NIK badała jak gospodarowano gruntami rolnymi Skarbu Państwa w 7 parkach narodowych od 1 stycznia 2015 r. do 30 czerwca 2020 r. W sumie grunty te zajmowały wówczas niemal 22 tys. ha, najwięcej miał ich do dyspozycji Biebrzański PN - 10,2 tys. ha, najmniej Drawieński PN – od 0,4 tys. ha.

Grunty rolne w parkach narodowych, należące niemal w całości do Skarbu Państwa, wyłączone są z klasycznego zagospodarowania rolniczego, a sposób ich utrzymania jest podyktowany ochroną ekosystemów i cennych siedlisk. Najczęściej oddawane są w dzierżawę na podstawie umowy, która określa, w jaki sposób mogą być użytkowane, jakie zabiegi ochronne trzeba tam przeprowadzać, a co jest zakazane.

Niezgodny z prawem wybór dzierżawców, naruszanie zasad równego dostępu do udziału w przetargu oraz jawności i jednolitości postępowania, a także niezapewnienie najkorzystniejszego wyniku przetargu – takie nieprawidłowości w gospodarowaniu gruntami rolnymi Skarbu Państwa stwierdziła NIK w sześciu na siedem skontrolowanych parków narodowych. W sprawie przetargu w Biebrzańskim PN w 2018 r. Izba skierowała zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, a prokuratura wszczęła śledztwo.

Kontrola NIK pokazała także sporadyczną i nieefektywną współpracę między Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa a parkami narodowymi w zakresie wymiany informacji dotyczących dopłat do dzierżawionych w tych parkach gruntów rolnych. W efekcie mogło dochodzić do sytuacji, w których wnioskodawcy wykorzystując grunty bez umowy nie płacili czynszów, ale ubiegali się o dopłaty w ARiMR. W Parku Narodowym „Ujście Warty” Izba zidentyfikowała podmioty, którym w latach 2015-2019 Agencja przyznała w sumie ponad 15 mln zł takich dopłat. Zlikwidowanie tego procederu ma zapewnić zmiana przepisów, do której doszło w ubiegłym roku.

NIK zwraca również uwagę na brak wskaźników, które pozwoliłyby ocenić efekty przyrodnicze osiągane dzięki dopłatom. Wniosek o określenie takich wskaźników Izba złożyła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

 

Przetargi z naruszaniem przepisów

Umowę na dzierżawę gruntów rolnych Skarbu Państwa, którymi zarządzają parki narodowe można podpisać w efekcie wygranego przetargu, lub jeśli dwa kolejne nie przyniosą rozstrzygnięcia, w wyniku tzw. rokowań. NIK wykazała, że administracje sześciu kontrolowanych parków narodowych, wybierając dzierżawców w latach 2015-2020 naruszały przepisy rozporządzenia dotyczącego przetargów i ustawy o ochronie przyrody.

W sprawie przetargu na grunty rolne, do którego doszło w Biebrzańskim Parku Narodowym w 2018 r. Izba skierowała zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Przetarg wygrały dwie osoby, które zostały do niego dopuszczone mimo jednogłośnego sprzeciwu komisji przetargowej po tym, jak okazało się, że nieprawidłowo wypełniły i złożyły formularze zgłoszeniowe. Ostatecznie podpisały umowę na dzierżawę gruntów, bowiem komisja - jak wyjaśnił kontrolerowi NIK jej przewodniczący – postanowiła w tej sprawie podjąć decyzję zgodną z „wolą dyrektora”. Po doniesieniu NIK, 19 marca prokuratura w Grajewie wszczęła śledztwo w tej sprawie stawiając członkom komisji przetargowej zarzut niedopełnienia obowiązków, a ówczesnemu dyrektorowi parku zarzut przekroczenia uprawnień. Nieprawidłowy tryb postępowania przy przeprowadzaniu przetargów NIK wykryła niemal we wszystkich kontrolowanych parkach (w sześciu na siedem).

Bez przetargu, co także było niezgodne z przepisami, w 2018 r. Bieszczadzki Park Narodowy przekazał w dzierżawę 18 ha gruntów Nadleśnictwu Stuposiany. W umowie zapisano, że opłata roczna wyniesie 1170 zł, czyli 66 zł za hektar, podczas gdy czynsz dzierżawny wynosił od 467 zł do nawet 1134 zł za hektar. Po zawarciu umowy z parkiem, Nadleśnictwo Stuposiany złożyło do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o dopłaty i według obliczeń szacunkowych wyniosły one: w 2018 r. – 16 tys. zł, a w 2019 r. – ok. 16,5 tys. zł.

Bieszczadzki Park Narodowy był również jednym z 4 parków, w których kontrolerzy NIK stwierdzili nieprawidłowości dotyczące ustalania wysokości wadium, terminów jego wnoszenia i zwrotu (w tym nieuprawnionego), a także zaliczenia go na poczet wynagrodzenia. W 2015 r. w jednym z ogłoszeń o przetargu na grunty rolne w Bieszczadzkim PN podano, że suma minimalnej wysokości opłat dzierżawnych wyniesie 77 707 zł, a wysokość wadium ustalono na 1250 zł, co stanowiło 1,6% wykazanej sumy, choć zgodnie z przepisami powinno wynieść od 5% do 20%. Ponadto w dwóch przypadkach, po tym jak oferenci wygrali przetarg, ale nie zawarli umowy dzierżawy, wbrew przepisom zwrócono im wadium, a park stracił 2100 zł.

W kontrolowanych parkach narodowych NIK stwierdziła także nieprawidłowości dotyczące publikacji ogłoszeń o przetargu, sporządzania protokołów z przeprowadzonych przetargów i nierzetelne podawanie do publicznej wiadomości informacji o ich wynikach.

Działania mające zapobiec konfliktowi interesów podjęto we wszystkich kontrolowanych parkach narodowych. W 2013 r. Biebrzański PN wprowadził „Kodeks Etyki Zawodowej Pracowników Polskich Parków Narodowych”, z którego wynika m.in., że ani pracownicy, ani członkowie ich najbliższej rodziny, ani osoby związane z pracownikami parku poprzez prowadzoną działalność gospodarczą nie mogą brać udziału w przetargach na dzierżawę.

W Drawieńskim PN zapobieganie nadużyciom polegało jedynie na nadzorowaniu pracowników poprzez system monitorujący wykorzystanie pojazdów służbowych. Właśnie w tym parku kontrolerzy NIK stwierdzili konflikt interesów - nadzór nad jednym z tamtejszych obwodów ochronnych sprawował konserwator będący jednocześnie dzierżawcą gruntów znajdujących się w tym obwodzie.

Czytaj też: Parki narodowe mają dostać ustawę i centralny zarząd >

 

Wielkie działki nie dla właścicieli małych gospodarstw

Kontrola NIK miała związek m.in. z trwającym od lat konfliktem między administracjami parków narodowych, a lokalnymi rolnikami, właścicielami małych i średnich gospodarstw, którzy protestują przeciwko organizowaniu przetargów nieograniczonych na dzierżawy wielkich, kilkusethektarowych kompleksów działek.

Rolnicy skarżą się, że w takich przypadkach już na etapie przetargu mają nad nimi przewagę duże firmy, które są w stanie wpłacić wysokie wadium, a następnie zapłacić za dzierżawę ogromnego terenu i dzięki posiadanemu sprzętowi wywiązać się z umowy dotyczącej np. koszenia trawy na dużej przestrzeni. W zamian otrzymują dopłaty z ARiMR stosowne do wielkości dzierżawionego terenu. Rolnicy zainteresowani mniejszymi działkami tracą w takiej sytuacji, poza dopłatami, możliwość pozyskania z gruntów parku narodowego np. paszy dla hodowanego bydła. Ich zdaniem, firmy dzierżawiące kilkusethektarowe działki często nawet nie prowadzą produkcji rolniczej.

Jak ustalili kontrolerzy NIK, sześć spośród siedmiu parków narodowych nie miało informacji na temat rodzaju działalności gospodarczej prowadzonej przez dzierżawców gruntów. Z wyjaśnień dyrektorów parków wynikało, że przyczyną był brak takiego wymogu w rozporządzeniu dotyczącym przetargów.

Tylko Bieszczadzki PN przeprowadził analizę w tym zakresie na podstawie dokumentów przedstawionych przez uczestników przetargów poświadczających prowadzenie przez nich gospodarstw rolnych. Z analizy wynikało, że corocznie około 30% gruntów rolnych parku było oddawanych w dzierżawę spółkom kapitałowym, które deklarowały prowadzenie działalności rolniczej. Pozostałe 70% gruntów dzierżawiono okolicznym rolnikom prowadzącym własne gospodarstwa rolne (hodowla owiec i bydła) oraz tym osobom fizycznym, które zgłaszając się do przetargów przedstawiały zaświadczenia o posiadaniu kwalifikacji rolniczych.

Dyrektorzy parków narodowych bronią się przed zarzutami rolników tłumacząc, że przy wyznaczaniu powierzchni gruntów do dzierżawy kierowali się głównie potrzebami ochrony przyrody i że podczas wieloletniej współpracy z rolnikami różnicowali powierzchnię kompleksów przeznaczonych do dzierżawy, by dostosować je do ich możliwości. Zawierali też z rolnikami osobne umowy na pozyskiwanie paszy dla zwierząt gospodarskich.

 

W Biebrzańskim PN w większości dzierżawiono kilkunastohektarowe działki, kompleksy o powierzchniach powyżej 50 ha zostały wyznaczone na najbardziej cennych przyrodniczo i najmniej dostępnych terenach, a zdaniem administracji parku, rolnicy mieli możliwość pozyskania siana w ramach umów dotyczących sprzedaży biomasy. Ale to jednak przed siedzibą dyrekcji tego parku narodowego, w marcu 2019 r. okoliczni rolnicy protestowali w sprawie ogłoszonego przetargu na grunty rolne. Zarzucali dyrekcji m.in. podział oferowanych do dzierżawy gruntów na zbyt duże kompleksy, co wiązało się np. z koniecznością wniesienia wysokiego wadium.

W związku z protestami rolników, w styczniu 2020 r. Zarząd Krajowej Rady Izb Rolniczych wystąpił do ówczesnego Ministra Klimatu z wnioskiem o umożliwienie dzierżawy gruntów znajdujących się w parkach narodowych na podstawie przetargów ograniczonych, w których mogliby brać udział tylko okoliczni rolnicy. W 2019 r. resort podjął prace nad nowelizacją ustawy o ochronie przyrody w tym zakresie i jak wynika z informacji uzyskanych przez NIK w Ministerstwie Klimatu i Środowiska, projekt ma zostać zaprezentowany rządowi w tym roku.

 

Agropiractwo

Jednym z kolejnych problemów dotyczących gruntów rolnych w parkach narodowych było ich użytkowanie bez umowy i bez płacenia czynszu dzierżawnego, co nie przeszkadzało w pobieraniu za takie użytkowanie dopłat z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Wśród kontrolowanych parków, najwięcej takich przypadków wykryły służby Biebrzańskiego PN. Stwierdzono tam bezumowne korzystanie z gruntów o powierzchni:

  • w 2015 r. – 48 ha,
  • w latach 2016-2019 – od 148 ha do 265 ha,
  • w 2020 r.(do 20 października) - 6,5 ha.

W tej sytuacji, od 2017 r. dyrektor Biebrzańskiego PN zawierał porozumienia, w których rolnicy, w zamian za użytkowanie gruntów bez umowy, zobowiązywali się do zapłaty na rzecz parku określonej kwoty. W sumie zawarto 55 porozumień dotyczących 438 ha, ale ich liczba malała z roku na rok. W czterech przypadkach, z powodu braku porozumienia, dyrektor parku skierował sprawy do sądu.

Kontrola NIK pokazała jednak, że parki nie miały możliwości skutecznego działania w przypadku rolników korzystających z ich gruntów bez umowy, a powodem był brak dostępu do danych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Dyrektor Biebrzańskiego PN zwrócił się do ARiMR o informacje na temat gruntów Skarbu Państwa, którymi zarządza park, a do których zostały przyznane płatności i o udostępnienie danych osób, które wystąpiły o dopłaty do tych działek. Agencja odmówiła powołując się na ochronę danych osobowych. Informacje dotyczące samych gruntów, Biebrzański PN otrzymał dopiero po interwencji w ówczesnym Ministerstwie Środowiska.

Okazało się, że do dopłat zgłoszonych było około 800 działek o łącznej powierzchni prawie 2,8 tys. ha użytkowanych bez umowy z Biebrzańskim PN. W 2017 r. dyrektor parku złożył w prokuraturze cztery zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa polegającego na wyłudzeniu płatności. Z kolei w styczniu 2019 r. o problemie informował Głównego Konserwatora Przyrody w Ministerstwie Środowiska. Alarmował, że konsekwencją bezumownego użytkowania gruntów są nie tylko straty finansowe parku, ale także niekorzystne skutki dla środowiska. Rolnicy bowiem nie uzgadniają swoich działań z parkiem, nie zawsze też prowadzą je zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony przyrody (przykład to koszenie na torfowisku przy 10-15 cm warstwie śniegu, bez możliwości uprzątnięcia biomasy). Dyrektor zwrócił również uwagę na to, że niektóre działki objęte dopłatami są zakrzaczone lub porastają je szuwary trzcinowe, a tym samym nie spełniają wymagań warunkujących przyznanie tych płatności. Do czasu zakończenia kontroli NIK, dyrektor Biebrzańskiego PN nie dostał odpowiedzi z ministerstwa w tej sprawie.

A problem dotyczył nie tylko tego parku. W PN „Ujście Warty” zidentyfikowano podmioty, którym w latach 2015-2019 Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznała płatności w łącznej kwocie ponad 15 mln zł za użytkowanie gruntów Skarbu Państwa bez umowy z parkiem. W lipcu 2019 r. zauważono np., że kompleks dzierżawny o powierzchni 33 ha jest koszony przez nieupoważnione osoby, ale na odpowiedzialnego za to rolnika nałożono jedynie mandat w wysokości 300 zł. Tymczasem z danych uzyskanych w ARiMR wynika, że nie płacąc czynszu dzierżawnego parkowi, rolnik złożył wniosek o płatności i w 2019 r. przyznano mu łącznie ponad 57 tys. zł. W połowie 2020 r. w wyniku przetargu, park zawarł z rolnikiem umowę na dzierżawę, w której określono czynsz w wysokości 37 tys. zł rocznie. PN „Ujście Warty” nie skorzystał z możliwości dochodzenia swoich roszczeń dotyczących wcześniejszego, bezumownego korzystania z gruntów.

Problem miała rozwiązać nowelizacja ustawy dotyczącej Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (sierpień 2019 r.) oraz rozporządzenie wydane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (luty 2020 r.). Zgodnie z wprowadzonymi zmianami, we wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej trzeba złożyć oświadczenie dotyczące tego na jakiej podstawie grunty w parku narodowym są użytkowane. Na kompleksową ocenę nowelizacji jest jeszcze za wcześnie, NIK zauważa jednak, że przykład Biebrzańskiego PN, w którym powierzchnia identyfikowanych przypadków bezumownego korzystania z gruntów spadła z ponad 200 ha do 6,5 ha, wskazuje, że zmiana przepisów przynosi pozytywne rezultaty.

Pozostaje jednak kwestia wymiany informacji na temat - z jednej strony przyznanych dopłat, z drugiej dzierżawionych działek, dlatego NIK zwróciła się z wnioskiem do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o doprowadzenie do efektywnej współpracy w tej sprawie między ARiMR i parkami narodowymi.

 

Dopłaty

W zamian za dzierżawę gruntów rolnych w parkach narodowych można się ubiegać o wsparcie w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, która przyznaje płatności w ramach wspólnej polityki rolnej. Mogą to być dopłaty bezpośrednie, przyznawane posiadaczom gospodarstw rolnych, którzy spełniają określone warunki, ale też np. dopłaty za działalność rolniczą na obszarach ONW (z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami).

W przypadku parków narodowych najistotniejsze są jednak płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne, które promują zrównoważone gospodarowanie gruntami chroniące glebę, wody, klimat, cenne siedliska przyrodnicze czy zagrożone gatunki ptaków. Beneficjenci tych płatności – rolnicy lub zarządcy realizujący 5-letnie zobowiązanie - są zobligowani do przestrzegania wymogów określonych m.in. przez eksperta przyrodniczego w dokumentacji stanowiącej szczegółową charakterystykę danego siedliska przyrodniczego lub siedliska lęgowego ptaków. Według raportu z 2019 r. przygotowanego przez Instytut Technologiczno-Przyrodniczy w Falentach, kwalifikacja niektórych siedlisk jest jednak bardzo trudna i nawet do 26% ekspertyz sporządzanych przez ekspertów przyrodniczych może być błędnych. Poprawienie jakości takich kwalifikacji jest zatem niezbędne ponieważ, jak przypomina NIK, zależą od tego stawki płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych.

W latach 2015-2019 Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wypłaciła w sumie niemal 412,5 mln zł wsparcia finansowego do gruntów rolnych położonych na obszarach wszystkich 23 parków narodowych:

  • z tytułu płatności bezpośrednich: 256,5 mln zł (do 56,1 tys. ha),
  • w ramach płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych: ponad 112 mln zł,
  • w ramach płatności ONW: ponad 43,5 mln zł.

Wsparcie z ARiMR na 1 ha wyniosło średnio 1470 zł, z czego ok. 27% stanowiły płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne.

Zgodnie z wytycznymi Komisji Europejskiej, stawki płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych wyliczono metodą tzw. kosztów alternatywnych – porównano dochód potencjalnie możliwy do uzyskania w warunkach prowadzenia produkcji w sposób standardowy z dochodem uzyskanym przy stosowaniu praktyk korzystnych dla środowiska. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi określił wysokość stawek w rozporządzeniu, ale na stronie resortu nie informowano o sposobie ich kalkulacji. Ministerstwo tłumaczyło, że nie było wniosków w tej sprawie, tymczasem zdaniem NIK, podanie do publicznej wiadomości sposobu szczegółowej kalkulacji stawek płatności może stanowić pomoc dla rolników przy podejmowaniu zobowiązań rolno-środowiskowo-klimatycznych, a także zachęcić do kontynuowania prowadzonej działalności.

Jak ustalili kontrolerzy NIK, przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich oraz płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych ARiMR prawidłowo przeprowadzała kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Nieprawidłowości dotyczyły terminów wydawania decyzji o przyznaniu dopłat. Zgodnie z przepisami powiatowe biura ARiMR powinny je wydawać do 1 marca roku następującemu po tym, w którym złożono wniosek.

W przypadku dopłat bezpośrednich, największe opóźnienia miały miejsce w 2015 r.

  • Do 1 marca 2015 r. nie wydano decyzji dotyczących niemal 60% wniosków złożonych w 2014 r.
    30 dni po tym terminie wciąż nie było rozpatrzonych 26,3%
  • Do 1 marca 2019 r. nie wydano decyzji w przypadku 6,2% wniosków złożonych w 2018 r.
    30 dni po tym terminie wciąż nie było rozpatrzonych 1,8% wniosków.

W przypadku płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych w 2015 i 2016 r. żaden z wniosków nie był rozpatrzony do 1 marca, w 2017 nie rozparzono 61% wniosków, a w 2019 r. - 14,3%. Te opóźnienia miały związek głównie z brakiem funkcjonalności systemu informatycznego IACSplus w zakresie kontroli administracyjnej i naliczania płatności. Z powodu zmiany wykonawcy systemu w ramach kampanii 2015 r. funkcjonalność w tym zakresie została wdrożona w kwietniu 2016 r., a w ramach kampanii 2016 r. w maju 2017 r.

W opinii Izby, przyznawanie płatności na obszarach parków narodowych i parków krajobrazowych przyczynia się do zachowania i utrzymania cennych siedlisk przyrodniczych powstałych w wyniku wielowiekowego użytkowania rolniczego, co potwierdzają również raporty Instytutu Technologiczno-Przyrodniczego w Falentach.

NIK zwraca jednak uwagę na brak wskaźników, które pozwoliłyby ocenić efekty przyrodnicze, jakie osiągnięto dzięki dopłatom. Stosowane obecnie tzw. wskaźniki wykonania dotyczące wysokości wydatków publicznych oraz powierzchni gruntów objętych wsparciem nie wskazują wpływu jakie realizowane działania rolno-środowiskowo-klimatycznego mają na środowisko przyrodnicze. Nie mają także bezpośredniego związku z celem takiego działania, czyli z promowaniem praktyk rolniczych przyczyniających się do ochrony gleb, wód, klimatu, cennych siedlisk przyrodniczych i zagrożonych gatunków ptaków, zagrożonych zasobów genetycznych roślin uprawnych i zwierząt gospodarskich.

Izba podziela stanowisko Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, który widzi potrzebę opracowania takich wskaźników, które pozwolą ocenić oddziaływanie wspólnej polityki rolnej na różnorodność biologiczną, w tym na stan populacji chronionych gatunków zwierząt. Wniosek w tej sprawie, wobec następnej perspektywy programowo-finansowej Unii Europejskiej na lata 2021-2027, NIK złożyła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

 

Wnioski pokontrolne NIK

Do Ministra Klimatu i Środowiska

  • o kontynuowanie – ze względu na szczególne znaczenie społeczne - działań w celu niezwłocznego zakończenia prac nad projektem ustawy o zmianie ustawy o ochronie przyrody i innych ustaw m.in. dotyczącym rozszerzenia rozwiązań określających sposób przeprowadzenia przetargu na rozporządzenie nieruchomościami rolnymi będącymi we władaniu parków narodowych.

Do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi

  • o spowodowanie – w ramach sprawowanego nadzoru – podjęcia przez ARiMR efektywnej współpracy z parkami narodowymi w zakresie wymiany informacji i realizacji ustawowych zadań dotyczących dzierżawionych nieruchomości rolnych zakwalifikowanych do płatności w ramach wspólnej polityki rolnej;
  • o określenie, wobec następnej perspektywy programowo-finansowej UE na lata 2021-2027, wskaźników dotyczących efektów przyrodniczych programów rozwoju obszarów wiejskich realizowanych na obszarach parków narodowych i parków krajobrazowych;
  • o rozważenie możliwości zamieszczania na stronie internetowej MRiRW w materiałach promocyjno-informacyjnych, informacji o sposobie kalkulacji stawek rolno-środowiskowo-klimatycznych.

Do Prezesa ARiMR

  • o wzmocnienie nadzoru w zakresie wydawania decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich oraz decyzji w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych w celu poprawy terminowości ich wydawania.

Do Dyrektorów Parków Narodowych

  • o zapewnienie prawidłowego prowadzenia postępowań przetargowych i rokowań na rozporządzanie nieruchomościami przez parki narodowe, w szczególności dotyczących dzierżawy gruntów rolnych, a także przeprowadzenia szkoleń pracowników parków narodowych w tym zakresie.