Dotychczasowe poglądy na temat zakresu decyzyjności samorządu terytorialnego

Z przeglądu orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz praktyki nadzorczej regionalnych izb obrachunkowych (RIO) wynika, że powszechnie przyjmowana jest zasada, zgodnie z którą podejmowana przez gminę (a także JST pozostałych szczebli) decyzja w sprawie realizacji danego rodzaju zadania i jego finansowania wymaga istnienia szczegółowej podstawy prawnej (konkretnego przepisu) do jej podjęcia[8]. Zatem za niewystarczające podstawy wydania danego aktu zarządzania lokalnego (w zakresie podjęcia wykonywania i finansowania zadań) uznaje się unormowania zawarte w art. 6 i 7 ustawy o samorządzie gminnym . Przed przystąpieniem do kolejnych analiz i wywodów, w tym krytycznej oceny powyżej zaprezentowanego poglądu, chciałabym wskazać, że głównym praktycznym „sprawcą” takiego ujęcia zakresu decyzyjności JST jest stanowisko zajmowane przez sądy administracyjne. Pośrednio zaś można wskazywać na dominujące w tym zakresie zapatrywania doktryny (a często ich brak). Nie oznacza to wszakże zwolnienia od odpowiedzialności za taki stan rzeczy regionalnych izb obrachunkowych. Jednak zważywszy, że akty nadzoru RIO podlegają kontroli sądów administracyjnych, to stanowisko tych ostatnich ma decydujący wpływ na wyniki stosowania obowiązujących przepisów w trakcie sprawowania funkcji nadzorczych przez izby.

Oczywiście zarysowany powyżej stan związany jest także z utrwalonymi i przeważającymi poglądami doktryny zarówno prawa administracyjnego, jak i finansowego. Odmienne i nieliczne stanowiska[9] w omawianej materii nie są – niestety – ani (jak dotąd) reprezentatywne dla polskiej nauki, ani dostatecznie uwzględniane przy rozpatrywaniu praktycznych przypadków.

Wypada pokusić się o próbę ustalenia przyczyn, które legły u podstaw wadliwego twierdzenia, że każda decyzja JST (gminy) dotycząca realizacji i finansowania zadań wymaga – oprócz sformalizowanej ustawowo rzeczowej kompetencji ogólnej – także istnienia konkretnego (wyraźnego, szczegółowego) upoważnienia w obowiązujących przepisach prawa (przepisu prawa materialnego). Z teoretycznego punktu widzenia można za Michałem Kuleszą przyjąć, że istniejący konserwatyzm podejścia do swobody decyzyjnej JST wynika z kontekstu kulturowego (wywodzącego się z minionego ustroju), w tym m.in. z obawy przed „wynaturzeniami administracji”, i związany jest przy tym z tradycyjnym/klasycznym pojmowaniem zarówno funkcji prawa administracyjnego, jak i jego wykładni[10]. Z praktycznego punktu widzenia wydaje się natomiast, że źródeł kwestionowania legalności podjęcia aktu JST w przypadku braku konkretnego przepisu w przedmiocie wypełniania zadań (i/lub formy ich finansowania), mimo istnienia kompetencji ogólnych (art. 6 i 7 ustawy o samorządzie gminnym ), upatrywać można w przenoszeniu na grunt stanowienia aktów normatywnych przez organy władzy wykonawczej (sprawowanej przez JST) administracyjnoprawnej zasady kompetencyjności – która znajduje zastosowanie do aktów stosowania prawa (aktów indywidualnych)[11]. Zgodnie z nią organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa[12].[13] Owemu przenoszeniu administracyjnoprawnej zasady kompetencyjności na aktywność prawotwórczą/legislacyjną JST sprzyja najczęściej nieprawidłowa, moim zdaniem, interpretacja powoływanej notorycznie – i skądinąd w różnych redakcjach – reguły, zgodnie z którą „w prawie publicznym obowiązuje zasada, że dozwolone jest to, na co ustawa zezwala”[14]. Jak wskazano, jest ona różnie i w rozmaitych kontekstach powoływana przez organy orzecznicze, np.: „organ administracyjny nie działa bowiem w myśl zasady: «co nie jest zakazane, jest dozwolone», lecz podług żelaznej w prawie administracyjnym reguły: «dozwolone jest tylko to, co wynika z przepisów prawa»”[15] czy też: „działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie, które znajduje oparcie w treści przepisu prawa”[16]. Stąd już blisko do uznania wymogu przestrzegania nie tylko „zakresu własnych kompetencji i wymaganej procedury, ale także zgodności treści aktu z dyspozycją właściwego przepisu prawa materialnego”[17]. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że wskazane wcześniej ogólne dozwolenie ustawowe na podejmowanie działań przybiera (powinno przybierać) różne formy – w zależności od tego, jakiej sfery funkcjonowania organów władzy czy administracji publicznej dotyczy (o czym mowa będzie dalej) – jednak w tym zakresie nie znajdziemy w orzecznictwie specjalnego rozróżnienia i uzasadnienia.

Dominujący pogląd, że realizacja i finansowanie danego zadania przez wspólnotę samorządową, a w szczególności gminę, wymagają podstawy prawnej w postaci konkretnego przepisu prawa (materialnego), jest – uogólniając – wynikiem braku dostatecznej refleksji przede wszystkim nad rozgraniczaniem kompetencji/uprawnień JST (jako organów władzy) w zakresie stanowienia aktów normotwórczych (prawa miejscowego oraz prawa wewnętrznego), a także rozróżnieniem powyższych kompetencji od „przypisanego” zakresu zadań (w tym własnych). 

                                                                                                   ***
                                                                                       WSTECZ   DALEJ  

Przypisy:
[8] Zob. także na ten temat np.: W. Witalec, Granice prawne wydatków samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa regionalnych izb obrachunkowych, „Finanse Komunalne” 2010/6.
[9] Prezentowane głównie przez M. Kuleszę (prawo administracyjne) i T. Dębowską-Romanowską (prawo finansowe).
[10] M. Kulesza, O tym, ile..., s. 8–9.
[11] Zwana jest ona powszechnie zasadą praworządności – zob. np. M. Wierzbowski (red.), Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 17–18.
[12] Art. 6 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).
[13] Zasygnalizować w tym miejscu trzeba (będzie o tym mowa dalej), że owa administracyjnoprawna reguła kompetencyjności/praworządności działania organów ma znacznie węższy zakres niż wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada legalizmu działania organów władzy publicznej, czyli także organów JST.
[14] Tak np. w wyroku TK z 24.11.1998 r. (K 22/98), OTK ZU 1998/7, poz. 115.
[15] Wyrok WSA w Białymstoku z 10.07.2007 r. (I SA/Bk 361/07), OwSS 2007/4, poz. 100.
[16] Wyrok NSA z 13.10.2009 r. (II OSK 1080/09), http://orzeczenia.nsa.qov.pl; zob. także wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 18.03.2008 r. (I SA/Go 108/08), LEX nr 463505, w którym obocznie wskazano na brak podstawy prawnej do wydania przez radę powiatu aktu prawa miejscowego w zakresie udzielania dotacji z Powiatowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.
[17] Teza orzeczenia powołana za T. Dębowską-Romanowską, Wydatki publiczne, ich formy..., s. 114. Takie też twierdzenie w: M. Karpiuk (red.), Akty normatywne i administracyjne, Warszawa 2009, s. 125–126.

Przydatne materiały:
 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)