Odpowiedni status pracowników samorządowych, obok demokratycznych wyborów organów jednostek samorządu terytorialnego [j.s.t.] jest podstawowym gwarantem podmiotowości wspólnot lokalnych.


Ponad dwudziestoletnie doświadczenia pokazują, że w sposób samoistny nie wykształci się mechanizm, który sprawi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) starosta oraz marszałek województwa [szef j.s.t.] będą zatrudniać najlepszych specjalistów, którzy dzięki stabilizacji i satysfakcji czerpanej z realizowanej zawodowo ścieżki kariery oraz odpowiedniemu (adekwatnemu do wykonywanej pracy) wynagrodzeniu, zbudują apolityczny i profesjonalny korpus urzędników samorządowych.

Sytuacja w administracji samorządowej nie zmieni się dopóty, dopóki czynnik decydujący, czyli polityczny, nie porzuci praktyki wprowadzania fragmentarycznych zmian na rzecz przygotowania kompleksowego projektu ustawy uwzględniającego nie tylko polityczne postulaty pracodawcy samorządowego ale także interes jej adresatów tj. pracowników samorządowych. Wcale nie chodzi tu o zagwarantowanie tej grupie zawodowej jakichkolwiek przywilejów.

Chodzi o przepisy restrykcyjne, zapewniające:
1) zatrudnianie w administracji samorządowej najlepszych merytorycznie (wyłonionych w drodze konkursu) kandydatów;
2) drogę awansu (ścieżkę kariery) i rozwoju zawodowego pracownika oraz wynagradzania według kryteriów kwalifikacji, stażu, kompetencji oraz wagi
i jakości wykonywanych zadań;
3) budowę apolitycznego, realizującego funkcję bezstronnego:
a) organu administracji publicznej w rozumieniu K.p.a.
b) aparatu obsługującego wyłanianych według kryteriów politycznych organów: stanowiącego i wykonawczo-zarządzającego j.s.t.
 

Z dostępnego na stronach internetowych Sejmu (www.sejm.gov.pl) uzasadnienia do projektu uchwalonej w dniu 14 grudnia 2012 r. ustawy o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych oraz niektórych innych ustaw wynika, że ma ona m.in. „zmusić” szefów j.s.t. do obligatoryjnego utworzenia i obsadzenia stanowiska sekretarza w każdym urzędzie (starostwie) [urząd] jednostki j.s.t. Zważywszy jednak, że obowiązek tworzenia stanowiska sekretarza w gminach i starostwach istniał „od zawsze” a w urzędach marszałkowskich od 1 stycznia 2009 r. tj. z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458, z późn. zm.) , [ ustawa ] (o ile Senat nie wprowadzi w tym zakresie modyfikacji i podpisze ją Prezydent) nie ma gwarancji, że sytuacja w tym zakresie znacząco ulegnie zmianie. Istnieje bowiem ryzyko, iż przepisy, których przestrzeganie nie jest obwarowane sankcją bądź alternatywnym, zastępczym wykonaniem, będą obchodzone.

Determinacja ustawodawcy (patrz stenogramy z posiedzeń Komisji ds. Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej, debaty sejmowej, stanowiska rządu) utrzymywana wbrew praktycznie wszystkim opiniom eksperckim (wydanym do projektu ustawy) zaskakuje z kilku powodów. Po pierwsze, dotychczasowe przypadki obchodzenia przepisów wprowadzających obligatoryjność utworzenia stanowiska sekretarza były sporadyczne, aczkolwiek rzeczywiście coraz częstsze.@page_break@

Po drugie, omawiany problem mógł zostać rozwiązany w trybie nadzoru prawnego.
Po trzecie, ustawodawca wykazuje niekonsekwencję „zmuszając” samorządy do tworzenia w każdym urzędzie stanowiska, któremu nie przypisano żadnych prerogatyw.

Próżno szukać w przepisach odpowiedzi na pytanie postawione w tytule artykułu. Ustawy samorządowe (pomijając regulacje związane z ustanowieniem kolejnych zakazów oraz składaniem oświadczeń majątkowych) zawierają w tym zakresie szczątkowe, a mimo to niejednolite i niespójne rozwiązania:
1) w gminie: ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w art. 33 ust. 4 stanowi, że cyt.: „4. Wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy.”;
2) w powiecie: ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) w art. 37 ust. 2 mówi tylko tyle, że cyt.; „2. Sekretarz i skarbnik uczestniczą w pracach zarządu powiatu oraz mogą uczestniczyć w obradach rady powiatu i jej komisji z głosem doradczym.”;
3) w województwie: ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) -
o sekretarzu nie wspomina w ogóle;
4) w m. st. Warszawa: ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 127, poz. 1087 z późn. zm.) również nie przewiduje stanowiska sekretarza zarówno dla m. st. Warszawy jak i dla dzielnicy. Przyjmuje się, że w tym przypadku zastosowanie mają odpowiednie przepisy u.s.g.

Nieco więcej sekretarzowi poświęca ustawa:
„art. 5. 1. W urzędzie gminy, starostwie powiatowym i urzędzie marszałkowskim tworzy się odpowiednio stanowisko sekretarza gminy, powiatu i województwa, zwanego dalej „sekretarzem”.
2. Na stanowisku sekretarza może być zatrudniona osoba posiadająca co najmniej czteroletni staż pracy na stanowisku urzędniczym w jednostkach, o których mowa w art. 2, w tym co najmniej dwuletni staż pracy na kierowniczym stanowisku urzędniczym w tych jednostkach lub osoba posiadająca co najmniej czteroletni staż pracy na stanowisku urzędniczym w jednostkach, o których mowa w art. 2, oraz co najmniej dwuletni staż pracy na kierowniczym stanowisku urzędniczym w innych jednostkach sektora finansów publicznych.
3. Sekretarz podlega bezpośrednio kierownikowi urzędu.
4. Kierownik urzędu może upoważnić sekretarza do wykonywania w jego imieniu zadań, w szczególności z zakresu zapewnienia właściwej organizacji pracy urzędu oraz realizowania polityki zarządzania zasobami ludzkimi.
5. Sekretarz nie ma prawa tworzenia partii politycznych ani przynależności do nich.”

Ponadto w art. 8, 9 i 10  ustawa  wskazuje sekretarza, który w kolejności po zastępcy wykonuje wobec szefa j.s.t. czynności z zakresu prawa pracy, przy czym, nie wiadomo o jakie czynności chodzi.

Przytoczone wyżej przepisy w żaden sposób nie regulują statusu sekretarza. Gdyby było inaczej nie byłaby konieczna inicjatywa legislacyjna w celu przymuszenia szefów j.s.t. do tworzenia tego stanowiska w strukturach urzędu. Jako anty analogię można wskazać przykład skarbników j.s.t. Żaden szef j.s.t. (ani rada) nie pozwolą sobie na lekceważenie przepisów obligujących do powołania skarbnika j.s.t. bez którego j.s.t. nie jest w stanie prawidłowo funkcjonować.

Dlatego w pierwszej kolejności należy odpowiedzieć na pytanie, czy jest potrzeba określenia statusu sekretarza j.s.t. w ustawie (w sposób abstrakcyjny) i w dalszej kolejności (przy założeniu, że istnieje potencjał intelektualny zdolny do przygotowania stosownych przepisów) czy jest wola polityczna uregulowania, de facto na nowo, ustroju administracji samorządowej?@page_break@

Wydaje się, że wszyscy życzą sobie wprowadzenia przez ustawodawcę rozwiązań prawnych, które ukształtowałyby ustrój j.s.t. w taki sposób, aby spory w ogóle, a spory polityczne – będące naturalną cechą funkcjonowania instytucji demokratycznych w szczególności, pozostawały bez wpływu na sprawne zarządzanie tak znacznym obszarem spraw publicznych. O tym jak trudno znaleźć uniwersalne rozwiązania gwarantujące bezpieczne i kompetentne zarządzanie, pozwalające strukturze samorządu zaabsorbować każde rozstrzygnięcie wyborcze świadczy chociażby trwająca „od zawsze” dyskusja nad statusem i zadaniami jakie powinien realizować sekretarz j.s.t. Być może uczestnikom tej dyskusji należałoby uzmysłowić, że spór toczy się o znacznie większą stawkę, niż tylko status jednego ze stanowisk w urzędzie. Przede wszystkim należy odpowiedzieć na kolejne pytanie czy obowiązujący stan prawny, w którym urzędem administracji publicznej – instytucją funkcjonującą w oparciu o przepisy regulujące zasady gospodarki finansów publicznych, postępowanie administracyjne, zamówienia publiczne, ochronę środowiska, zagospodarowanie przestrzenne itd. itp. – może kierować osoba, wobec której ustawodawca nie stawia żadnych wymogów kwalifikacyjnych jest rozwiązaniem prawidłowym? Pytanie ma wręcz charakter retoryczny. Logiczna, udzielona na wprost odpowiedź może być tylko jedna. Nie.

Należy również odkłamać pogląd, że rozwiązanie, które teoretycznie nie powinno funkcjonować sprawdza się w praktyce od ponad dwudziestu lat i ma się dobrze, w powszechnym przekonaniu przynosi bardzo dobre efekty. Nawet pobieżna analiza pozwala stwierdzić, że źródła sukcesów poszczególnych samorządów są bardzo różne i zależą nie tylko od wyzwolonej poprzez demokratyczne procedury mobilności pełniących funkcje władz samorządowych. Częściej zależą np. od położenia geograficznego (bogactwa naturalnego, lokalizacji przedsiębiorstw, szlaków komunikacyjnych, bliskości dużych ośrodków miejskich itp.), czy uwarunkowań politycznych (pochodzenia osób pełniących ważne funkcje decyzyjne w województwie, państwie, itd.). Oczywiście zdarza się, że nieudolne czy skonfliktowane władze „potrafią” zaprzepaścić każdą szansę i odwrotnie, j.s.t. nieposiadające żadnych atutów odnoszą sukcesy dzięki operatywnym władzom. Wyjątki jednak zawsze potwierdzają regułę.

Wydaje się, że osią dyskusji nad ustrojem administracji samorządowej jest constans. Z jednej strony – założenie, że urząd powinien być kierowany w sposób apolityczny, bezstronny, uczciwy i kompetentny itd., z drugiej - urząd ma realizować wolę większości mieszkańców artykułowaną przez wyłonione w demokratycznych wyborach władze: wykonawczą i uchwałodawczą. Model idealny, nie ma w nim sprzeczności. Mandatariusze mieszkańców decydują co, a kompetentny aparat administracyjny wykonuje, bo wie jak. W praktyce model ten w zdecydowanej większości przypadków j.s.t. nie funkcjonuje prawidłowo mimo, że przybierające różne formy konflikty nie zawsze są uzewnętrzniane. Z kolei te, które ujrzą światło dzienne przypisywane są ułomnościom ludzkim.

Przepisy regulujące organizację samorządu powinny zapewniać rozwiązania sprawdzające się w każdej, nawet w bardzo niestabilnej przestrzeni politycznej. Prawa i zasady demokracji nie pozwalają na ustanowienie kryteriów dotyczących kwalifikacji kandydatów na szefów j.s.t. i radnych. Urząd j.s.t. musi być przygotowany, że wybory wygrają osoby, których poziom przygotowania merytorycznego do pracy w administracji będzie bardzo różny. To system prawny powinien zapewniać by kierowanie i odpowiedzialność za administrację zawsze pozostawała w rękach kompetentnego kierownika/administratora. Niekoniecznie musi się on nazywać sekretarzem, gdyż nie jest to problem nomenklatury. Nie chodzi również o zagwarantowanie interesów jakiejkolwiek grupie pracowników samorządowych. Jeżeli jednak politycy nie są w stanie przyjąć konstrukcji urzędu j.s.t. opartej na stanowisku sekretarza i nie chcą zapisać tego w ustawach, być może należy poszukać innego rozwiązania.

Realnym kluczem do zbudowania zdefiniowanego na wstępie korpusu pracowników samorządowych jest wyodrębnienie i określenie właściwych relacji pomiędzy aparatem administracyjnym urzędu, realizującym zadania w zakresie jurysdykcji przekazanej przez ustawy do kompetencji administracji samorządowej z jej kierownikiem na czele, a wyłonionymi w demokratycznych wyborach organami władzy j.s.t. realizującymi zadania głównie o charakterze użyteczności publicznej w zakresie infrastruktury technicznej i społecznej.

Powodem nieuregulowania tej kwestii w Polsce jest brak możliwości uniknięcia, nawet przy zastosowaniu rozwiązań sprawdzonych w wielu demokratycznych krajach, ograniczenia obecnych kompetencji szefa j.s.t. na rzecz szefa administracji, który bardzo często utożsamiany jest z sekretarzem. Ponadto szefowie j.s.t. z reguły umocowani politycznie – zmiany w organizacji administracji samorządowej utożsamiają z ograniczeniem ich wpływu na politykę kadrową. Nie ulega wątpliwości, że pracodawca (urząd, w praktyce szef j.s.t.) należący do sfery publicznej powinien posiadać ograniczoną autonomię w doborze pracowników (tak w przypadku zatrudniania jak i zwalniania), jednakże kwestia ta powinna być rozstrzygnięta odrębnie (poprzez wprowadzenie obiektywnych procedur weryfikacyjnych np. konkursów). Nie może/nie powinna polegać na przekazaniu tych kompetencji na rzecz sekretarza czy kogokolwiek innego.

Utożsamianie zagadnienia – określenie statusu sekretarza z przekazaniem mu pełnego wpływu na kadry, stanowi główne źródło silnego oporu szefów j.s.t. przed wprowadzeniem odpowiednich rozwiązań a tym samym utrzymaniem paranoicznych sytuacji np.:
1. Art. 5 ust. 4 ustawy - sekretarz odpowiada za właściwą organizację pracy urzędu oraz realizuje politykę zarządzania zasobami ludzkimi, ale tylko w sytuacji zgodności poglądów na ten temat z szefem j.s.t. Nie jest jasne czy jeżeli szef j.s.t. nie powierzy sekretarzowi tych zadań musi je wykonywać osobiście, tzn. nie może powierzyć ich innemu pracownikowi urzędu np. swojemu zastępcy.
2. Art. 5 ust. 5 ustawy - zakaz tworzenia i przynależności do partii w żaden sposób nie uwalania sekretarza od odium polityka. Żaden sekretarz bez poparcia politycznego nie przetrwa na swoim stanowisku zbyt długo.
3. Sekretarz jest jedynym stanowiskiem w urzędzie, którego nie można zlikwidować poprzez reorganizację urzędu. Pojawia się pytanie czy sekretarz, któremu powierzono określony zasób zadań może być ich pozbawiony albo czy mogą być mu dołożone nowe bez wypowiedzenia dotychczasowych warunków pracy i płacy. Czy sekretarz może pozostawać w strukturze urzędu bez żadnych obowiązków?
4. Wreszcie, kto będzie wykonywał obowiązki sekretarza w sytuacji wakatu na tym stanowisku do czasu zakończenia naboru?

Jeżeli udałoby się dyskusję na temat reformy administracji samorządowej przesunąć na właściwe tory, szefowie j.s.t. staliby się motorem zmian a nie ich hamulcowymi.

Przy odpowiednim zrozumieniu istoty administracji samorządowej udałoby się nawet oddemonizować pojęcie odpolitycznienia administracji. Mało tego, istnieją racjonalne argumenty, jak również odpowiednie instrumenty ucywilizowania krytykowanego powszechnie wprowadzenia legalnego mechanizmu spełniania oczekiwań kadrowych popleczników politycznych zmieniającej się kadencyjnie władzy. Zatrudnianie przez szefów j.s.t. na czas pełnienia funkcji, bez konieczności weryfikacji merytorycznej określonej liczby doradców i asystentów stanie się (nie tyle uzasadnione) co dopuszczalne, jeżeli pozostanie bez wpływu na profesjonalizację administracji samorządowej.

Przydatne materiały:
 Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.)
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)
 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.)