Jednostki pomocnicze mogą być tworzone wyłącznie przez gminy, w drodze uchwały rady gminy, podjętej na podstawie art. 5 ust. 1 oraz 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, nr 1318, z późn. zm.). Analogicznych przepisów brak jest bowiem zarówno w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatu (Dz. U. z 2013 r., poz. 595, nr 645, z późn. zm.), jak i ustawie z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596, nr 645, z późn. zm.).
Utworzenie jednostki pomocniczej wymaga, zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, przy czym nie będą one konieczne, jeśli z inicjatywą występują sami mieszkańcy. Zasady tworzenia, przekształcania oraz znoszenia jednostek pomocniczych powinny być uregulowane w statucie gminy, natomiast zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organizację oraz zakres działania jednostki pomocniczej określa odrębny statut, który uchwala rada gminy, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.
Ponadto wskazać należy, że na podstawie dyspozycji art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w ramach jednostki pomocniczej gminy mogą być powołane również jednostki niższego rzędu. Ustawodawca wskazał, że jednostkami pomocniczymi mogą być sołectwa, dzielnice oraz osiedla, przy czym użycie sformułowania „i inne” wskazuje, że jest to katalog otwarty i wyłącznie od treści uchwały gminy zależy, jaką nazwę otrzyma jednostka pomocnicza.
Należy wskazać, że tworzenie warunków do działania oraz rozwoju jednostek pomocniczych stanowi zadanie własne gminy, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 17 ustawy o samorządzie gminnym. Z powyższego przepisu nie sposób wyprowadzić pozytywnego obowiązku tworzenia jednostek pomocniczych, natomiast uznać należy, że w przypadku wyrażenia takiej woli przez mieszkańców rada gminy obowiązana jest podjąć stosowną uchwałę o utworzeniu jednostki pomocniczej.
Ustawa w art. 36 oraz art. 37 ustawy o samorządzie gminnym określa organy uchwałodawcze oraz wykonawcze jednostek pomocniczych. W sołectwie organem uchwałodawczym jest zebranie wiejskie, natomiast w dzielnicy i w osiedlu rada. Organem wykonawczym sołectwa jest sołtys, którego działalność wspomaga rada sołecka, natomiast dzielnicy i osiedla zarząd, na którego czele stoi przewodniczący. Ponadto, zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy może w statucie osiedla ustalić, że organem uchwałodawczym osiedla będzie ogólne zebranie mieszkańców. Ustawodawca nie wskazał przy tym, w jaki sposób należy zorganizować inne, niż wyraźnie wskazane w art. 5 ust. 1 ustawyo samorządzie gminnym jednostki pomocnicze, należy zatem domniemywać, ze w tym zakresie decyzja należy do rady gminy.
Stanowienie prawa przez organy gminy, zgodnie z art. 41 ust. 1 w związku z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, polega na wydawaniu przez radę gminy w formie uchwał aktów prawa miejscowego, obowiązujących na obszarze gminy. W myśl art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, akty prawa miejscowego mogą być wydawane wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych, przy czym sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 przewiduje takie upoważnienie w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji gminnych urzędów i instytucji, jak również zasad zarządu majątkiem gminy, w tym zasad korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Dodatkowo rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, o ile okaże się to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli, zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.
Jednocześnie, w art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca dopuścił, wyłącznie w przypadku niecierpiącym zwłoki, wydawanie przepisów porządkowych przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w formie zarządzenia, które zgodnie z ust. 3 komentowanego artykułu podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy lub rady miasta.
Jednocześnie ustawa nie określa możliwości upoważnienia (delegacji) przez radę gminy bądź wójta innych podmiotów do wydawania aktów prawa miejscowego, przepisów porządkowych oraz zarządzeń, tym samym uznać należy, że jednostki pomocnicze gminy nie mogą stanowić prawa miejscowego.
W zakresie stosowania prawa właściwym organem jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wójt może delegować swoje uprawnienia w zakresie wydawania decyzji administracyjnych na swoich zastępców bądź innych pracowników urzędu gminy.
W powyższym katalogu brak jest organów jednostek pomocniczych, w związku z czym uprawnione jest twierdzenie, że na podstawie upoważnienia wójta nie jest możliwe wydawanie decyzji administracyjnych przez organ wykonawczy jednostki pomocniczej gminy.
Taką możliwość daje natomiast art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem, rada gminy może udzielić upoważnienia do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej organowi wykonawczemu jednostki pomocniczej gminy, gminnym jednostkom organizacyjnym oraz innym podmiotom, w tym organizacjom pozarządowym. Nie jest przy tym jasne, czy upoważnienie to może być również udzielone organom jednostek niższego rzędu, powołanych w ramach jednostki pomocniczej, na podstawie art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Organów tych nie można zaliczyć zarówno do pierwszej, jak i do drugiej z wymienionych w komentowanym przepisie kategorii, natomiast w mojej ocenie stanowić on może desygnat pojęcia ,,inne podmioty”. Tym samym, upoważnienie może zostać udzielone przez radę gminy również organom jednostek niższego rzędu, powołanym w ramach jednostki pomocniczej gminy.
Jak się jednak wydaje, na tle upoważnień, udzielanych przez radę gminy może wystąpić spór kompetencyjny pomiędzy wywodzącym swoje kompetencje z art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy wójtem a opierającym się na upoważnieniu, udzielonym przez radę gminy organem wykonawczym jednostki pomocniczej gminy, gminną jednostką organizacyjną bądź innym podmiotem.
