Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aktem prawa miejscowego[1]. Przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji stanowi, że akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

Oznacza to, że normy planu miejscowego bezpośrednio kształtują sytuację prawną jednostek organizacyjnie niepodporządkowanych organom administracji publicznej, tj.: osób fizycznych (w szczególności mieszkańców gminy, właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonych na obszarze gminy), osób prawnych (np. spółek zamierzających realizację przedsięwzięć inwestycyjnych na obszarze gminy), a także jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. Ustalenia planistyczne są również wiążące dla organów administracji publicznej, w tym m.in. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Skoro ustalenia planu miejscowego mają charakter normatywny, to do wykładni przepisów planu należy stosować metody właściwe dla aktów normatywnych[2].

MPZP a pozwolenie na budowę

Z perspektywy inwestora, wykładnia ustaleń planistycznych nabiera szczególnego znaczenia na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2009 r., II OSK 1913/08 wskazał, że przepisy szczegółowe obowiązującego planu miejscowego mają znaczenie „pierwszorzędne” i to one powinny decydować o wykładni oraz kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę pod względem zgodności z ustaleniami planu miejscowego[3]. Wojewoda Mazowiecki w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 28 marca 2012 r., LEX-I.4131.17.2012.RM podkreślił, że ustalenia planu miejscowego przybierają formę częściowo ogólną (np. zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zabytków, budowy systemów komunikacji, infrastruktury technicznej, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu), natomiast w części szczegółowej – formę konkretną, ustalając bezpośrednio w terenie granice obszarów i linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu[4]. W niektórych przypadkach ustalenia planu miejscowego mogą zawierać przepisy techniczno-budowlane, komplementarne w stosunku do przepisów zawartych w rozporządzeniach wykonawczych do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane[5].

Zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy planów miejscowych stanowią ograniczenie wykonywania prawa własności w zakresie zagospodarowania i zabudowy nieruchomości i wobec tego nie mogą być interpretowane rozszerzająco.


Ustalając znaczenie przepisów planu miejscowego należy kierować się następującymi dyrektywami interpretacyjnymi:

  1. prowadzić wykładnię ustaleń planu miejscowego z uwzględnieniem ogólnych reguł wykładni, ale też z uwzględnieniem na każdym etapie prowadzonej interpretacji konstytucyjnej ochrony prawa własności;
  2. prowadzić wykładnię ustaleń planu miejscowego w sposób zawężający – tam, gdzie powstają wątpliwości interpretacyjne należy w jak największym stopniu uwzględnić prawo inwestora do zagospodarowania i zabudowy terenu, a nadto wszelkie niedające się usunąć w toku procesu wykładni postanowień planu wątpliwości interpretacyjne organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien rozstrzygać na korzyść inwestora[6].

W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowano jednolite stanowisko, które akcentuje prymat wykładni językowej aktów normatywnych. Możliwość sięgnięcia po inne dyrektywy interpretacyjne (w szczególności celowościowe, funkcjonalne) aktualizuje się dopiero wtedy, gdy wykładnia językowa „zawodzi”. Można stwierdzić, że wykładnia językowo-logiczna (zwana także gramatyczną) polega na odkodowaniu norm prawnych na podstawie znaczenia wyrazów i wyrażeń zawartych w treści aktu prawnego, przy uwzględnieniu zasad gramatyki i składni językowej oraz zasad logiki (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 września 2008 r., II SA/Bd 499/08; por. uchwałę składu 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 1998 r., FPS 9/97 oraz uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 11 czerwca 1996 r., III CZP 52/96[7][8]). Przedstawione uwagi należy odnieść wprost to wykładni przepisów planu miejscowego.

W wyroku z dnia 26 kwietnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, II OSK 2645/11 stwierdził, że ustalenia planu miejscowego mogą zawierać postanowienia oparte na nakazach, zakazach, dopuszczeniach i ograniczeniach w zagospodarowaniu terenów w zakresie określonym w § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego[9]. Ustalenia planistyczne powinny być jednak precyzyjnie i konkretnie określone, zawężające pole interpretacji tak – aby nie mogły być rozumiane zbyt szeroko przez organy stosujące prawo. Należy bowiem mieć na uwadze, że przepisy planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.).


Z tego powodu nie mogą być interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej. Własność jest prawem chronionym konstytucyjnie i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia prawa własności wynikające z przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają również na zakres uprawnień wynikających z innych ustaw. W związku z tym ustalenia planu miejscowego, a w szczególności te ograniczające własność, powinny być interpretowane w drodze wykładni prokonstytucyjnej, gdyż Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (zob. art. 8 ust. 1 Konstytucji RP)[10]. Z powyższego wynika zatem, że przepisy planu miejscowego należy każdorazowo interpretować zgodnie z tzw. „zasadą złotego środka”.

 

Przydatne materiały:

  • [1] Tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej również jako u.p.z.p.
  • [2] A. Brzezińska-Rawa, T. Brzezicki, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – charakter prawny, treść oraz skutki ekonomiczne [w:] W. Szwajdler (red.), Aspekty prawne planowania i zagospodarowania przestrzennego, LEX 2013/el.
  • [3] LEX nr 574407.
  • [4] LEX nr 1148393.
  • [5] Tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej również jako p.b.
  • [6] Zob. M. Jakubaszek, Interpretacja miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w procesie inwestycyjnym, Polish Construction Review, Nr 1, s. 154.
  • [7] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych.
  • [8] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych.
  • [9] Dz. U., Nr 164, poz. 1587.
  • [10] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych.