Ramy decyzyjności samorządów gminnych – analiza wzorca normatywnoprawnego

Niniejsze rozważania zacząć wypada od powołania konstytucyjnej zasady, w myśl której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP )[18]. Zasada legalizmu implikuje istnienie pewnych ogólnych prawideł, których część – z uwagi na dalsze wywody – warto w tym miejscu przytoczyć. Mianowicie:
1) podjęcie określonych działań przez organy władzy publicznej musi znajdować stosowne (wyraźne) upoważnienie (kompetencję, podstawę) w obowiązującym prawie. Oznacza to jednocześnie zakaz domniemania kompetencji w przypadku braku regulacji oraz niemożność wywodzenia jej z innej rodzajowo podstawy prawnej działania[19];
2) interpretacja przepisów kompetencyjnych musi być ścisła, co oznacza także wykluczenie dokonywania wykładni prawa, polegającej na dorozumianym ograniczeniu obowiązywania przepisów, „(...) nawet w sytuacji, gdy «wykładnia» taka zostaje dokonana ze słuszną intencją”[20]; szczególny wymiar mają tutaj wykładnia art. 7 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i definiowanie w jego świetle obowiązkowych i fakultatywnych zadań własnych JST[21];
3) działanie organu musi przebiegać wedle ustanowionych procedur[22]; ma to szczególne znaczenie w toku działalności prawotwórczej (zapewnia m.in. demokratyzm postępowania)[23];
4) konieczność działania „w granicach prawa” zobowiązuje organy władzy publicznej do prze-
strzegania prawa, co oznacza, że muszą one zarówno respektować wprowadzone prawnie zakazy, jak i stosować ustanowione nakazy[24];
5) pojęcie prawa wyznaczającego granice (ramy) zachowań organów władzy publicznej należy odnosić nie tylko do aktów powszechnie obowiązujących, lecz także – w przypadku procesu prawotwórczego – do aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym[25].

Zanim powyższe ustalenia odniesione zostaną do podejmowania decyzji przez gminy, należy wskazać, że istotne znaczenie ma także, z jakiego rodzaju aktem w sprawie realizacji i finansowania zadań gminnych mamy do czynienia. Odróżnić trzeba bowiem kompetencje i granice regulacyjne dotyczące aktów prawa miejscowego i aktów prawa wewnętrznego.

I tak, art. 94 Konstytucji RP stanowi, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie JST ustanawiają akty prawa miejscowego. Warto w tym miejscu uwypuklić kontekstowe znaczenie tego unormowania. Chodzi tu o różnice zachodzące w konstrukcji podstaw do wydawania poszczególnych rodzajów aktów wykonawczych. Jest to szczególnie widoczne w odniesieniu do regulacji dotyczącej rozporządzeń[26]. O ile bowiem akty prawa miejscowego wydawane są „na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie”, o tyle rozporządzenia wydawane są „na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu” (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP ). Porównanie powołanych zasad już wstępnie prowadzi do ustalenia, że podstawa (ustawowa) wydania aktu prawa miejscowego ma z zasady charakter ogólniejszy (a nie określony w sposób szczegółowy, jak w przypadku rozporządzenia). Oczywiście nie można zapominać, że w stosunku do aktów (prawa miejscowego) kreujących obowiązki podmiotów (np. o charakterze finansowym, jak uchwały określające wysokość stawek podatkowych) w grę wchodzą także dodatkowe „obostrzenia” konstytucyjne. Wracając jednak do meritum – są jeszcze kolejne argumenty za ogólniejszym traktowaniem uprawnień JST w sferze decyzyjnej. Otóż ustawą zasadniczą wprowadzone zostało domniemanie kompetencji JST w zakresie realizacji zadań publicznych (w ramach ustaw) niezastrzeżonych dla innych władz publicznych[27]. Przy czym jest ono najszersze w odniesieniu do samorządów gminnych (art. 164 ust. 2 Konstytucji RP ). Realizacja zadań następuje zaś – co istotne – we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP )[28]. W tym kontekście nie mniej ważne jest, że zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez JST jako zadania własne (art. 166 ust. 1).

                                                                                                   ***
                                                                                       WSTECZ   DALEJ  

Przypisy:
[18] Odnosi się ona zarówno do działalności prawotwórczej (zob. wyrok TK z 18.07.2006 r., U 5/04, OTK ZU 2006/7A, poz. 80), jak i do aktów stosowania prawa. Podkreśla się przy tym, że znajduje ona swój częściowy wyraz także w formułowanej, w nauce prawa administracyjnego, zasadzie kompetencyjności: W. Sokolewicz, Komentarz do art. 7 Konstytucji, w: L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 5, Warszawa 2007, s. 8. Szerzej na ten temat: W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2006, s. 67 i n.
[19] Tak m.in. w uchwale TK z 10.05.1994 r. (W 7/94), OTK 1994/I, poz. 23; w wyrokach TK z 14.06.2000 r. (P 3/00), OTK ZU 2000/5, poz. 138 oraz z 27.05.2002 r. (K 20/01), OTK ZU 2002/3A, poz. 34.
[20] Wyrok TK z 15.04.2003 r. (SK 4/02), OTK 2003/4A, poz. 31.
[21] Problematyka tzw. fakultatywnych zadań własnych oraz tendencja do zawężania wykładni przepisów w tym zakresie ujawnia się w przypadkach formułowania przez ustawodawcę w odrębnych ustawach tzw. przyzwoleń na finansowe wspieranie przez JST określonych zadań i/lub podmiotów. Zob. np. M. Paczocha, Glosa do wyroku WSA w Rzeszowie z 19 czerwca 2006 r. (sygn. akt I SA/Rz 400/06), „Finanse Komunalne” 2007/1–2, s. 116–122 oraz odmiennie: A. Ostrowska, Problemy z dotowaniem sportu kwalifikowanego z budżetu samorządu terytorialnego, „Finanse Komunalne” 2008/7–8, s. 87–93.
[22] W. Sokolewicz, Komentarz do art. 7..., s. 11 (i powołane tam orzecznictwo) oraz P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 19.
[23] Zob. np. wyroki TK: z 23.03.2006 r. (K 4/06), OTK ZU 2006/3A, poz. 32; z 20.07.2006 r. (K 40/05), OTK ZU/7A, poz. 82.
[24] W. Sokolewicz, Komentarz do art. 7..., s. 10. W tym kontekście zwraca uwagę pogląd wyrażony przez SN, dotyczący priorytetu stosowania norm. Wynika z niego, że w sytuacji zbiegu kilku unormowań mających zastosowanie do tej samej sytuacji (prawnej i faktycznej) przestrzeganie prawa polega na daniu przez organ władzy publicznej pierwszeństwa prawu silniejszemu (w rozpatrywanym przez sąd przypadku było nim prawo własności), bez względu na niemożność dochowania innych zasad – wyrok SN z 30.11.2006 r. (I CSK 272/06), LEX nr 233055.
[25] Tak: Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 143 i n. Zob. także m.in. wyrok TK z 24.06.1998 r. (K 3/98), OTK ZU 1998/4, poz. 52.
[26] Wprawdzie te ostatnie nie są wydawane przez organy JST, niemniej jednak wymagają przywołania z uwagi na konieczność dokonania interpretacji systemowej omawianych zasad.
[27] Wynika to z unormowań zawartych w art. 163 w zw. z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP. Domniemanie kompetencji dotyczy tylko części zadań publicznych. Przy czym nie może ono – z racji monopolu innych organów władzy państwowej – dotyczyć m.in. wymiaru sprawiedliwości czy też stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw w sensie materialnym). Nie wyklucza to jednak władczego działania JST, które przejawiać się może nie tylko w podejmowaniu rozstrzygnięć o charakterze wiążącym, lecz także ich egzekwowaniu. Zob. P. Sarnecki, Komentarz do art. 16 oraz do art. 163 Konstytucji, w: L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 4, Warszawa 2005.
[28] Co powoduje nie tylko konieczność powstrzymywania się ustawodawcy od nadmiernej ingerencji w kompetencje JST, lecz także obowiązek poszanowania przyznanej samodzielności. Jak stwierdził to w jednym ze swoich wyroków TK, ingerencja „(...) nie może wkraczać poza granice niezbędne dla ochrony interesu publicznego” (wyrok z 20.03.2007 r., K 35/05, LEX 257771). Zob. także np. B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2004, s. 593; Z.

Przydatne materiały:
 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)