W świetle powyższego można uznać, że gminy, jako podstawowe JST, w ramach przyznanej im podmiotowości publicznoprawnej są odpowiedzialne za zaspakajanie potrzeb wspólnoty. Zgodnie z taką „wytyczną” mają prawo i są zobowiązane do podejmowania określonych działań, oczywiście z uwzględnieniem ustawowych ograniczeń (w tym zakazów, trybu i formy podejmowania decyzji). Przepisy art. 6 i 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym korespondują z powołanymi regulacjami konstytucyjnymi. Ustawowy zakres działania gminy obejmuje wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone dla innych podmiotów (art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ). W ramach tego zakresu szczególne miejsce przypada zaspokajaniu potrzeb wspólnoty realizowanych jako zadania własne (art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ). Przy czym w art. 6ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym   postanowiono, że rozstrzyganie w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym należy – w związku z brakiem innych postanowień ustawowych – do gminy. Na podstawie przedstawionych regulacji można określić granice swobody decyzyjnej w zakresie zadań realizowanych przez gminę. Przyjmując, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego, w kontekście wspomnianych reguł wynikających z zasady legalizmu, stwierdzić można, że:
1) ogólną i wystarczającą podstawą prawną do podjęcia decyzji o realizacji i finansowaniu zadania przez gminę są postanowienia art. 6 i/lub art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym   (w zw. z art. 164 ust. 3 Konstytucji RP ) – znajduje się tam bowiem wyraźne upoważnienie gminy do wykonywania wszystkich spraw publicznych o znaczeniu lokalnym (niezastrzeżonych dla innych podmiotów). Przy czym podkreślenia wymaga, że bezwzględnie przestrzegane muszą być ewentualnie istniejące w danej materii spraw nakazy i zakazy ustawowe. Odrębną kwestią jest, że nie wszystkie przepisy powinny być traktowane jako nakazy/zakazy[29];
2) kompetencja do podjęcia rozstrzygnięcia należy do gminy, czyli zgodnie z regulacjami ustrojowymi – do rady gminy (art. 18 i art. 41 ustawy o samorządzie gminnym );
3) procedura podjęcia aktu powinna odpowiadać wymogom ustawy ustrojowej oraz postanowieniom statutu gminy w tym zakresie;
4) akt musi być ogłoszony zgodnie z procedurą ogłaszania aktów prawa miejscowego[30].

Z uwagi na specyfikę organizowania i finansowania zadań w ramach struktury organizacyjnej JST wspomnieć wypada o pewnych odmiennościach w odniesieniu do aktów prawa wewnętrznego (w tym uchwał budżetowych[31], wieloletnich prognoz finansowych czy uchwał w sprawie dotacji dla zakładów budżetowych). W przypadku ich podejmowania zakres swobody decyzyjnej (w sprawach finansowych) jest najczęściej węższy niż w odniesieniu do aktów prawa miejscowego. Oczywiście twierdzenie to wymaga uzasadnienia. Na początku należy wskazać, że z dyspozycji art. 93 Konstytucji RP [32] wynika „jedynie”, że akty prawa wewnętrznego są wydawane „tylko na podstawie ustaw” i kierowane wyłącznie do organizacyjnych jednostek podległych organowi wydającemu akt (obowiązują tylko w nich). Z kolei w zakresie gospodarki finansowej ustawy ustanawiają najczęściej szczegółowe wymagania dotyczące konstrukcji owych aktów prawa wewnętrznego JST, a także organ właściwy do podjęcia aktu czy zasady proceduralne jego podjęcia[33]. Stąd też organy JST zobowiązane do respektowania wymogów ustawowych z jednej strony muszą spełniać określone w ustawie kryteria (kompetencje, konstrukcje i tryb podjęcia) aktów, zaś z drugiej strony – jeśli upoważnienie jest szczegółowe i ma charakter zamknięty – nie mogą regulować w takim akcie materii nieprzewidzianej przez ustawodawcę. Nie oznacza to wszakże, że kwestionowane w takich aktach mogą być celowość i wysokość wydatków na zadania JST (gminne) – z uwagi na wynikającą z kompetencji gminy w zakresie zaspokajania potrzeb wspólnoty lokalnej zasadę właściwości gmin w zakresie określania spraw publicznych[34], a także ze względu na związaną z tym swobodę polityczną „w określaniu kierunków i wysokości wydatków publicznych”[35]. Na marginesie nadmienić trzeba, że swobodę w zakresie stanowienia aktów wykonawczych próbują także czasami realnie, wbrew ustawom, ograniczyć/rozbudować inne organy czy instytucje. Przykładem może być opublikowany na stronach Ministerstwa Finansów dokument Wieloletnia prognoza finansowa jednostki samorządu terytorialnego. Metodyka opracowania[36]. Zawiera on m.in. wzór wieloletniej prognozy finansowej, który nie dość, że nie spełnia wszystkich wymogów ustawowych, to dodatkowo „wprowadza” nowe, nieprzewidziane ustawą konstrukcje – nieuprawnienie modyfikując zakres „upoważnienia i ustanowione granice ustawowe” aktu prawa wewnętrznego[37]. Przy czym – co istotne – prawdopodobnie JST będą faktycznie poniekąd zmuszane do stosowania tego wzoru, ponieważ już trwa testowanie owego wzoru w użytkowanym przez samorządy terytorialne programie Besti@[38].

Konkluzje

Poczynione rozważania uprawniają do stwierdzenia, że postawiona teza o potrzebie zrewidowania dotychczasowych poglądów na zakres swobody/samodzielności decyzyjnej JST, a w szczególności gmin – jest zasadna. W praktyce najczęściej dochodzi do nadinterpretacji (swobodnego uszczegóławiania/dopełniania) słusznej, skądinąd ogólnej, reguły, że w prawie publicznym dozwolone jest to, na co zezwala ustawa. Brakuje przy tym refleksji na temat tego, jak kształtuje się ów zakres zezwolenia ustawowego w zależności od kategorii spraw oraz rodzaju podejmowanego przez JST rozstrzygnięcia.

W omawianym obszarze powinny być oczywiście podjęte pogłębione badania naukowe. Jednak w sferze praktyki wiele mogą uczynić także RIO, poprzez niekwestionowanie uchwał w sprawach finansowych (aktów prawa miejscowego, a także prawa wewnętrznego w sferze merytorycznej/wydatkowej) tylko na podstawie takiej racji, że brakuje przepisu szczegółowego przewidującego podjęcie przez gminę takiej decyzji. Pozostaje mieć nadzieję, że z czasem da się przekonać zarówno RIO, jak i sądy administracyjne do takiego podejścia. 



                                                                                                  ***
                                                                                         WSTECZ  



Przypisy:
[29] Przykładowo błędne byłoby przekonanie, że z uwagi na dyspozycję art. 81 ustawy z 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) rada gminy nie może postanowić o innych formach finansowania niż dotacja (np. w formie refundacji poniesionych wydatków), a także, że dyspozycja art. 71 ust. 2 ww. ustawy z wymienionych tam tytułach prawnych do zabytku wyłącza umowę użyczenia zawartą między gminą a parafią (zob. analogiczny pogląd: wyrok WSA w Gdańsku z 26.04.2010 r., I SA/Gd 249/10, LEX 577290). Podobnie za nieuprawnione uznać trzeba twierdzenia, że JST nie ma możliwości postanowienia o finansowaniu (dotowaniu) zadania w ramach inicjatyw lokalnych (w związku z postanowieniami art. 19d ustawy z 24.04.2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie; Dz. U. Nr 96, poz. 873 ze zm.). Zob. szerzej na ten temat A Ostrowska, w: J.M. Salachna (red.), Budżet i wieloletnia prognoza finansowa jednostek samorządu terytorialnego, Gdańsk 2010, s. 273–274.
[30] Uregulowaną w ustawie z 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.).
[31] Do niedawna w doktrynie uchwała budżetowa traktowana była jako odrębny od innych, specyficzny akt normatywny – uzasadnienie uznawania uchwały za akt prawa wewnętrznego – zob.: J.M. Salachna, Odpowiedzialność za nieprzestrzeganie procedury tworzenia i wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, Warszawa 2008, s. 80 i n.
[32] Na marginesie utrwalony jest pogląd, że powołana regulacja ma charakter otwarty w tym sensie, że katalog aktów prawa wewnętrznego może być uzupełniany na podstawie postanowień konstytucyjnych lub ustawowych. Przy czym podmiotowy zakres aktu nie może wykraczać poza podmioty, które nie są podległe organowi wydającemu akt – szerzej zob. np. wyrok TK z 1.12.1998 r. (K 21/98), OTK ZU 1998/7, poz. 116.
[33] Np. w zakresie uchwały budżetowej jej konstrukcję i kompetencje do podjęcia określają m.in. przepisy art. 211 ust. 5, art. 212, 214, 222, 235–237, 239 ustawy z 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), dalej: u.f.p.; z kolei odnośnie do dotacji dla zakładów budżetowych zastosowanie znajdują przepisy art. 219 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 6 u.f.p.
[34] Zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 28.07.2010 r. (I SA/Bd 498/10), www.orzeczenia.nsa.gov.pl, z zaskakującym wskazaniem, że organ nadzoru (RIO) powinien był w odniesieniu do kwestionowanej uchwały budżetowej uzasadnić merytorycznie (wyliczyć) twierdzenie o zaniżonej kwocie dotacji (wydatku z budżetu). I tylko ze względu na ten brak WSA unieważnił rozstrzygnięcie nadzorcze RIO, stwierdzające nieważność uchwały budżetowej w części załącznika wydatków budżetowych w części (działu 921, rozdz. 92109, § 2480).
[35] T. Dębowska-Romanowska, Wydatki publiczne, ich formy..., s. 114.
[36] www.mofnet.gov.pl; materiał został opublikowany 7.07.2010 r. (obecnie dostępny z zakładce Archiwum).
[37] Zob. także J.M. Salachna, Wieloletnia prognoza finansowa jako przedmiot kontroli i nadzoru RIO, „Finanse Komunalne” 2010/10, dodatek specjalny do numeru.
[38] A zatem dane ze wzoru zawartego w dokumencie będą prawdopodobnie wymagane do celów analitycznych przez Ministerstwo Finansów, a JST – aby je dostarczyć – będą musiały opracowywać prognozę w układzie zaproponowanym przez ministerstwo.

Przydatne materiały:
 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)