Jednostki samorządu terytorialnego realizują zadania publiczne w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb społecznych. Obowiązujące przepisy prawa przewidują wiele form realizacji tych zadań. J.s.t. mogą realizować zadania publiczne samodzielnie – działając poprzez swoje organy i inne jednostki organizacyjne. Warto jednak zwrócić uwagę, że znaczna część form realizacji zadań j.s.t. zakłada współdziałanie organów j.s.t. z innymi podmiotami prawa.

Tymi podmiotami mogą być inne j.s.t. – wówczas współdziałanie następuje na podstawie porozumienia lub w ramach związku komunalnego, albo z podmiotami spoza struktury administracji publicznej – z mieszkańcami i ich organizacjami. Zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt. 6 ustawy z dnia 24 kwietnia 2013 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2003 Nr 96 poz. 873), zwanej dalej: u.d.p.p., jedną z form współdziałania organów j.s.t. z mieszkańcami i ich organizacjami są: „umowy o wykonanie inicjatywy lokalnej”.

Szczegółowe regulacje prawne związane z tzw. inicjatywą lokalną znajdują się w przepisach art. 19b – 19h u.d.p.p. Układają się one na następującą konstrukcję inicjatywy lokalnej: (1) zakres podmiotowy (podmioty współdziałające w ramach inicjatywy lokalnej), (2) zakres przedmiotowy (zadania, które mogą być realizowane przez podmioty współdziałające w ramach inicjatywy), (3) tryb zlecania i podstawa realizacji zadania publicznego.

Współdziałanie w ramach inicjatywy lokalnej opiera się na bilateralnej relacji: organ j.s.t. (zarówno gminy, powiatu, jak i województwa) – podmioty spoza struktury administracji publicznej (którymi są mieszkańcy działający bezpośrednio lub za pośrednictwem organizacji pozarządowych). W literaturze przedmiotu pojawiają się wątpliwości związane z tym, czy organizacja pozarządowa ma samodzielną zdolność do realizacji zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Wykładnia literalna (językowa) przepisu z art. 19b u.d.p.p. wskazywałaby, że raczej nie, gdyż zgodnie z nim: „w ramach inicjatywy lokalnej mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego bezpośrednio, bądź za pośrednictwem organizacji pozarządowych (...) mogą złożyć wniosek o realizację zadania publicznego do jednostki samorządu terytorialnego (...)”. Funkcja organizacji pozarządowej zostałaby więc sprowadzona do organizacji pośredniczącej w relacjach na linii mieszkańcy – organ j.s.t. Jednakże innych argumentów dostarcza art. 5 ust. 2 pkt. 6, który mówi o inicjatywie lokalnej jako o „współpracy” organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi i niektórymi innymi podmiotami prawa. Tym samym należy przyjąć pogląd, że zarówno mieszkańcy, jak i organizacje pozarządowe mogą występować z wnioskiem o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej.


Pomimo szerokiej regulacji tzw. sfery zadań publicznej, której dotyczy współdziałanie organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi, zakres przedmiotowy inicjatywy lokalnej został istotnie ograniczony. Jest to spowodowane istotą tej instytucji, która ma uzupełnić działania organów j.s.t. na poziomie jak najbliżej usytuowanym mieszkańca. Współdziałanie dotyczy zadań odnoszących się do najbardziej oczywistych i prozaicznych potrzeb człowieka, a jednocześnie często niedostrzeganych przez organy administracji publicznej. W tym kontekście należy rozważyć zasadność inicjatywy lokalnej na szczeblu województwa.

Zgodnie z art. 19b ust. 1 u.d.p.p. inicjatywa lokalna może dotyczyć takich zadań publicznych jak: (1) budowa, rozbudowa lub remont dróg, kanalizacji, sieci wodociągowej, budynków oraz obiektów architektury stanowiących własność j.s.t., (2) ochrona przyrody, (3) działalność charytatywna, (4) edukacja, oświata i wychowanie, (5) podtrzymywanie i upowszechnianie tradycji narodowej, pielęgnowanie polskości oraz rozwoju świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej.


Kluczowym elementem konstrukcji inicjatywy lokalnej jest wniosek o realizację zadania publicznego. Z wnioskiem takim mogą występować – o czym już wspomniano – mieszkańcy (ustawodawca posługuje się liczbą mnogą, więc chodzi o ich grupę) lub organizacje pozarządowe. Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.d.p.p. wniosek o realizację zadania publicznego stanowi wniosek w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960 nr 30 poz. 168), zwanej dalej: k.p.a. Przyjęcie takiego rozwiązania powoduje konieczność stosowania odpowiednich przepisów k.p.a. (przepisów działu VIII) oraz wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 226 k.p.a. aktu wykonawczego – rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. z 2002 nr 5 poz. 46).

Wniosek o realizację zadania publicznego powinien określać w szczególności: (1) przedmiot współdziałania organów j.s.t. z mieszkańcami lub ich organizacją (zadania publiczne) oraz (2) zobowiązanie wnioskodawcy (które może polegać na świadczeniu pracy społecznej, na świadczeniach pieniężnych lub rzeczowych).


Wniosek rozpatruje organ wykonawczy j.s.t. Przy ocenie wniosku powinien się kierować odpowiednimi kryteriami oceny, tzn.: (1) szczegółowymi kryteriami oceny wniosku określonymi przez organ stanowiący w uchwale podjętej na podstawie art. 19c ust. 1 u.d.p.p. oraz (2) celowością wniosku z perspektywy zaspokajania zbiorowych potrzeb danej społeczności.

Delegacja wyrażona w art. 19c ust. 1 u.d.p.p. zobowiązuje radę gminy do przyjęcia „szczegółowych kryteriów oceny wniosku”. Prawodawca pozostawił więc organom stanowiącym j.s.t. swobodę w określeniu kryteriów ocennych. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że do takich kryteriów można zaliczyć: (1) celowość realizacji zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej i zgodność tego zadania z priorytetami j.s.t., (2) wkład pracy społecznej wnioskodawcy oraz wielkość jego wkładu pieniężnego lub rzeczowego (mieszkańców lub ich organizacji), (3) oczekiwania wnioskodawcy co do rodzaju i wielkości wsparcia udzielonego przez organy j.s.t., (4) wielkość nakładów związanych z utrzymaniem zrealizowanej inwestycji, (5) szanse na długotrwałe efekty zrealizowanego zadania publicznego (zob. więcej: M. Kisiała, Realizacja zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej, [w:] B. Dolnicki (red.), Partycypacja społeczna w samorządzie terytorialnym, Warszawa 2013). Organ wykonawczy może powołać zespół lub komisję oceniającą składane wnioski.


Organ j.s.t. rozpatruje wniosek i zawiadamia wnioskodawcę o sposobie jego rozpatrzenia. Jeżeli organ jest zainteresowany współdziałaniem w ramach inicjatywy lokalnej, to przygotowuje umowę o wykonanie inicjatywy lokalnej. W zakresie nieuregulowanym w u.d.p.p. do umowy o wykonanie inicjatywy lokalnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 nr 16 poz. 93). Do elementów przedmiotowo istotnych tej umowy zaliczyć należy przede wszystkim: (1) treść realizowanego przez podmioty współdziałające zadania publicznego oraz (2) podział pracy pomiędzy te podmioty (wielkość i rodzaj wkładu pracy społecznej wnioskodawcy oraz ich świadczeń rzeczowych i pieniężnych, a także wielkość i rodzaj wsparcia udzielonego przez organy j.s.t.). J.s.t. powinna udzielić wsparcia rzeczowego (np. przekazać surowce i materiały niezbędne do realizacji zadania inwestycyjnego, umożliwić skorzystanie ze sprzętu znajdującego się w urzędzie). Immanentnie powiązanymi z umową dokumentami są harmonogram i kosztorys realizacji zadania publicznego.


Umowa o wykonanie inicjatywy lokalnej jest prawną podstawą realizacji określonego zadania publicznego. Inicjatywa w realizacji tego zadania wystąpiła od mieszkańców lub ich organizacji, którzy powinny na siebie wziąć gro obowiązków z tym związanych. Funkcja organów j.s.t. sprowadza się do – obok udzielenia wsparcia rzeczowego – kontrolowania przebiegu realizacji tego zadania (np. sprawdzania dokumentacji, wizytowania terenu objętego realizacją zadania inwestycyjnego).


Przepisy u.d.p.p. wprowadziły instytucję, która swoją funkcją odpowiada tzw. czynom społecznym. Służą one odciążeniu organów administracji publicznej i zaangażowaniu mieszkańców do załatwiania swoich spraw. Czy założenia prawodawcy się sprawdzą, a omówiona instytucja „zda egzamin” w praktyce? To pytanie, które pozostawiam – póki co – bez odpowiedzi.