Kontrola zamówień publicznych finansowanych ze środków europejskich – zagadnienia organizacyjne

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny nr 11/2011.

Środki pochodzące z funduszy europejskich, poszerzające wydatnie zasoby środków publicznych, odgrywają obecnie strategiczną rolę w finansowaniu rozwoju społeczno-gospodarczego. W szczególności z wydatkowaniem tych środków przez instytucje sektora publicznego łączy się obowiązek przestrzegania reżimu prawa zamówień publicznych, pod rygorem rozmaitych sankcji, głównie w postaci utraty dofinansowania. Dlatego istotnego znaczenia nabiera kontrola udzielania i wykonywania zamówień publicznych finansowanych z udziałem środków europejskich, sprawowana zwłaszcza przez tzw. instytucje zarządzające, które nadzorują dystrybucję i wykorzystanie tych środków. Zakres i przebieg tej kontroli, jej kryteria i skutki, a przede wszystkim problem stosowania tzw. korekt finansowych, nastręczają sporo trudności w praktyce. Są one spowodowane nowatorskim charakterem niektórych rozwiązań i niezbyt jasnymi przepisami prawa. Autor przedstawia spostrzeżenia dotyczące najważniejszych kwestii z zakresu praktyczno-organizacyjnego funkcjonowania powyższej kontroli.

Według art. 5 ust. 3 ustawy z 27.08.2009 r.o finansach publicznych [1] środki pochodzące z europejskich funduszy strukturalnych[2], Funduszu Spójności[3], Europejskiego Funduszu Rolnego[4], Europejskiego Funduszu Rybackiego[5], a także środki pomocy udzielanej przez państwa EFTA mają charakter środków publicznych. Podlegają one zatem licznym ograniczeniom przewidzianym w powyższej ustawie i przepisach odrębnych regulujących reżim finansów publicznych, którego poważniejsze naruszenia są karalne zgodnie z ustawą z 17.12.2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych [6]. Środki finansowe pochodzące z budżetu UE są bowiem wydatkowane w warunkach podziału zarządzania, polegającego na wspólnym wykonywaniu tego budżetu przez Komisję Europejską i władze państw członkowskich[7]. Dlatego poszczególne kraje korelują swoje rozwiązania ustawowe z wymaganiami europejskimi. Począwszy od 2010 r. w ramach corocznej ustawy budżetowej wyodrębnia się budżet środków europejskich, obejmujący roczny plan dochodów z tych środków, oraz plan wydatków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, z wyłączeniem jednak wydatków przeznaczonych na finansowanie projektów pomocy technicznej (art. 117 u.f.p. ). Różnica pomiędzy dochodami a wydatkami stanowi odpowiednio nadwyżkę (przechodzi na następny rok) lub deficyt (finansowany pożyczkami i kredytami) budżetu środków europejskich. Gromadzenie i wydatkowanie powyższych środków podlega specjalnym wymaganiom z zakresu „wykonywania budżetu środków europejskich” (art. 184–195 u.f.p. ).

Organizacyjne warunki gromadzenia i wydatkowania środków europejskich określa ustawa z 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju [8]. Przepisy odrębne zawarto jednak w ustawie z 7.03.2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich[9] oraz w ustawie z 3.04.2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego[10]. Ze względu na konieczność koncentracji środków w układzie wieloletnim ustawa narzuca ich wykorzystanie z uwzględnieniem głównych trendów rozwoju społeczno-gospodarczego i kierunków zagospodarowania przestrzennego wskazanych w długookresowej strategii kraju oraz uwarunkowań, celów i kierunków rozwoju wynikających ze średniookresowej strategii kraju (art. 9–14d u.p.p.r. ). Nie bez znaczenia są też dyspozycje regionalnych strategii rozwoju. Dokumentami wykonawczymi wobec tych strategii, zwłaszcza średniookresowej strategii rozwoju, są programy operacyjne o charakterze operacyjno-wdrożeniowym, określające priorytety i działania oraz zasady wspierania i organizacji przedsięwzięć finansowanych ze środków europejskich. Przyjmowane są one na wniosek ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego[11] albo rolnictwa[12] na mocy uchwał Rady Ministrów, przy aprobacie Komisji Europejskiej. Jedynie programy rozwoju regionalnego są uchwalane przez właściwe zarządy samorządów województw. Z formalnego punktu widzenia dyspozycje wyrażane w programach operacyjnych stanowią źródła prawa sensu largo[13].

Zgodnie z typowym unormowaniem zawartym w art. 17 ust. 1 u.p.p.r. program operacyjny określa w szczególności:
− diagnozę sytuacji społeczno-gospodarczej w odniesieniu do zakresu objętego programowaniem strategicznym wraz z wynikami specjalnego raportu ewalu-acyjnego,
− cel główny i cele szczegółowe, w nawiązaniu do średniookresowej strategii rozwoju kraju i narodowej strategii spójności,
− priorytety oraz kierunki interwencji w zakresie terytorialnym, w tym w ujęciu wojewódzkim,
− sposób monitorowania i oceny stopnia osiągania celu głównego i celów szczegółowych,
− plan finansowy, obejmujący źródła finansowania realizacji programu, kwotę środków przeznaczonych na sfinansowanie programu z podziałem na poszczególne priorytety oraz informację o wysokości współfinansowania na poziomie programów i priorytetów,
− podstawowe założenia systemu realizacji.

Ponadto przy konstruowaniu programu operacyjnego uwzględnia się wymagania określone w odpowiednim rozporządzeniu europejskim dotyczącym funduszu, z którego program ma być finansowany. Podstawowe znaczenie mają wymagania wynikające z rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11.07.2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Europejskiego Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999[14].

Każdy program ma swoją „instytucję zarządzającą” w osobie ministra do spraw rozwoju regionalnego albo ministra rolnictwa, w odniesieniu zaś do programu rozwoju regionalnego jest nią zarząd województwa. W świetle art. 26 u.p.p.r. do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności:
− wypełnianie obowiązków wynikających z art. 60 rozporządzenia nr 1083/2006, zwłaszcza w zakresie oceny realizacji programu i kontroli wykorzystania środków udzielonych beneficjentom, oraz przedkładanie sprawozdań Komisji Europejskiej,
− przygotowanie szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego,
− określenie poziomu dofinansowania projektu, jako procentu wydatków,
− przygotowanie i przekazanie komitetowi monitorującemu do zatwierdzenia propozycji kryteriów wyboru projektów w trybie konkursowym,
− organizowanie konkursów na wybór projektów do dofinansowania w ramach programu,
− zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektów,
− określenie kryteriów tzw. kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem,
− określenie systemu realizacji programu w zakresie zasad, procedur, kontroli, monitoringu, ewaluacji itd.,
− zarządzanie środkami przeznaczonymi na realizację programu oraz dokonywanie płatności z tych środków,
− kontrolowanie projektów realizowanych przez beneficjentów, stosowanie korekt finansowych oraz odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi.@page_break@

Instytucja zarządzająca może, w drodze porozumienia administracyjnego lub nawet umowy cywilnoprawnej (programy dotyczące rolnictwa), powierzyć innej instytucji, zwanej instytucją pośredniczącą (organowi administracji publicznej, agencji wykonawczej lub innej jednostce sektora finansów publicznych), część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego, a zwłaszcza z zakresu przygotowania szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego i kryteriów wyłaniania projektów do dofinansowania, organizacji konkursów, zawierania umów z beneficjentami, obsługi płatności na rzecz beneficjentów, kontroli realizacji projektów oraz wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych beneficjentom (art. 27 u.p.p.r. ).

Można też porozumieć się z tzw. instytucją wdrażającą będącą podmiotem publicznym lub nawet prywatnym, któremu powierza się realizację niektórych zadań (także kontrolnych) odnoszących się bezpośrednio do beneficjentów. Instytucja zarządzająca ponosi jednak pełną odpowiedzialność za zachowania podmiotów, którymi posługuje się przy realizacji programu, ze wszystkimi, także majątkowymi, konsekwencjami ich uchybień[15]. Minister ds. rozwoju regionalnego w celu zapewnienia zgodności sposobów wdrażania programów operacyjnych z wymaganiami prawa europejskiego, a także jednolitości stosowania regulacji dotyczą-cych programów operacyjnych może wydawać wytyczne o charakterze urzędowo-interpretacyjnym (art. 35 ust. 3 u.p.p.r. ). Zastosowanie się do zawartych w nich instrukcji nikomu nie może szkodzić. Z punktu widzenia kontroli istotne znaczenie mają wytyczne dotyczące procesu kontroli w ramach obowiązków instytucji zarządzającej (z 22.12.2009 r.), kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (z 20.04.2010 r.), wymierzania korekt finansowych (wersja z 2011 r.) oraz sposobu postępowania w razie wykrycia nieprawidłowości (z 12.02.2008 r.)[16].

Dofinansowaniem można objąć jedynie projekty (przedsięwzięcia) spełniające warunki wprost określone w programie operacyjnym oraz kryteria tzw. kwalifiko-walności z góry wyznaczone przez instytucję zarządzającą[17] i ewentualne kryteria dodatkowe przewidziane dla danego rodzaju dofinansowania. Podstawowym sposobem wyłaniania projektów do dofinansowania jest tryb konkursowy (art. 29 u.p.p.r. ). Chodzi o wiążące organizatora postępowanie zmierzające do ustalenia – z poszanowaniem zasad przejrzystości, równości i uczciwej konkurencji – listy najlepszych projektów zasługujących na dofinansowanie ze środków europejskich[18].

Podstawą związania prawnego są tu warunki zawarte w ogłoszeniu i regulaminie konkursu, wyznaczające jego przebieg i znaczenie prawne rozstrzygnięcia. Wyczerpują one elementy przyrzeczenia administracyjnego[19] albo cywilnoprawnego przyrzeczenia publicznego (art. 921 kodeksu cywilnego[20]), w zależności od konstrukcji stosunku finalnego wykreowanego decyzją administracyjną (obecnie jest to rozwiązanie wyjątkowe) bądź umową o dofinansowanie kosztów realizacji projektu. Rozstrzygnięcie konkursu ma jednak tylko charakter wstępny, zapewnia bowiem wyłonienie kandydatów do udzielenia dofinansowania. Na ogół uzasadnia jedynie żądanie zawarcia umowy o dofinansowanie kosztów realizacji projektu, która dopiero ustala szczegółowe warunki wykorzystania przyznanej beneficjentowi pomocy. W odniesieniu do beneficjentów będących jednostkami państwowymi podstawą dofinansowania kosztów projektu jest jednak porozumienie administracyjne (art. 206 ust. 5 u.f.p.)[21]. Uchybienia organizatora mogą być zaskarżane na drodze protestacyjno-odwoławczej, a po jej wyczer-paniu do sądu administracyjnego (art. 30b u.p.p.r. ). Wyjątkowo tzw. projekty indywidualne (o strategicznym znaczeniu dla realizacji programu) są indywidualnie wskazywane przez instytucję zarządzającą (tryb decyzyjny), a tzw. projekty systemowe, polegające na realizacji określonych zadań publicznych, określa się ustawowo lub na mocy uchwały Radę Ministrów (tryb normatywny). W ramach zaś programów funkcjonujących w resorcie rolnictwa w szerszym zakresie stosuje się decyzyjny sposób przyznawania pomocy z zastosowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego[22]. Jednak co do niektórych „działań” (przedsięwzięć) postępowanie kwalifikacyjne od razu kończy się umową, z tym że w razie odmowy przyznania dofinansowania zainteresowany ma prawo wnieść skargę do sądu administracyjnego. Jak łatwo zauważyć, zróżnicowanie jest znaczne, co utrudnia stosowanie prawa w praktyce[23]. W nadchodzącej perspektywie finansowej na lata 2014–2020 należałoby ujednolicić, w miarę możliwości, zasady przyznawania pomocy ze środków europejskich.
Z każdym beneficjentem wyłonionym w konkursie prowadzonym na zasadach ogólnych zawiera się umowę o dofinansowanie projektu, która zgodnie z art. 206 u.f.p. powinna określać w szczególności:
− opis projektu lub zadania, w tym cel, na jaki przyznano środki, i termin jego realizacji,
− harmonogram dokonywania wydatków, obejmujący okres co najmniej jednego kwartału,
− wysokość przyznanych środków,
− zobowiązanie do poddania się kontroli i tryb kontroli realizacji projektu lub zadania,
− termin i sposób rozliczenia projektu, w tym ewentualnych zaliczek,
− formę zabezpieczenia należytego wykonania zobowiązań wynikających z umowy (nie wymaga się od beneficjentów przynależnych do sektora finansów publicznych),
− warunki rozwiązania umowy ze względu na nieprawidłowości występujące w trakcie realizacji projektu,
− warunki i terminy zwrotu środków nieprawidłowo wykorzystanych lub pobranych w nadmiernej wysokości lub w sposób nienależny.

Charakter prawny umowy o dofinansowanie kosztów realizacji projektu pozostaje niejasny z uwagi na brak jakichkolwiek bezpośrednich wskazówek ustawowych. Wyłączenie drogi sądowej w przypadku sporu związanego z odmową udzielenia dofinansowania (na rzecz ustawowo wskazanego trybu administracyjnego) oraz w przypadku zastosowania tzw. korekty finansowej, a także administracyjny tryb egzekwowania środków bezpodstawnie wypłaconych beneficjentowi mogą wskazywać pośrednio na umowę administracyjną[24], a nie cywilnoprawną. Z drugiej jednak strony na gruncie polskiego prawa administracyjnego nadal brakuje ogólnej regulacji umów administracyjnych, a także dyskusyjne są same powody, dla których należałoby zrezygnować z cywilnoprawnej zasady autonomii woli i równorzędności stron na rzecz swoistego władztwa administracyjnego, wykonywanego nawet z uwzględnieniem woli strony analizowanego stosunku prawnego. W praktyce dominuje zatem przekonanie o cywilnoprawnej naturze umowy o dofinansowanie kosztów realizacji projektu.

Do niedawna sytuacja była bardziej klarowna, ponieważ na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z 30.06.2005 r. o finansach publicznych[25] operowano wyraźnie konstrukcją dotacji rozwojowej (art. 209), a więc instrumentem bliższym administracyjnej aparaturze pojęciowej. Być może przyczyną obecnego „niezdecydowanego” stanu normatywnego jest przejściowa „ucieczka” władzy publicznej przed konsekwencjami wynikającymi zwłaszcza z jednoznacznych podstaw zaskarżania uchybień instytucji zarządzających (pośredniczących), odpowiedzialnych za gospodarowanie środkami europejskimi, do sądu powszech-nego albo sądu administracyjnego. W praktyce stosunkowo często można spotkać się z chybionym zaskarżeniem czynności instytucji zarządzających związa-nych z wadliwym wykonywaniem umowy o dofinansowanie projektu do sądu administracyjnego albo z nieprawidłowo sformułowanym żądaniem pozwu do sądu powszechnego. Stąd nasuwa się postulat ustawowego dookreślenia charakteru prawnego umowy o dofinansowanie kosztów realizacji projektu (rzutującego na reżim ochrony interesów beneficjenta), najlepiej z wykorzystaniem konstrukcji umowy administracyjnej.

Obsługę płatności w ramach programów operacyjnych zapewnia Bank Gospodarstwa Krajowego, a w przypadku programów funkcjonujących w resorcie rolnictwa – agencje płatnicze[26]. Środki na obsługę płatności przekazuje Narodowy Bank Polski. Podstawą dokonania płatności na rzecz beneficjenta jest zlecenie płatności wystawione na jego wniosek przez instytucję, z którą zawarł on umowę o dofinansowanie projektu. Zasadą są płatności o charakterze refundacyjnym, ale możliwe są też płatności zaliczkowe[27]. Zlecenie płatności może dotyczyć wyłącznie kwoty wydatków „kwalifikowanych” zgodnie z kryteriami określonymi w programie operacyjnym na podstawie przepisów art. 5 pkt 6 u.f.p. Płatności mogą być przekazywane na rachunek beneficjenta, podmiotu przez niego upoważnionego lub nawet bezpośrednio na rachunek wykonawcy zamówienia publicznego.@page_break@

1. Rodzaje kontroli gospodarowania środkami europejskimi

Zasadnicze znaczenie ma sprawowana przez instytucję zarządzającą kontrola realizacji projektów dofinansowywanych ze środków europejskich. Instytucja zarządzająca może, w drodze porozumienia, powierzyć instytucji pośredniczącej część swoich zadań, w tym zawieranie umów z beneficjentami i kontrolę realizacji projektów, a także wydawanie decyzji o zwrocie środków i odzyskiwanie kwot nienależnych od beneficjentów. Z administracyjnego punktu widzenia beneficjenci środków europejskich należą z zasady do tzw. jednostek niepodporządkowanych. Stąd podstawą kontroli sprawowanej przez instytucję zarządzającą lub działającą z jej upoważnienia instytucję pośredniczącą jest postanowienie zawarte w umowie o dofinansowanie kosztów projektu, na mocy którego beneficjent z góry poddaje się kontroli drugiej strony umowy, w określonym trybie, pod rygorem odstąpienia od umowy i ewentualnego zwrotu pobranych środków. Naruszenie powinności z zakresu poddania się kontroli stanowi bowiem „nieprawidłowość zaistniałą w trakcie realizacji projektu” (art. 206 ust. 2 pkt 7 u.f.p. ). Niezależnie od tego beneficjent jest zobowiązany poddać się kontroli co do oceny prawidłowości realizowanego projektu na podstawie unormowania z art. 35e u.p.p.r. , które stanowi ustawowe uzupełnienie skutków umowy. W szczególności beneficjent powinien udostępnić dokumenty (także w formie elektronicznej) związane z realizacją projektu, zapewnić dostęp do pomieszczeń i terenów, na których jest (był) realizowany projekt, dostęp do systemu teleinformatycznego oraz wszelkie wyjaśnienia dotyczące realizacji projektu. Kontrole instytucji zarządzającej (pośredniczącej) mogą być przeprowadzane w każdym czasie, od zakwalifikowania projektu do finansowania aż do upływu 3 lat, licząc od zamknięcia programu operacyjnego, w siedzibie kontrolującego (na podstawie dokumentów) lub w każdym innym miejscu bezpośrednio związanym z realizacją projektu (art. 35e ust. 2 i 4 u.p.p.r. ).

Kontrola powyższa nie ma zatem charakteru administracyjnego, lecz wynika z upoważnienia umownego, nie jest więc wykonywana w warunkach władztwa administracyjnego. Brakuje też sankcji karno-administracyjnej z tytułu jej utrudniania. Kryteria wykonywania tej kontroli mają jednak publicznoprawny charakter, ponieważ dotyczą projektu realizowanego ze środków publicznych. Liczy się przede wszystkim celowość (przeznaczenie) wydatkowanych środków publicznych oraz zgodność realizacji projektu z przepisami prawa i dyspozycjami umowy o dofinansowanie jego kosztów. W odniesieniu do zamówień publicznych chodzi zwłaszcza o zwalczanie przypadków wykorzystywania środków europejskich niezgodnie z przeznaczeniem lub z naruszeniem obowiązujących procedur zagrożonych odrębną odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (por. znowelizowany ostatnio art. 13 u.o.n.f. ).

Przepisy rozporządzeń europejskich regulujących podstawowe wymagania odnośnie do organizacji przez władze krajowe kontroli przyznawania i wydatkowania środków europejskich nie wyłączają bynajmniej kontroli ze strony organów UE. Istotne znaczenie ma kontrola sprawowana bezpośrednio przez Komisję Europejską i podległy jej Europejski Urząd do Zwalczania Nadużyć Finansowych (Office Européen de Lutte Anti-Fraude, OLAF), o uprawnieniach śledczych[28]. W szczególności stosownie do przepisów art. 72 rozporządzenia nr 1083/2006 Komisja Europejska (KE) nadzoruje w trybie sprawozdawczo-kontrolnym tworzenie i funkcjonowanie krajowych systemów zarządzania i kontroli programów operacyjnych. Urzędnicy KE lub jej upoważnieni przedstawiciele mogą przeprowadzać w celu weryfikacji skutecznego działania tych systemów tzw. audyty na miejscu, dotyczące operacji finansowych. Z kolei na podstawie przepisów art. 99 rozporządzenia nr 1083/2006 KE może dokonywać korekt finansowych w drodze anulowania całości lub części wkładu wspólnotowego na rzecz programu operacyjnego, jeśli w wyniku niezbędnego badania (kontroli) stwierdzi nieprawidłowy wydatek, nieskorygowany w porę przez władze krajowe. To badanie może się odbyć w różny sposób, także w drodze dochodzenia przeprowadzonego przez OLAF. Najczęściej jednak uchybienia są ujawniane bezpośredniego poprzez wnioskowanie ze sprawozdań lub innych informacji otrzymywanych w zwykłym trybie przez KE lub jej agendy. Beneficjent jest obowiązany z mocy art. 35e ust. 1 u.p.p.r. poddać się kontroli upoważnionych przedstawicieli KE, a zwłaszcza udostępnić żądane dokumenty i udzielić wyjaśnień.

Nieco na dalszym planie znajduje się kontrola sprawowana przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych (UZP) w trybie art. 169 i n. prawa zamówień publicz-nych[29] jako obligatoryjna kontrola uprzednia (przed zawarciem umowy finalnej) zamówień większej wartości, sięgającej 10 mln euro, a w przypadku robót budowlanych – 20 mln euro. W odniesieniu do pozostałych zamówień Prezes UZP może w okresie do 4 lat uruchomić kontrolę doraźną w przypadku uzasad-nionego przypuszczenia, że w postępowaniu o udzielenie zamówienia doszło do naruszenia przepisów umowy, które mogło mieć wpływ na jego wynik. Niekiedy kontrola doraźna jest wszczynana na wniosek innego organu, w tym na wniosek instytucji zarządzającej programem operacyjnym. W takim przypadku odmowa wszczęcia wnioskowanej kontroli, z uwagi na brak uzasadnionego przypuszczenia popełnienia uchybienia, wymaga poinformowania wnioskodawcy. Obligatoryjna kontrola uprzednia ma wyraźnie prewencyjny charakter. Z jednej strony jako nieuchronna z góry wymusza podwyższenie poziomu staranności prowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia, a z drugiej – z uwagi na wysoki profesjonalizm – przyczynia się do ochrony interesów publicznych, a także narodowych, przeciwdziałając uchybieniom, zwłaszcza systemowym, uzasadniającym zwrot środków do budżetu UE. Do czasu doręczenia zamawiającemu informacji o wyniku kontroli uprzedniej ze stwierdzeniem ewentualnych naruszeń nie można zawrzeć umowy finalnej. W razie zaś ujawnienia uchybień rzutujących na wynik postępowania, a pośrednio także na wadliwość przyszłej umowy, organ kontroli zaleca ich usunięcie. Ze względu na utrzymujące się jeszcze trudności interpre-tacyjne i ciągłe zmiany w prawie zamówień publicznych zamawiający może w ciągu 7 dni wnieść zastrzeżenia co do wyniku kontroli, a jeśli Prezes UZP ich nie uwzględni – przekazuje sprawę Krajowej Izbie Odwoławczej, która zajmuje stanowisko w formie wiążącej wobec opinii Prezesa UZP.

Kontrola sprawowana przez Prezesa UZP stanowi formę kontroli administracyjnej (władczej). Stąd może on żądać od kierownika zamawiającego (pracowników) kopii dokumentów związanych z kontrolowanym postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego oraz stosownych wyjaśnień na piśmie. Kontrola toczy się jedynie z punktu widzenia kryterium legalności, ponieważ zgodnie z art. 161 ust. 2 p.z.p. jej celem jest wyłącznie sprawdzenie zgodności postępowania o udzielenie zamówienia z przepisami ustawy. Uprawnienia kontrolne Prezesa UZP nie ograniczają uprawnień kontrolnych instytucji zarządzających i pośredni-czących.@page_break@

W razie ujawnienia naruszenia ustawy w trybie kontroli uprzedniej lub doraźnej Prezes UZP może:
− zawiadomić o dostrzeżonym uchybieniu właściwego rzecznika dyscypliny finansów publicznych lub
− wystąpić z wnioskiem o ukaranie odpowiedzialnego urzędnika za naruszenie dyscypliny finansów publicznych,
− nałożyć na jednostkę zamawiającą karę pieniężną w drodze decyzji wydanej w trybie przepisów art. 199–203 p.z.p.,
− wystąpić do sądu o unieważnienie umowy finalnej, zawartej w wyniku wadliwej procedury.

Prezes UZP nie ma jednak kompetencji do stosowania korekt finansowych ani decydowania o zwrocie środków nieprawidłowo wydatkowanych przez beneficjen-tów. Regularną kontrolę urzędową gospodarki środkami europejskimi sprawują organy kontroli skarbowej, które według znowelizowanego art. 2 ust. 1 pkt 4–5 ustawy z 28.09.1991 r. o kontroli skarbowej[30] „kontrolują celowość i zgodność z prawem (legalność) gospodarowania środkami publicznymi oraz środkami pochodzącymi z UE”, a także „wywiązywanie się z warunków finansowania pomocy ze środków europejskich”. Jest to zatem typowa kontrola administracyjna. Ponadto Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej sprawuje, za pośrednictwem podległych mu inspektorów, audyt w zakresie gospodarowania środkami europej-skimi, obejmujący zgodnie z art. 3a u.k.s. weryfikację skuteczności funkcjonowania systemów zarządzania i kontroli, prawidłowości rachunków, prawidłowości i zgodności z prawem wydatków oraz wywiązywania się z warunków finansowania pomocy ze środków europejskich. Audytowi podlegają przede wszystkim instytucje zarządzające, pośredniczące i wdrażające zadania finansowane ze środków europejskich, a także beneficjenci. W zakończeniu audytu instytucjonal-nego sporządza się sprawozdanie oraz opinię obejmującą certyfikat lub deklarację zamknięcia pomocy.

Organy kontroli skarbowej, zwłaszcza dyrektorzy urzędów kontroli skarbowej, współpracują i współdziałają z organami administracji publicznej oraz z innymi instytucjami odpowiedzialnymi za ochronę środków europejskich. Mogą żądać od nich wszelkich informacji dotyczących tych środków. Postępowanie kontrolne wszczyna się wyłącznie z urzędu, w drodze postanowienia. Czynności kontrolnych dokonuje inspektor z upoważnionymi pracownikami właściwego urzędu kontroli skarbowej. W ramach kontroli beneficjenta środków europejskich można żądać informacji i dokumentów także od jego kontrahentów (wykonawców zamówień) oraz przeprowadzać oględziny wszelkich przedmiotów i miejsc związanych z realizacją projektu (art. 13c u.k.s.). Kontrola kończy się wynikiem z ustaleniem ewentualnych nieprawidłowości i wskazaniem terminu ich usunięcia (art. 4 ust. 1 u.k.s.). Wcześniej wyznacza się kontrolowanemu 7-dniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wynik kontroli wraz z towarzyszącą dokumentacją doręcza się właściwej instytucji zarządzającej oraz KE. Organy kontroli skarbowej nie posiadają kompetencji do stosowania korekt finansowych. Z kolei instytucja zarządzająca i KE nie są bezwzględnie związane ustaleniami zawartymi w wyniku kontroli. Kontrolowany jest zobowiązany powiadomić jednak organ kontroli skarbowej o sposobie usunięcia wskazanych nieprawidłowości.

Na ogólnych zasadach kontrolę wykorzystania środków europejskich (finansowanych z ich udziałem zamówień) sprawują regionalne izby obrachunkowe wobec jednostek samorządu terytorialnego i komunalnych osób prawnych[31]. Stosują kryteria legalności i rzetelności, a w odniesieniu do zadań rządowych realizowa-nych przez jednostki samorządowe także kryteria celowości i gospodarności. Obok kontroli problemowych i doraźnych izby przeprowadzają, co najmniej raz na 4 lata, kontrolę kompleksową gospodarki finansowej i zamówień publicznych. Podobnie Najwyższa Izba Kontroli (NIK) w ramach swoich kompetencji kontroli działalności organów administracji rządowej, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz jednostek samorządu teryto-rialnego i samorządowych osób prawnych może także weryfikować udzielane przez nie zamówienia publiczne finansowane ze środków europejskich[32], z zastosowaniem wszystkich tradycyjnych kryteriów kontroli. Ponadto NIK jest uprawniona do skontrolowania każdej osoby (instytucji) korzystającej ze środków publicznych. Ubocznie funkcjonują jeszcze kontrole sprawowane przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów, Centralne Biuro Antykorupcyjne, organy ochrony państwa itd.

W sferze zamówień publicznych praktycznie doniosłą rolę odgrywa prewencyjna z założenia kontrola zarządcza, o charakterze wewnętrznym, organizowana w jednostkach przynależnych do sektora finansów publicznych. W świetle art. 69 ust. 2 u.f.p. zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej należy do obowiązków:
− ministra w kierowanych przez niego działach administracji rządowej,
− wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa w jednostkach samorządu terytorialnego,
− kierownika jednostki.@page_break@

Jest to zatem rodzaj dwustopniowej kontroli wewnątrzorganizacyjnej. Obowiązek jej zapewnienia opatrzony został częściowo nawet sankcją karno-administracyjną, a mianowicie kierownik jednostki zamawiającej odpowiada w niektórych wypadkach za „dopuszczenie do popełnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych, wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli zarządczej (por. dotychczasowy art. 17 ust. 7 oraz nowy art. 18c u.o.n.f. ). Organizacja tej kontroli odbywa się indywidualnie, ustawa nie wskazuje bowiem żadnych wzorców, wymagając jedynie, aby była to kontrola „adekwatna” do struktury jednostki oraz „skuteczna” i „efektywna” z punktu widzenia celów jej działalności[33]. Nie chodzi tu bynajmniej o tradycyjną kontrolę skoncentrowaną w jednej komórce organizacyjnej podległej organowi zarządzającemu, lecz o zróżnicowany zespół rozwiązań organizacyjno-weryfikacyjnych „wbudowanych” w proces działalności jednostki[34].

W odniesieniu do zamówień publicznych liczą się przede wszystkim zasady:
− obiegu dokumentów, wynikające z instrukcji kancelaryjnej (tryb rejestracji pism, gromadzenie dokumentacji i jej archiwizacja, sposób załatwiania spraw),
− delegowanie upoważnień (powierzenie czynności, powoływanie komisji przetargowej),
− planowania rzeczowo-finansowego i podejmowania czynności przygotowawczych związanych z uruchamianiem zakupów lub świadczenia usług bądź zamówień budowlanych,
− kontroli finansowej sprawowanej przez głównego księgowego (kontrasygnata zobowiązań, rozliczenia, podstawy zapłaty),
− udzielania zamówień publicznych (regulamin) podlegających reżimowi ustawowemu i wyłączonych z tego reżimu wraz z funkcjonowaniem komisji przetargowej i dostępem do informacji,
− kontroli wykonywania umów o zamówieniach publicznych wraz z problematyką odbioru świadczenia i dochodzenia odpowiedzialności za wady przedmiotu zamówienia.

Funkcjonalne elementy kontroli zarządczej ulegają wzmocnieniu poprzez działania weryfikacyjne. Wszystkie czynności z zakresu zamówień publicznych wymagają bowiem monitorowania i weryfikacji, zazwyczaj w trybie zatwierdzania przez organ zarządzający. Liczą się tu wszystkie tradycyjne kryteria kontroli: legalności, celowości, rzetelności, efektywności (gospodarności) oraz terminowości (art. 68 ust. 1 u.f.p. ). To właśnie w trybie kontroli zarządczej ujawnia się najwięcej nieprawidłowości pracowniczych. W porę wykryte chronią instytucję zamawiającą przed uchybieniami w relacjach zewnętrznych, zwłaszcza względem konkurujących o zamówienie wykonawców, a także przed odpowiedzialnością za te uchybienia. Dlatego według art. 93 ust. 1 u.o.n.f. kierownik jednostki zamawiającej, a także organ bezpośredniego nadzoru zawiadamiają niezwłocznie właściwego rzecznika dyscypliny finansów publicznych o ujawnionych uchybieniach zagrożonych odpowiedzialnością karno-administracyjną

Dalsza część artykułu Ryszarda Szostaka pt. Kontrola zamówień publicznych finansowanych ze środków europejskich – zagadnienia organizacyjne już niebawem w Serwisie Samorządowym.

Przypisy:
[1] Ustawa z 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) , dalej: u.f.p.
[2] Por. rozporządzenie (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 5.07.2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchylające rozporządzenie (WE) 1783/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 2006 r., s. 1) oraz rozporządzenie (WE) nr 1081/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 5.07.2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1784/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 2006 r., s. 12).
[3] Por. rozporządzenie Rady (WE) nr 1084/2006 z 11.07.2006 r. ustanawiające Fundusz Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1164/94 (Dz. Urz. UE L 210 z 2006 r., s. 79).
[4] Por. rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z 20.09.2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. Urz. UE L 277 z 2005 r., s. 1).
[5] Por. rozporządzenie Rady (WE) nr 1198/2006 z 27.07.2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. Urz. UE L 223 z 2006 r., s. 1).
[6] Ustawa z 17.12.2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 ze zm.) , dalej: u.o.n.f.
[7] Por. J. Łacny, Okresowe kary pieniężne, ryczałty i korekty finansowe nakładane na państwa członkowskie za naruszenia prawa UE, Warszawa 2010, s. 35–36.
[8] Ustawa z 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) , dalej: u.p.p.r.
[9] Ustawa z 7.03.2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.).
[10] Ustawa z 3.04.2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619 ze zm.).
[11] W szczególności programy: infrastruktura i środowisko, innowacyjna gospodarka, kapitał ludzki, rozwój obszarów wschodnich, pomoc techniczna, europejska współpraca terytorialna.
[12] Program rozwoju obszarów wiejskich oraz program zrównoważonego rozwoju rybołówstwa.
[13] Por. zwłaszcza T. Stawecki, P. Winczorek, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 2003, s. 145, oraz uzasadnienia wyroków: TK z 22.09.2006 r. (U 4/06), OTK-A 2006/8, poz. 2109, oraz NSA z 20.10.2010 r. (II GSK 1110/10), LexPolonica nr 241912.
[14] Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z 11.07.2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Europejskiego Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 2006 r., s. 25).
[15] Por. wyrok NSA z 20.01.2010 r. (II GSK 1/10), LexPolonica nr 223977.
[16] Zob. www.mrr.gov.pl.
[17] Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z 20.10.2010 r. dyspozycje zawarte w ustalonym przez instytucję zarządzającą „systemie realizacji programu” uznał za źródło prawa sensu largo.
[18] Por. w tym zakresie wyroki NSA: z 29.06.2010 r. (II GSK 658/10), Lex Polonica nr 2348373; z 2.09.2010 r. (II GSK 923/10), Lex Polonica nr 2409526; z 19.10.2010 r. (II GSK 1129/10), Lex Polonica nr 2419889.
[19] Odnośnie do tego rodzaju czynności administracyjnej zob. zwłaszcza J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 416; M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Prawo administracyjne, Warszawa 2006, s. 271; J. Łukaszewicz, K. Kłosowska, Słowo o przyrzeczeniu administracyjnym, w: J. Boć, L. Dziewięcka-Bokun (red.), Umowy w administracji, Wrocław 2008, s. 99–100.
[20] Ustawa z 23.04.1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), dalej: k.c.
[21] Więcej o tym zob. J. Salachna, M. Tyniewiecki w: E. Ruśkowski, J. Salachna (red.), Nowa ustawa o finansach publicznych wraz z ustawą wprowadzającą. Komentarz praktyczny, Warszawa 2010, s. 611.
[22] Ustawa z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).
[23] Zróżnicowanie to pogłębia się na tle art. 184 u.f.p. , w świetle którego przy wydatkowaniu środków z tzw. norweskiego mechanizmu finansowego oraz mechanizmu EOG, a także niektórych innych środków zagranicznych niepodlegających zwrotowi stosuje się odpowiednio zasady rozliczania dotacji z budżetu państwa.
[24] O umowie administracyjnej zob. zwłaszcza B. Jaworska--Dębska, Umowy we współczesnej administracji, w: J. Boć, L. Dziewięcka-Bokun (red.), Umowy..., s. 14–15; A. Kubiak, Koncepcja umowy administracyjnej (na tle projektu przepisów ogólnych prawa administracyjnego), „Państwo i Prawo” 2009/4, s. 47–48; M. Rypina, M. Wierzbowski, Umowa z organem w postępowaniu administracyjnym, „Państwo i Prawo” 2010/4, s. 15–16.
[25] Ustawa z 30.06.2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.).
[26] Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz Agencja Rynku Rolnego.
[27] Por. rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z 18.12.2009 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania zaliczek oraz zakresu i terminów składania wniosków o płatności w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich (Dz. U. Nr 223, poz. 1786), dalej: r.u.r.z.
[28] Zob. rozporządzenie Rady (Euratom) nr 1074/1999 z 25.05.1999 r. dotyczące dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (Dz. Urz. UE L 136 z 1999 r., s. 8).
[29] Ustawa z 29.01.2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.), dalej: p.z.p.
[30] Ustawa z 28.09.1991 r. o kontroli skarbowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 41, poz. 214), dalej: u.k.s.
[31] Zob. art. 5 ustawy z 7.10.1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.).
[32] Zob. art. 2 ustawy z 23.12.1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1701 ze zm.).
[33] Zob. komunikat Ministra Finansów nr 23 z 16.12.2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych, www.mf.gov.pl.
[34] R. Szostak, Kontrola zarządcza w jednostkach sektora finansów publicznych – charakterystyka ogólna, „Kontrola Państwowa” 2010/5, s. 3–4; E. Sławińska-Tomtała, Kontrola zarządcza w sektorze publicznym – praktyczne wskazówki wdrożenia systemu, Warszawa 2010, s. 9–10.