W artykule poruszono problematykę wieloletniego planowania finansowego w kontekście przygotowania wieloletniej prognozy finansowej (WPF) jednostek samorządu terytorialnego. Celem opracowania jest wskazanie na kontrowersje związane z przygotowaniem WPF, odniesienie się do jej przygotowania w związku z wdrażaniem budżetu zadaniowego oraz przedstawienie możliwości wykorzystania w zarządzaniu finansami JST. Autorzy prezentują WPF jako narzędzie prognozujące przyszły stan finansowy JST. Następnie poddają analizie jej elementy istotne z punktu widzenia zarządzania JST i odnoszą się do zapisów ustawy o finansach publicznych. Artykuł kończy sformułowanie determinant wykorzystania WPF jako narzędzia zarządczego.









Problem wieloletniego planowania w jednostkach samorządu terytorialnego (JST) jest dyskutowany w literaturze przedmiotu od wielu lat. Wielokrotnie postulowano, aby w celu wzmocnienia swego potencjału oraz lepszego i bardziej efektywnego gospodarowania JST odeszły od planowania w ujęciu rocznym na rzecz wieloletniego planowania budżetu i inwestycji. Rozwiązania ustawowe, obowiązujące przez ostatnie 20 lat, nie wspierały tego postulatu w zakresie planowania dochodów i wydatków. Jedynie wprowadzenie wieloletniego planu inwestycyjnego oraz prognozy długu wymusiły podejście kilkuletnie do problemu. Te dwa instrumenty wprowadzono w celu wskazania na finansowe skutki inwestycji oraz skutki związane z zaciąganiem długu. Jak wskazują jednak praktyka oraz postulaty formułowane przez naukowców – rozwiązania te nie wystarczyły i nie wystarczają.

Ustawa z 27.08.2009 r. o finansach publicznych[1] zawiera przepis o obligatoryjnym planowaniu zadaniowym na szczeblu administracji rządowej. Jednak w odniesieniu do JST wskazuje, że zadania zlecone z zakresu administracji publicznej również należy ujmować w układzie zadaniowym[2]. To jeden z powodów, aby JST podjęły wyzwanie planowania wieloletniego w ujęciu zadaniowym. Drugi powód jest związany z obecnymi w ustawie o finansach publicznych przepisami dotyczącymi wieloletniej prognozy finansowej (WPF) JST[3].Wieloletnia prognoza finansowa może być istotnym elementem zarządzania finansami samorządowymi, ale może stać się jedynie dokumentem, który będzie tworzony z mocy obligatoryjnych obowiązków ustawowych i tylko w tym celu.

Aby WPF JST mogła stać się istotnym instrumentem zarządzania finansami samorządowymi, powinna być przygotowana realistycznie[4]. Muszą również zaistnieć przesłanki, na podstawie których organy samorządowe będą postrzegały ten instrument jak instrument zarządczy, pozwalający zwiększyć efektywność i skuteczność podejmowanych decyzji.

Celem opracowania jest wskazanie na kontrowersje związane z przygotowaniem WPF oraz przedstawienie możliwości jej wykorzystania w zarządzaniu finansami JST. Autorzy zamierzają również przedstawić możliwości wykorzystania tego instrumentu w związku z wdrożeniem budżetu zadaniowego[5].

1. WPF jako narzędzie prognozujące przyszły stan finansowy JST

Należy zadać pytanie: czy WPF może stać się sprawnym i efektywnym narzędziem zarządzania finansami i czy pozwoli na prognozowanie stanu finansowego JST? Aby odpowiedzieć na jego pierwszą część, należy określić, czy WPF może być narzędziem prognostycznym, oraz sformułować warunki jej skutecznego wykorzystania.

Aby móc wykorzystywać narzędzie, które zostało wprowadzone z mocy prawa, konieczna jest koordynacja działań planowych. Można by powiedzieć, że skoro ustawodawca nakazuje sporządzenie WPF, to nie powinno się dyskutować, jedynie rozważyć, jak to zrobić. To myślenie jest błędne, gdyż nie zakłada koordynacji działań i potencjalnego zastosowania tego narzędzia.

Za koordynacją przemawiają trzy przesłanki[6]:
1. W normalnych warunkach istnieje wiele instrumentów, za pomocą których można osiągać cele postawione przed samorządem. Dopasowanie właściwego instrumentu do każdego z przyjętych celów wymaga rozważenia względnej skuteczności danego instrumentu, czasu, jaki jest niezbędny do wywołania skutków jego zastosowania, oraz związanych z jego zastosowaniem wszelkich ograniczeń. Konieczne jest również takie zaplanowanie działań, aby w optymalny sposób wykorzystać zasoby samorządu. W tym pomaga właśnie planowanie.
2. Istnienie wielu celów oraz fakt, że jeden instrument może oddziaływać na więcej niż jeden cel, oznaczają, iż problemy z wykonywaniem zadań publicznych są z zasady wzajemnie powiązane. Wykorzystując określony instrument do rozwiązania jednego problemu lub osiągnięcia jednego celu, należy oczekiwać, że może on również wpłynąć na inne elementy lub cele, w tym także w sposób negatywny. Oznacza to konieczność koordynowania poprzez wykorzystanie czynności planistycznych i ustalenie hierarchii działań.
3. Często realizacja celu jest rozciągnięta w czasie. Bieżące rozwiązanie problemu może wiązać się z koniecznością rozwiązania tego samego problemu w kolejnych latach. W tym kontekście szczególnie ważnym aspektem planowania jest spójność dokonywanych przez samorząd wyborów i alokacji zasobów.

Biorąc pod uwagę wskazane trzy przesłanki, plan jest w głównej mierze zbiorem celów, instrumentów i mierników realizacji celu. Skoro WPF ma być planem, to konieczne jest, aby tym wyznacznikom odpowiadała. Szczególnego znaczenia nabiera ostatnia poruszona wyżej kwestia, a mianowicie poszukiwanie instrumentów i mierników realizacji postawionych celów. Oznacza to konieczność przewidywania skutków angażowania środków publicznych w określone dziedziny (przede wszystkim negatywnych), aby nie dochodziło do sytuacji, w której angażowanie środków publicznych nie przynosi zakładanych efektów lub wręcz jest ich marnotrawstwem.

Tradycyjny, administracyjny i obowiązujący w większości samorządów model zarządzania nie odpowiada już w zasadzie wyzwaniom i oczekiwaniom społeczeństwa. Nowoczesne zarządzanie sektorem publicznym obejmuje: planowanie strategiczne, budżetowanie, zarządzanie projektami, marketing, zarządzanie personelem, zarządzanie operacyjne, procedury zarządzania jakością[7]. Społeczeństwo oczekuje elastycznego i aktywnego podejścia do zaspokajania potrzeb społeczności, a nie formalizmu i często niedostosowania administracji do zmian w otoczeniu. Nowe instrumenty pojawiające się w przepisach prawa nie powinny być interpretowane jedynie z punktu widzenia legalizmu i tego, co ustawodawca miał na myśli, gdy je konstruował. Zmiany w zarządzaniu wymagają także zmian w metodach planowania, w tym odejścia od metod typowo historycznych w kierunku metod zaawansowanych.

WPF nie może być potraktowana czysto mechanicznie i opierać się na wypełnieniu tabeli, w celu uczynienia zadość wymogom ustawowym oraz wymaganiom organu nadzoru. Jest to błędne myślenie, które może przeistoczyć się w działanie niefortunne lub wręcz szkodliwe, niemające nic wspólnego z działaniem efektywnym i racjonalnym. Obowiązujące wytyczne Ministerstwa Finansów sprowadzają się niestety właśnie do takiego podejścia. Ponadto zaproponowane rozwiązanie wydaje się błędne w swojej konstrukcji, na co już wskazywano w literaturze przedmiotu[8].

Z planowaniem, jako procesem polegającym na świadomym ustalaniu kierunków działania oraz podejmowaniu decyzji opartych na celach, faktach oraz dobrze przemyślanych ocenach, są związane następujące, wynikające z planowania, jako funkcji zarządzania, zasady[9]:
– celowości, czyli podporządkowania WPF realizacji celów, jakie stoją przed JST (to może być znacząco ułatwione przy wykorzystaniu budżetu zadaniowego);
– prymatu planowania, gdyż bez planowania nie ma dobrego organizowania, zarządzania zasobami ludzkimi i kontroli (zwłaszcza kontroli zarządczej);
– kompletności, czyli konieczności integrowania i ujmowania w WPF wszystkich elementów;
– skuteczności we wdrożeniu, czyli osiągania zakładanych celów przy minimum niepożądanych konsekwencji, zjawisk i przy korzyściach przewyższających nakłady.

Przygotowanie WPF jest właściwością myślenia abstrakcyjnego, rodzajem działalności w głównej mierze intelektualnej i logicznie zorganizowanej, polegającej na określaniu nie tylko działań bieżących, operacyjnych w niedalekiej przyszłości, lecz także działań strategicznych, które będą podejmowane w przyszłości. Nie można zatem WPF obejmować kilku (np. 4) lat.

Przeczy temu istota planowania: czy można ujmować jedynie działania, zadania, programy, których perspektywa kończy się na kilku latach? Co z tymi działaniami, których skutki finansowe będą dłuższe? To właśnie o nie chodzi ustawodawcy.

Planując, wyznaczamy kolejne czynności i zadania. Następstwem procesu planowania jest wykonywanie planu, co oznacza, że planujemy nie dla samej czynności (jak to może dziać się, kiedy nie wiadomo tak naprawdę, jakie znaczenie ma WPF z punktu widzenia danej jednostki samorządowej, czy faktycznie jest to instrument zarządczy, czy tylko wykonawstwo przepisów ustawowych), ale po to, aby plan zrealizować[10]. Planowanie musi uwzględniać zarówno elementy pesymistyczne, jak i optymistyczne. Pesymizm polega na przekonaniu, że bez podjęcia określonych działań przyszła pożądana sytuacja się nie urzeczywistni, zaś optymizm – na przeświadczeniu, że istnieją pewne szanse na uzyskanie pożądanych wyników[11].

Nowe, kreatywne podejście do WPF powinno[12]:
– odnosić się do przyszłości, co oznacza, że WPF powinna być sporządzana tak, aby obrazowała przyszłość o bliższym lub dalszym horyzoncie czasowym, zachowując jednocześnie spójność i ciągłość w odniesieniu do teraźniejszości;
– opierać się na przewidywaniu, co oznacza, że w trakcie procesu planowania zadajemy pytania dotyczące prawdopodobnych scenariuszy kształtowania się przyszłych zdarzeń ujmowanych w WPF;
– wymagać woli działania, co oznacza, że proces planowania i wykonywania planów nie ma być tylko bierną akceptacją przyszłości, ale działaniami, które w sposób aktywny kształtują przyszłość pod kątem osiągania zakładanych celów przez daną JST;
– wyrażać dążenie do założonych celów, co oznacza, że musi być spójna z budżetem (zwłaszcza zadaniowym), a o sukcesie procesu zarządzania można mówić wtedy, kiedy plany i określane w nich cele będą wykonywane zgodnie z miernikami oraz określonymi ich najniższymi poziomami;
– wiązać się z dokonywaniem wyborów, co oznacza, że planując, wybieramy określoną alternatywę dotyczącą przyszłych zjawisk i działań; nie planując, pozbawiamy się możliwości dokonywania wyborów i prowadzenia działań prewencyjnych w stosunku do zakładanych celów (ustawodawca wskazał na możliwość dokonywania zmian w WPF i konieczność wskazania na przesłanki stojące u podstaw zmian).

Wskazane wyżej właściwości finansowego planowania wieloletniego wyraźnie pokazują, jak bardzo abstrakcyjnymi cechami się ono charakteryzuje i jaki wywiera wpływ na decyzje podejmowane przez organy JST. Wnioski te mogą stać się wyznacznikami skutecznego wieloletniego planowania finansowego i budowy WPF jako narzędzia zarządczego.

Naszym zdaniem właśnie takie podejście predestynuje regulacje ustawowe do ich wykorzystania w praktyce samorządowej. Nie po to ustawodawca oraz kolejny rząd wprowadzają reformy finansów publicznych, aby cofać się i wskazywać, że legalność jest podstawowym i jedynym elementem gospodarki finansowej JST. Wdrażana przez rząd koncepcja nowego zarządzania publicznego, ujmowanie stawianych przed państwem zadań w formie funkcji, zadań, podzadań, działań mają sens jedynie wtedy, gdy realizuje to cały sektor publiczny, również samorządy. Dlatego też konieczne jest wskazanie kierunków zmian w podejściu do procesu planowania, aby WPF stała się narzędziem zarządzania JST.

2. WPF i jej elementy istotne z punktu widzenia zarządzania JST

Zgodnie z zapowiedziami i przepisami ustawy o finansach publicznych WPF powinna stać się podstawowym narzędziem planowania długoterminowego, powiązanego z tą aktywnością danej JST, która związana jest bezpośrednio z budżetem. Dotychczasowe rozwiązania prawne dawały stosunkowo niewielkie możliwości narzucania metod konstrukcji planów długoterminowych, dlatego w zasadzie nie wykraczały one poza okres jednego roku. W praktyce oznaczało to ewidentne zagrożenie braku ciągłości finansowej oraz ryzyko nieodpowiedzialnego podejmowania decyzji, których negatywne skutki mogły być odczuwane w przyszłości, szczególnie po zakończeniu kolejnych kadencji. Na marginesie: już teraz są JST, które swoje zobowiązania odsuwają na co najmniej kilka pokoleń w przód, co oznacza często kilkadziesiąt lat.

Przywiązanie do klasycznych, jednorocznych rozwiązań utrudnia wdrażanie nowoczesnych rozwiązań planistycznych i zarządczych, z budżetem zadaniowym włącznie. Jedynym elementem, który raczej informacyjnie wykraczał poza okres roczny, była prognoza długu publicznego (obecnie element WPF), która była przygotowywana bez wskazania metod oraz, co należy podkreślić, nie uwzględniała całości zobowiązań JST – w praktyce była i jeszcze jest bezużytecznym narzędziem kontroli poziomu zadłużenia.

Ustawa z 27.08.2009 r. o finansach publicznych, która weszła w życie 1.01.2010 r., stopniowo zaczyna wykraczać poza zakres budżetu rocznego[13]. Z jednej strony to wyraz coraz wyraźniejszych postulatów związanych z odejściem od doraźnego i wycinkowego traktowania budżetu rocznego, bez uwzględniania skutków przyjmowanych poszczególnych, kolejnych budżetów rocznych na lata przyszłe, a z drugiej – akcentowanie potrzeby skuteczniejszego zarządzania środkami publicznymi w celu uzyskiwania zadowalających efektów z ich angażowania. Dodatkowo należy wskazać na nowe wymogi dotyczące pomiaru efektów działalności JST. Wieloletnia prognoza finansowa nie ma już nic wspólnego z dotychczasową prognozą długu publicznego, która w nowych uwarunkowaniach będzie jednym z elementów WPF. Należy podkreślić, że jest ona przyjmowana w formie uchwały organu stanowiącego.

Zgodnie z nowymi wymogami WPF powinna być realistyczna (czyli jak wskazywano wcześniej – wykonalna) i określać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej:
− dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu JST, w tym na obsługę długu, gwarancje i poręczenia (budżet bieżący);
− dochody majątkowe, w tym dochody ze sprzedaży majątku oraz wydatki majątkowe budżetu JST (budżet majątkowy);
− wynik budżetu JST oraz przeznaczenie nadwyżki albo sposób sfinansowania deficytu;
− przychody i rozchody budżetu JST, z uwzględnieniem długu zaciągniętego oraz planowanego do zaciągnięcia (budżet kapitałowy);
− kwotę długu JST wraz z określeniem wskaźników zadłużenia, wymienionych w ustawie, oraz sposób sfinansowania (pokrycia) spłaty długu;
− objaśnienia przyjętych wartości.

Schematycznie zawartość istotnych elementów z punktu widzenia zarządzania daną JST oraz jednocześnie spełniających wymogi ustawy o finansach publicznych zaprezentowano na rysunku 1.

Największą komplikację powoduje przepis ustawy, który określa konieczność ujęcia w planie wydatków kwoty wydatków bieżących i majątkowych, wynikających z limitów wydatków na planowane i realizowane przedsięwzięcia, kwoty wydatków na wynagrodzenia i składki od nich naliczane oraz wydatki związane z funkcjonowaniem organów JST. Z punktu widzenia samego procesu zarządzania i planowania, niezależnie od przyjętego horyzontu planowania, nie wydaje się to problemem, jeśli system zarządzania daną JST podporządkowany jest celom i rezultatom ich osiągnięcia, a budżet ujęty jest w układzie zadaniowym (zgodnie zresztą z obowiązkami wynikającymi z nowej ustawy o finansach publicznych)[14].

Rysunek 1
Obligatoryjny zakres wieloletniej prognozy finansowej JST

Budżet bieżący
• dochody bieżące
• wydatki bieżące

Budżet majątkowy
• dochody majątkowe
• wydatki majątkowe

Budżet kapitałowy
• przychody
• rozchody

Wynik budżetu
• finansowanie defi cytu
• przeznaczenie nadwyżek budżetu

Przedsięwzięcia
• projekty, programy, zadania
• przedsięwzięcia zapewniające ciągłość funkcjonowania JST
w następnych latach

Objaśnienia
• dochody bieżące
• wydatki bieżące

Źródło: Opracowanie własne na podstawie ustawy z 27.08.2009 r. o finansach publicznych.

Absolutną nowością w procesie planowania wieloletniego jest obowiązek uwzględnienia przedsięwzięć, których zakres został stosunkowo precyzyjnie określony. Zgodnie z nowymi regulacjami w załączniku do uchwały w sprawie WPF należy wyodrębnić każde planowane do realizacji przedsięwzięcie. Przez przedsięwzięcie rozumie się wieloletnie programy, projekty lub zadania, w tym związane z:
− programami finansowanymi z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) oraz innych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi;
− umowami o partnerstwie publiczno-prywatnym;
− umowami, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy;
− gwarancjami i poręczeniami udzielanymi przez JST.

Dla każdego przedsięwzięcia określa się odrębnie: nazwę i cel, jednostkę organizacyjną odpowiedzialną za realizację lub koordynującą wykonywanie przedsięwzięcia, okres realizacji i łączne nakłady finansowe, limity wydatków w poszczególnych latach oraz limit zobowiązań. Należy podkreślić, że z ustawy nie wynika wprost konieczność uwzględniania przedsięwzięć, które mają charakter wieloletni, jeśli nie mieszczą się one we wskazanych wyżej czterech kategoriach. Jednak konieczność ujęcia tych czterech kategorii jest pośrednio obowiązkiem określenia skutków tych wszystkich przedsięwzięć, które mogą dotyczyć budżetów lat następnych. Pomimo nieuwzględnienia w cechach określających dane przedsięwzięcie elementów związanych m.in. z miarami efektywności, ryzyka itp., nie zwalnia to z takiego obowiązku, ponieważ wynika on z przepisów ustawy o finansach publicznych.

Na pewno istotną wadą nowych rozwiązań jest przyjęta szczegółowość planu wydatków, która powinna zawierać oprócz odrębnych kwot wydatków bieżących i majątkowych oraz wynikających z limitów wydatków na planowane i realizowane przedsięwzięcia, także kwotę wydatków na wynagrodzenia i składki od nich naliczane oraz wydatki związane z funkcjonowaniem organów JST. Biorąc pod uwagę problem metodycznego podejścia do procesu planowania i zarządzania, uzasadnieniem wyodrębniania wymienionych wyżej pozycji wydatków budżetu jest raczej wskazanie relacji i struktury w projekcji wydatków niż rzeczywiste określenie ich wielkości w przyszłości. Pomimo ewidentnych niedoskonałości przyjętych rozwiązań, z uznaniem należy potraktować zmianę podejścia w procesie planowania budżetowego i położenia większego nacisku na skutki obecnie podejmowanych decyzji w przyszłości. Przestrzegamy jednak przed zbytnim przywiązywaniem się do zapisów poszczególnych artykułów w zakresie prognozy, ponieważ sedno jej budowy leży raczej w podejściu strategicznym i hierarchicznej konstrukcji planów długoterminowych danej JST, które powinny być punktem wyjścia do budowy budżetów rocznych lub dwu- i trzyletnich.

Proponowana i dostępna na stronach Ministerstwa Finansów metodyka[15] opracowania WPF prezentuje zdecydowanie odwrotne podejście, w którym najważniejsze są: spełnienie wymogów ustawowych oraz wskazanie potencjalnych możliwości inwestycyjnych, rozumianych jako projekcja kwot wolnych środków. Przyjęta w niej teza („nie jest celowe jednak rozpoczynanie prac nad prognozą finansową od szacowania zapotrzebowania na środki finansowe. Istotna przy konstruowaniu WPF nie jest kwestia «ile potrzebujemy?», a raczej «ile mamy?»...”) to krok lub też kilka kroków w tył, w kierunku ekstensywnej gospodarki finansowej JST. Tworząc taką tezę, zupełnie pominięto całokształt przepisów ustawy o finansach publicznych i skupiono się na utworzeniu narzędzia tabelkowego, a nie zarządczego. Budzi to obawy, że skoro narzuca się rozwiązania wręcz archaiczne, podporządkowane li tylko wyłącznie zgodności formalnej z wymogami ustawowymi, w zasadzie nic się nie zmieni w podejściu i filozofii zarządzania w JST.

Ustawa o finansach publicznych zakłada stopniowe wprowadzanie elementów nowego zarządzania publicznego, które powinno zaowocować efektywniejszym alokowaniem środków publicznych. Wspomniana metodyka traktuje WPF jako odrębny dokument podporządkowany tylko wymogom oceny zdolności kredytowej i możliwości finansowych, a nie – jak sugeruje to ustawa – plan finansowy przyszłej aktywności JST.

PRZEJDŹ DO DRUGIEJ CZĘŚCI ARTYKUŁU ======>


Zobacz całą zawartość miesięcznika Finanse Komunalne nr 12/2010.

Już teraz zamów prenumeratę miesięcznika Finanse Komunalne