Kontrola administracyjno-finansowa może wymagać dokumentacji szkolnej

Nie można wykluczyć, że w określonej sytuacji następuje zazębienie się zakresu kontroli administracyjno-finansowej z koniecznością dostępu do dokumentów, które co do zasady podlegają wyłącznie kontroli z zakresu nadzoru pedagogicznego. W takim jednak przypadku organ prowadzący powinien szczegółowo uzasadnić konieczność udostępnienia tego typu dokumentów. W przeciwnym razie należy traktować takie żądanie jako bezzasadne i wykraczające poza zakres kompetencyjny organu prowadzącego.

Pytanie pochodzi z programu Prawo Oświatowe.


Czy organ prowadzący ma uprawnienia do kontroli dokumentacji szkolnej - tygodniowego planu zajęć obowiązkowych wynikających z ramowych planów nauczania, zajęć dodatkowych (koła przedmiotowe, zajęcia rekreacyjno - sportowe) zajęć nauczania indywidualnego oraz dzienników zajęć dodatkowych?

Odpowiedź

Należy zauważyć, że na gruncie prawa oświatowego zakres kompetencyjny organów prowadzących szkoły, będących organami jednostek samorządu terytorialnego, został w sposób enumeratywny wymieniony w treści art. 5c ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty – dalej u.s.o. Jest to zamknięty katalog uprawnień, który nie może być rozszerzany.

W zakresie kompetencji organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego zastosowanie ma art. 5c pkt 2 u.s.o., który łączy funkcjonalnie normę art. 5 ust. 7 u.s.o.

Na tej podstawie organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność m.in. w zakresie zapewnienia warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki oraz zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły lub placówki (art. 5 ust. 7 pkt 1 i 3 u.s.o.).

Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. (wyrok NSA z dnia 18 lipca 2008 r. I OSK 235/08, LEX nr 490104) wynika, że stosowanie art. 5 ust. 7 u.s.o. należy połączyć z normą art. 34a u.s.o., określającą zakres nadzoru organu prowadzącego nad działalnością szkoły.

Nadzór ten obejmuje sprawy finansowe i administracyjne, a w szczególności prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole środkami budżetowymi oraz gospodarowania mieniem, przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów oraz przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły.

Podobnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2002 r. (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r. II SA 3053/01, LEX nr 82679) podnosząc, że układ stosunków i zależności dyrektora od organu sprawującego nadzór pedagogiczny ogranicza kompetencje organu prowadzącego szkołę jedynie do nadzoru nad jego działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych.

Nadzór ten obejmuje sprawy finansowe i administracyjne, a w szczególności prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole środkami budżetowymi oraz gospodarowania mieniem, przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów oraz przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły. Podobnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2002 r. (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r. II SA 3053/01, LEX nr 82679) podnosząc, że układ stosunków i zależności dyrektora ogranicza kompetencje organu prowadzącego szkołę jedynie do nadzoru nad jego działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych.

Mateusz Pilich w Komentarzu do art. 34a ustawy o systemie oświaty (Lex 2013) dokonuje próby analizy pojęcia spraw finansowych i spraw administracyjnych. Stwierdza, że sprawy finansowe należy rozumieć: "(...) kwestie związane z gromadzeniem i przepływami środków pieniężnych pomiędzy szkołą a budżetem j.s.t. oraz innymi podmiotami. Uwaga ustawodawcy zdaje się koncentrować głównie na nadzorowaniu samych zdarzeń gospodarczych. Dotyczą ich przede wszystkim przepisy ustawy o finansach publicznych (...)".

Z kolei odnośnie spraw administracyjnych zakres ów dotyczy: "(...) zadań, których spełnianie jest konieczne do utrzymania i funkcjonowania oświaty publicznej, a które zarazem nie mieszczą się w pojęciu spraw finansowych. Organowi prowadzącemu przysługuje zatem prawo (ale i obowiązek) wglądu w funkcjonowanie szkoły jako pracodawcy, podmiotu świadczącego usługi wykraczające poza zadania statutowe, a także zobowiązanego do realizacji niektórych zadań w zakresie szeroko pojętego zabezpieczenia społecznego (np. dożywiania dzieci). Trzeba także zauważyć, że w niektórych przypadkach klarowne rozdzielenie sfer nadzoru pedagogicznego i nadzoru administracyjno-finansowego może okazać się trudne.

Oba organy (prowadzący oraz sprawujący nadzór pedagogiczny) mogą zatem np. badać warunki bezpieczeństwa i higieny nauki szkolnej, wychowania lub opieki. Wątpliwości mogą się także pojawić na tle kontroli przestrzegania statutu szkoły lub placówki, który niewątpliwie należy do aktów o charakterze organizacyjnym. Uznając tę kwestię za problematyczną, pozostaje jedynie stwierdzić, że rozgraniczenie sfer nadzoru w niektórych momentach polega nie na wyodrębnieniu według kryteriów przedmiotowych, lecz raczej wynika z innych celów podejmowanych przez organy działań nadzorczych (...)".

Zgodnie z treścią art. 34a ust. 3 u.s.o. do wykonywania nadzoru stosuje się odpowiednio przepisy art. 33 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4-6 u.s.o. Zakres nadzoru w sprawach finansowych i administracyjnych, jak i forma realizacji tegoż nadzoru, realizowany jest więc wyłącznie w zakresie wyraźnie wskazanym w art. 33 ust. 3 pkt 1 i 2 u.s.o. oraz art. 33 ust. 4-6 u.s.o. Ze sformułowania zawartego w treści art. 34a ust. 3 u.s.o., że ww. przepisy mają zastosowanie odpowiednie – a więc z uwzględnieniem zakresu kompetencyjnego organu prowadzącego. Zatem czynności nadzorcze realizowane są poprzez prawo wstępu do szkół i placówek, wglądu do prowadzonej przez szkołę lub placówkę dokumentacji dotyczącej spraw finansowych i administracyjnych, wydawania w tym zakresie dyrektorom szkół doraźnych zaleceń, zgłaszania uwag i wniosków wynikających z przeprowadzonych czynności.

Należy podkreślić, że odesłanie zawarte w treści art. 34a ust. 3 u.s.o. nie wskazuje na bezpośrednie stosowanie norm art. 33 ust. 3 pkt 1 i 2 u.s.o. oraz art. 33 ust. 4-6 u.s.o., gdyż to prowadziłoby do ingerencji organu prowadzącego szkołę w kompetencje organu nadzoru pedagogicznego. Natomiast zgodnie z treścią art. 31 ust. 1 pkt 1 u.s.o. kompetencje nadzoru pedagogicznego nad szkołami zostały przekazane do zakresu kompetencyjnego kuratora oświaty.

Reasumując powyższe wywody należy stwierdzić, że kompetencja wskazana w treści art. 33 ust. 3 pkt 2 u.s.o., polegająca na zagwarantowaniu organowi nadzoru wglądu do prowadzonej przez szkołę lub placówkę dokumentacji dotyczącej przebiegu nauczania, wychowania i opieki oraz organizacji pracy, jest kompetencją organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Natomiast – uwzględniając uwagi dr Mateusza Pilicha – nie można wykluczyć, że w określonej sytuacji następuje zazębienie się zakresu kontroli administracyjno-finansowej z koniecznością dostępu do dokumentów, które co do zasady podlegają wyłącznie kontroli z zakresu nadzoru pedagogicznego. W takim jednak przypadku organ prowadzący powinien szczegółowo uzasadnić konieczność udostępnienia tego typu dokumentów. W przeciwnym razie należy traktować takie żądanie jako bezzasadne i wykraczające poza zakres kompetencyjny organu prowadzącego.

Pytanie pochodzi z programu Prawo Oświatowe.