacząco wzrosła w perspektywie lat 2007–2013. Już w kwietniu 2011 r. wartość podpisanych umów i zrealizowanych projektów sięgała prawie 98,5 mld zł, a wartość uzyskanego dofinansowania przekraczała 60 mld zł. Jak widać na wykresie 2, zmieniła się także znacząco struktura uzyskiwanej pomocy. Przede wszystkim wyraźnie wzrosła rola programów regionalnych, z których pochodziła już ponad połowa wszystkich pozyskanych środków. Jeśli dodać do tego prawie 3 mld zł pozyskanych przez samorządy z quasi-regionalnego Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej (PORPW), a także przypomnieć, że zakres autonomii wojewódzkiej w przygotowaniu i realizacji RPO był znacznie większy niż w ZPORR, można stwierdzić, że polityka wsparcia dla projektów samorządowych uległa znaczącej decentralizacji (regionalizacji)[4].

Niemniej, zarządzane na poziomie krajowym sektorowe programy operacyjne zachowały swoje znaczenie. Wyróżnia się przede wszystkim Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko (POIŚ), z którego jest finansowana blisko 1/3 projektów. Typowe projekty samorządowe wspierane przez ten program to inwestycje w gospodarkę wodno-ściekową i gospodarowanie odpadami stałymi. W porównaniu z perspektywą lat 2004–2006 wzrósł też nieco udział projektów „miękkich” (szkoleniowych, stypendialnych, podnoszących kwalifikacje pracowników) finansowanych z Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (POKL) – ich udział w uzyskanym dofinansowaniu przekracza 10%. W dalszym ciągu marginalne znaczenie ma wykorzystanie przez samorządy środków wspierających nowoczesną gospodarkę (Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka – POIG) oraz przeznaczonych na współpracę transgraniczną (Europejska Współpraca Terytorialna – EWT).

Na jakie cele jest przeznaczona największa część środków pozyskiwanych przez samorządy z funduszy unijnych? Wykorzystanie zależy oczywiście od charakteru poszczególnych programów operacyjnych. W przypadku POIŚ prawie 2/3 (64%) środków pozyskanych przez samorządy było przeznaczonych na infrastrukturę wodno-kanalizacyjną oraz zagospodarowanie odpadów stałych, a kolejne 13% na inwestycje drogowe. Te same sektory są najistotniejsze w strukturze środków z RPO, ale programy regionalne są znacznie bardziej zróżnicowane, więc żaden z sektorów nie ma aż tak dominującej pozycji jak infrastruktura ochrony środowiska w POIŚ. Samorządy przeznaczyły 28% środków z RPO na inwestycje drogowe, a 13% na gospodarkę wodno-ściekową i gospodarkę odpadami. W przypadku POKL aż 90% środków pozyskiwanych przez samorządy pochodzi z komponentu regionalnego programu (priorytety VI–IX), a tylko 10% z priorytetów zarządzanych przez Instytucje Pośredniczące na poziomie krajowym. W strukturze branżowej środków POKL wykorzystywanych przez samorządy dominują oświata (42%), działania służące poprawie jakości rynku pracy (37%) i integracji społecznej (11%). Te same sektory są też obecne w projektach realizowanych w ramach RPO, ale mają tam zdecydowanie mniejsze znaczenie (np. projekty – najczęściej inwestycyjne – związane z oświatą stanowią 3,5% środków RPO).

Ogólnie, biorąc pod uwagę wszystkie programy operacyjne, 27% wartości projektów realizowanych przez podmioty samorządowe zostało przeznaczonych na sektor wodno-kanalizacyjny i gospodarkę odpadami, 20% na inwestycje drogowe, a niespełna 5% na oświatę.

Największe realizowane przez samorządy projekty to warszawska oczyszczalnia ścieków (ponad 2 mld zł, w tym ponad 600 mln zł otrzymanej dotacji), budowa mostu północnego w Warszawie (1,2 mld zł, dotacja 375 mln zł) oraz gospodarka wodno-kanalizacyjna na Żywiecczyźnie (projekt realizowany przez Związek Międzygminny ds. Ekologii – wartość projektu 858 mln zł, otrzymana dotacja 584 mln zł). W sumie samorządy realizują 27 projektów o wartości ponad 300 mln zł – 17 z nich jest finansowanych z PO Infrastruktura i Środowisko, 4 z PO Rozwój Polski Wschodniej, a 6 z RPO. Pięć spośród tych największych projektów realizują samorządy województw, w 4 przypadkach mamy do czynienia ze związkami lub spółkami międzykomunalnymi, a w pozostałych 18 przypadkach beneficjentami są miasta na prawach powiatu (w tym w 8 przypadkach są to spółki komunalne). Projektów o wartości powyżej 100 mln zł jest ponad 150. Więcej danych o największych projektach samorządowych dofinansowanych z funduszy unijnych można znaleźć w tabeli 1.

Wykres 1


Struktura wartości projektów dofi nansowanych z funduszy realizowanych przez podmioty samorządowe w latach 2004–2006

Wykres 2




Wykres 3


Wykres 4



Jednostki samorządu terytorialnego należą do najpoważniejszych beneficjentów funduszy unijnych w Polsce. Ilustruje to wykres 3. W przypadku RPO na podmioty samorządowe przypada ponad 60% wartości realizowanych projektów. W pozostałych programach operacyjnych jest to mniej niż połowa, ale poza PO Innowacyjna Gospodarka (gdzie udział projektów samorządowych jest znikomy, niższy niż 5% wydatkowanych środków) samorządy wydają znaczącą część funduszy – w PO Rozwój Polski Wschodniej ponad 40%, natomiast w PO Kapitał Ludzki, Infrastruktura i Środowisko oraz Europejska Współpraca Terytorialna niespełna 1/3 pozostających w dyspozycji środków.

Wykres 4 pokazuje z kolei, że najważniejszymi beneficjentami samorządowymi są gminy, a zwłaszcza duże miasta (miasta na prawach powiatu) i podległe im podmioty. Miasta na prawach powiatu zużywają niemal 40% wszystkich funduszy unijnych trafiających do jednostek samorządu terytorialnego i podmiotów zależnych od samorządów. Wszystkie gminy, licząc łącznie ze związkami komunalnymi i innymi projektami międzygminnymi, konsumują prawie 3/4 trafiających do samorządów środków z funduszy strukturalnych i funduszu spójności. Najmniej znaczącym beneficjentem samorządowym są powiaty, do których trafia zaledwie ok. 10% omawianych środków.

Pokazane na wykresie 4 zróżnicowanie odpowiada zakresowi odpowiedzialności za usługi publiczne (najszerszemu w przypadku gmin, znacznie węższemu w przypadku powiatów i województw). Wyższy udział projektów realizowanych przez samorządy województw w porównaniu z powiatowymi wiąże się z częstszym znaczeniem strategicznym (z punktu widzenia strategii regionalnych) tych pierwszych.@page_break@

Poszczególne kategorie samorządów różnią się nie tylko wielkością pozyskiwanych środków unijnych, ale także znaczeniem poszczególnych programów operacyjnych. Ilustruje to wykres 5.

Wykres 6.



W dużych miastach (miastach na prawach powiatu) istotną rolę odgrywają środki z programów ukierunkowanych na rozbudowę infrastruktury technicznej, a zarządzanych na poziomie krajowym. W latach 2004–2006 w tej grupie samorządów środki z Funduszu Spójności i PO Transport stanowiły prawie 3/4 wartości wszystkich projektów unijnych. W perspektywie lat 2007–2013 udział ten nie jest aż tak znaczny, ale środki z POIŚ stanowią prawie połowę dotacji unijnych i są większe niż środki pozyskane z jakiegokolwiek innego programu operacyjnego. W przypadku pozostałych gmin cały czas największą rolę odgrywają programy regionalne: ZPORR, a potem RPO. Specyficzną kategorią beneficjentów są związki komunalne korzystające niemal wyłącznie (w ponad 80%) ze środków z POIŚ. Trzeba jednak pamiętać, że udział związków w wykorzystaniu środków unijnych jest bardzo niski, sięga zaledwie kilku procent wszystkich środków pozyskiwanych przez podmioty samorządowe (por. wykres 4).

Dominujący udział projektów z programów regionalnych (ZPORR i RPO) dotyczy także samorządów województw i powiatowych. Jest to szczególnie widoczne w perspektywie lat 2007–2013 – środki z RPO stanowią ponad 70% wartości wszystkich realizowanych przez województwa i powiaty projektów unijnych. Znaczniejszy niż w gminach jest w nich także udział programów nastawionych na podnoszenie kwalifikacji (PO Rozwój Zasobów Ludzkich w latach 2004–2006 i POKL w latach 2007–2013). Ich udział w obecnej perspektywie finansowej jest nieco mniejszy niż bezpośrednio po przystąpieniu Polski do UE, ale nadal stanowią ponad 10% wartości projektów unijnych w tych samorządach.

Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej – finansujący zazwyczaj duże projekty o znaczeniu regionalnym – jest widoczny w strukturze wykorzystania funduszy przez samorządy województw i miasta na prawach powiatu. W przypadku powiatów i mniejszych gmin ich udział jest niemal niezauważalny.@page_break@

3. Zróżnicowanie ze względu na wielkość gminy

Jak już wspomniałem, największym beneficjentem samorządowym projektów unijnych są gminy i podległe im podmioty. Warto przyjrzeć się zatem dokładniej zróżnicowaniu wykorzystania funduszy europejskich w tej kategorii jednostek samorządowych. Z wcześniejszych badań dotyczących okresu przedakcesyjnego oraz pierwszych lat członkostwa w UE wiemy, że w pozyskiwaniu funduszy unijnych niewielką aktywnością wykazywały się małe gminy[5]. Tłumaczono to niższym zazwyczaj poziomem kwalifikacji urzędników w najmniejszych gminach, brakiem możliwości zatrudnienia pracownika specjalizującego się w pozyskiwaniu funduszy unijnych w urzędzie zatrudniającym zaledwie kilka czy kilkanaście osób, a także innymi czynnikami wiążącymi się z brakiem „korzyści skali”. Pojawia się pytanie, czy czynniki te w dalszym ciągu odgrywają znaczącą rolę, a także w przypadku których programów operacyjnych są najbardziej zauważalne?

Wykres 7

Wykres 7 potwierdza, że zależność między liczbą mieszkańców gminy i wielkością pozyskanych środków unijnych jest w dalszym ciągu widoczna, ale nie przyjmuje ona kształtu zależności liniowej. Największe środki (w przeliczeniu na 1 mieszkańca) pozyskują duże miasta (liczące ponad 100.000 mieszkańców), najmniejsze zaś grupa gmin liczących do 20.000 mieszkańców. Ale zróżnicowanie wewnątrz tak wyodrębnionych grup nie jest już tak jednoznaczne, w grupie gmin małych te najmniejsze (do 3000 mieszkańców) pozyskują nawet nieco więcej funduszy niż nieco większe (liczące 5000–10.000 mieszkańców).

W zrozumieniu tego zróżnicowania pomaga nam wykres 8 pokazujący omawianą zależność dla poszczególnych programów operacyjnych. Można zauważyć, że zarówno w POKL, jak i w RPO związek między liczbą pozyskanych funduszy a wielkością gminy jest słaby. W przypadku RPO zależność ma kształt litery U – gminy średniej wielkości (10.000–20.000 mieszkańców) pozyskują mniej środków (w przeliczeniu na 1 mieszkańca) niż gminy małe i większe miasta. Różnice wartości średnich dla poszczególnych grup są stosunkowo niewielkie (wartości skrajne to 758 zł w grupie gmin liczących 10.000–20.000 i 1238 zł w grupie miast 100.000–300.000 mieszkańców). Jeszcze trudniej zauważyć systematyczną zależność w przypadku środków z POKL, choć także i tutaj wartości skrajne odnoszą się do gmin średnich (20.000–50.000 mieszkańców – 56 zł w przeliczeniu na 1 mieszkańca) i dużych miast (120 zł dla miast w przedziale 100.000–300.000 mieszkańców).


Wykres 9

Zupełnie inaczej wygląda sytuacja w przypadku POIŚ – występuje tutaj bardzo silna dodatnia korelacja między liczbą mieszkańców gminy i wielkością pozyskiwanych środków. W gminach liczących do 3000 mieszkańców projekty POIŚ nie pojawiają się wcale, a w gminach nieco większych (3000–10.000 mieszkańców) występują jedynie sporadycznie. Potem wielkość pozyskiwanych środków rośnie bardzo szybko wraz z liczbą ludności gminy. W miastach powyżej 300.000 mieszkańców wartość pozyskanych środków per capita jest trzy razy większa niż w gminach liczących 10.000–20.000 mieszkańców. Zależność ta nie jest dziwna, zważywszy na charakter POIŚ, programu preferującego realizację dużych projektów infrastrukturalnych. W naturalny sposób pojawiają się one przede wszystkim w dużych miastach, a tendencję tę dodatkowo wzmacnia słabość współpracy międzygminnej, która mogłaby zwiększyć szanse na realizację projektów w ramach POIŚ przez małe jednostki samorządowe[6]. Ale uderzające jest, że to zróżnicowanie wykorzystania środków z POIŚ nie jest w zasadniczym stopniu „rekompensowane” przez rozdział środków z innych programów operacyjnych i w rezultacie – jak to zostało pokazane na wykresie 7 – duże miasta są znacznie bardziej skuteczne w pozyskiwaniu środków unijnych od małych gmin.

Dane na wykresie 9 pokazują, że w zależności od wielkości gminy zmienia się także struktura branżowa realizowanych projektów. W gminach najmniejszych (do 5000 mieszkańców) największą wartość mają projekty związane z infrastrukturą ochrony środowiska, ale inwestycje drogowe mają zbliżoną (choć nieco niższą) wartość. W gminach od 5000 do 100.000 mieszkańców obserwuje się wyraźną dominację inwestycji wodno-kanalizacyjnych i związanych z gospodarką odpadami – ich wartość wielokrotnie przewyższa wartość inwestycji drogowych. W największych miastach (pow. 100.000 mieszkańców) inwestycje drogowe są natomiast większe niż te związane z ochroną środowiska. Widać też, że inwestycje infrastrukturalne w największym stopniu dominują w strukturze wykorzystania funduszy unijnych w małych gminach – dwie wyszczególnione tu branże pochłaniają powyżej 60% wszystkich pozyskiwanych środków.@page_break@

Omawiane tu zróżnicowanie wydaje się mieć związek z hierarchią priorytetów poszczególnych gmin. Inwestycje drogowe znajdują się szczególnie wysoko w hierarchii gmin małych, gdzie problemem jest jakość dróg lokalnych prowadzących do poszczególnych miejscowości, oraz w największych aglomeracjach próbujących rozwiązywać problemy zatłoczenia związanego z dojazdami do pracy i ruchem tranzytowym.

4. Zróżnicowanie ze względu na zamożność jednostki samorządu terytorialnego

Zagadnienie związku między zamożnością i wielkością pozyskiwanych środków rozpatrywane jest w niniejszym artykule na dwóch poziomach: regionalnym i lokalnym.

Jeśli chodzi o ten pierwszy aspekt, to wiadomo, że alokacja środków pomiędzy województwa faworyzuje regiony gorzej rozwinięte (ważnym wskaźnikiem jest tutaj przede wszystkim PKB na 1 mieszkańca). Dotyczy to przede wszystkim środków przeznaczanych na poszczególne RPO, a także konstrukcji PO Rozwój Polski Wschodniej, którego zasięg z założenia został ograniczony do pięciu najsłabiej rozwiniętych województw. Zasada uprzywilejowania słabszych regionów niekoniecznie jednak odnosi się do pozostałych programów operacyjnych, których środki są dostępne dla samorządów całego kraju. Co więcej, jak wiemy z badań nad wcześniej realizowanymi programami[7], zdarza się, że faktyczne wykorzystanie środków nie do końca odpowiada zasadom początkowej alokacji pomiędzy poszczególne regiony, bo niektóre województwa nie są w stanie wykorzystać całej przyznanej im kwoty. Zasadne więc wydaje się pytanie, czy i na ile wielkość środków wykorzystywanych przez samorządy w poszczególnych regionach jest skorelowana z poziomem rozwoju województw?

Na poziomie lokalnym można spodziewać się jeszcze większego zróżnicowania. Preferencje w alokacji środków dla słabiej rozwiniętych województw nie zapobiegają przecież sytuacji, w której w ramach poszczególnych regionów więcej funduszy pozyskują gminy stosunkowo zamożne. Na taką właśnie zależność wskazywały badania przeprowadzone kilka lat temu, a odnoszące się do okresu przedakcesyjnego i pierwszych dwóch lat po przystąpieniu Polski do UE[8]. Mechanizm prowadzący do takiego zróżnicowania jest dość łatwy do wytłumaczenia. Po pierwsze, zamożniejszym jednostkom łatwiej jest zmobilizować wymagany „wkład własny”, posługując się wolnymi środkami własnymi w budżecie. Po drugie, mają większą zdolność kredytową, co w razie konieczności pozwala na zaciągnięcie kredytu na prefinansowanie lub współfinansowanie projektu. Po trzecie, łatwiej im jest zatrudnić dobrych fachowców w administracji, którzy będą pracować nad przygotowaniem projektu, ewentualnie stać je na zatrudnienie dobrych zewnętrznych konsultantów, którzy pomogą w opracowaniu wniosku. Z drugiej strony w niektórych programach można spotkać się z preferencjami (np. niższym wymaganym wkładem własnym lub dodatkowymi punktami przy ocenie złożonych wniosków) dla gmin o niższym poziomie rozwoju i niższych dochodach własnych.@page_break@

Wykres 10

 

Jaki jest więc obraz wyłaniający się z opisanych tutaj tendencji? Zacznę od zróżnicowania na poziomie regionalnym. Jak widać na wykresie 10, jeśli weźmiemy pod uwagę środki pozyskiwane ze wszystkich programów operacyjnych, zależność od poziomu rozwoju jest znikoma, nieistotna statystycznie. Na ten końcowy wynik składają się jednak przeciwne, znacznie silniejsze zależności odnoszące się do poszczególnych programów. Najsilniejsza jest zależność odnosząca się do środków z RPO – im wyższy poziom rozwoju, tym mniejsze środki pozyskiwane przez jednostki samorządowe (wykres 11), chociaż zależność ta ma pewne wyjątki, np. zaskakująco mało środków pozyskują samorządy w województwach lubelskim i podkarpackim, a nadspodziewanie dużo w warmińsko-mazurskim i pomorskim.

Podobna, choć nieco słabsza, zależność odnosi się do POKL (wykres 12). Także i w tym przypadku wyższe od spodziewanych kwoty pozyskują samorządy podlaskie, a niższe podkarpackie. Natomiast w przypadku POIŚ zależność jest odwrotna (wykres 13) – znacznie więcej środków pozyskują województwa o najwyższym poziomie rozwoju. Niektóre z obserwowanych zależności są łatwe do wytłumaczenia – np. stosunkowo zamożne województwo śląskie otrzymuje bardzo znaczące środki z POIŚ zapewne w związku z nagromadzeniem w tym regionie problemów środowiskowych. Trudniej jednak wytłumaczyć bardzo wysoki poziom funduszy przekazywanych z tego programu samorządom mazowieckim, opolskim, świętokrzyskim czy kujawsko-pomorskim.

Wykres 11


Wykres 12

Jeśli chodzi o poziom lokalny zależność wielkości realizowanych projektów od zamożności budżetów gminnych jest bardziej jednoznaczna (wykres 14). Dotyczy ona zarówno RPO, jak i PO Infrastruktura i Środowisko (wykres 15). Jedynie w przypadku PO Kapitał Ludzki brak wyraźnej zależności od zamożności gminy. Trudno powiedzieć, na ile jest to efektem skuteczniejszych preferencji dla biedniejszych jednostek, które są stosowane w tym programie, a na ile tego, że projekty w POKL są zazwyczaj mniejsze, poziom dofinansowania – w proporcji do wartości całego projektu – jest wyższy, a zatem mobilizacja wkładu własnego nie stanowi takiego problemu, jak w przypadku większych projektów realizowanych ze środków RPO czy POIŚ. Widać w każdym razie, że o ile w niektórych RPO są stosowane preferencje dla uboższych jednostek samorządowych, o tyle system ten nie jest na tyle skuteczny, by zrównoważyć „naturalną” wyższość gmin bogatszych w zakresie skutecznego aplikowania o środki.

Wykres 13


Wykres 14

Wykres 15

5. Podsumowanie

Na pytanie postawione w tytule można odpowiedzieć w kilku punktach:

  1. Samorządy i podległe im jednostki (w tym spółki komunalne) są bardzo ważnymi beneficjentami funduszy unijnych. Wydają ponad 60% środków dostępnych w ramach RPO, a także znaczącą część innych programów, w szczególności PORPW, POKL, POIŚ. Wartość umów podpisanych z samorządami od początku bieżącej perspektywy do kwietnia 2011 r. przekroczyła 98 mld zł. Wartość uzyskanych dotacji unijnych przekroczyła w tym czasie 60 mld zł, co jest wielkością bardzo znaczącą wobec łącznej wartości dofinansowania uzyskanego przez Polskę przekraczającej nieznacznie 150 mld zł[9].
  2. Największym beneficjentem samorządowym są gminy, a w szczególności duże miasta (miasta na prawach powiatu), na które przypada ok. 40% pozyskanych przez samorządy środków. Dla dużych miast i dla związków komunalnych najważniejszym programem operacyjnym jest POIŚ, podczas gdy dla pozostałych kategorii samorządów są to RPO.
  3. Wielkość środków w przeliczeniu na 1 mieszkańca pozyskiwanych przez samorządy gminne jest dodatnio skorelowana z liczbą ludności gminy. Miasta powyżej 100.000 mieszkańców pozyskują ponad 2,5 razy więcej środków niż gminy małe (do 10.000 mieszkańców). Różnica ta wynika przede wszystkim z rozkładu funduszy alokowanych w ramach POIŚ. W pozostałych głównych programach (RPO, POKL) zależność od wielkości gminy jest minimalna.
  4. Większe środki pozyskują także gminy bogatsze. Zależność ta jest prawdziwa w odniesieniu do RPO i POIŚ. Jedynie w przypadku POKL brakuje różnicy między wielkością środków pozyskiwanych przez gminy mniej i bardziej zamożne.
  5. W układzie regionalnym brakuje zależności między wielkością funduszy wykorzystywanych przez samorządy i poziomem rozwoju województwa. Zależność taka pojawia się jednak w przypadku poszczególnych programów operacyjnych. W RPO i POKL większe środki otrzymują regiony słabiej rozwinięte, za to w przypadku POIŚ zależność jest odwrotna. Prowadzi to do wniosku, że fundusze unijne nie są skutecznym narzędziem wyrównywania różnic między lepiej i słabiej rozwiniętymi obszarami w Polsce – ani na poziomie regionalnym, ani lokalnym. Trzeba jednak dodać, że dominująca w tej chwili wizja polityki regionalnej w Polsce nie zakłada konieczności takiego wyrównywania.

Źródło:
[1] Por. A. Gendźwiłł, Bezpartyjni prezydenci miast i ich relacje z lokalnymi oddziałami partii politycznych, „Samorząd Terytorialny. Edycja Pokonkursowa” 2010, s. 13–32.
[2] Projekt badawczy, na którym jest oparty ten artykuł, obejmował również badania jakościowe i ilościowe mające na celu ocenę funkcjonowania poszczególnych programów operacyjnych (m.in. ocenę obowiązujących procedur i procesu wyboru projektów do realizacji), zagadnienia te znajdują się jednak poza zakresem niniejszego opracowania.
[3] W tworzeniu bazy danych wykorzystanych w tym artykule pomogli mi studenci kierunku Gospodarka Przestrzenna na Wydziale Geografii i Studiów Regionalnych Uniwersytetu Warszawskiego: Michał Bil, Martyna Jakubowska, Agnieszka Laskowska, Joanna Popowska, Małgorzata Tula i Katarzyna Wójcicka. „Terytorializacja” bazy nie byłaby możliwa bez pomocy dr Julity Łukomskiej z Zakładu Rozwoju i Polityki Lokalnej WGiSR UW. Wszystkim wymienionym w niniejszym przypisie składam serdeczne podziękowania za pomoc.
[4] Obszerniejszą dyskusję zjawiska postępującej regionalizacji w realizacji europejskiej polityki spójności w Polsce zawiera wcześniejsza publikacja: P. Swianiewicz, J. Herbst, M. Lackowska, A. Mielczarek, Szafarze darów europejskich, Warszawa 2008.
[5] Por. W. Dziemianowicz, P. Swianiewicz (red.), Gmina pasywna, Warszawa 2007; M. Pogoda, Wykorzystanie funduszy pomocowych przez samorządy terytorialne na obszarach wiejskich, praca magisterska, Instytut Ekonomii KUL 2001, niepubl.
[6] Tę opisywaną wielokrotnie słabość współpracy międzygminnej (por. np. M. Lackowska, Zarządzanie obszarami metropolitalnymi w Polsce, Warszawa 2007) potwierdzają także badania terenowe przeprowadzone w ramach projektu opisywanego w niniejszym artykule. I tak np. w województwie małopolskim zetknąłem się z czterema przypadkami projektów, które były planowane jako wspólne przedsięwzięcia międzygminne, ale nieporozumienia w fazie przygotowania doprowadziły do rezygnacji z tych wspólnych planów.
[7] Por. np. D. Bielecka, Regionalne zróżnicowanie sprawności samorządów w wykorzystaniu środków z funduszu SAPARD, „Studia Regionalne i Lokalne” 2006/1; T. Śliwiński, Czynniki różnicujące wykorzystanie środków Unii Europejskiej przez samorządy na przykładzie programu SAPARD, praca magisterska, UW 2003, niepubl.
[8] Por. P. Swianiewicz, Czy środki z Unii Europejskiej dla samorządów zwiększają rozpiętości międzyregionalne?, „Samorząd Terytorialny” 2006/12.
[9] Dane za: J. Kwieciński, N. Wojciechowska, Stan wykorzystania funduszy europejskich. V raport, Warszawa 2011.