Zarówno w praktyce, jak i w doktrynie ugruntowało się przekonanie, zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego (JST) mogą podejmować tylko działania określone w konkretnym przepisie ustawy. Jednak o ile jest ono słuszne w odniesieniu do konstytuowania przez JST pewnych obowiązków/nakazów, o tyle nie jest adekwatne do pozostałych działań. Tym bardziej że przede wszystkim obowiązują konstytucyjne domniemanie kompetencji wspólnot samorządowych do realizacji zadań lokalnych/regionalnych, a także ustawowo określony zakres kompetencji oraz zadań przypisanych poszczególnym JST. Wśród wspólnot samorządowych specjalną i podstawową pozycję zajmują gminy, dlatego niniejszy artykuł poświęcony został przede wszystkim właśnie tym jednostkom.

Swoboda decyzyjna/legislacyjna JST była tematem podnoszonym do tej pory rzadko, i to nie tylko na gruncie prawnofinansowym[1]. Wprawdzie bardzo dobrze omówione są już zagadnienia związane z władztwem daninowym (legislacją daninową) JST, niemniej najczęściej są one rozpatrywane poniekąd samoistnie[2]. Brakuje szerszych badań i refleksji nad swobodą decyzyjną JST w zakresie realizowanych przez nie zadań (i ich finansowania), co jest zaskakujące, uwzględniwszy fakt, że w obszarze tematyki finansów lokalnych i regionalnych wiele miejsca poświęca się zagadnieniom samodzielności. Samodzielność zaś – której elementem jest swoboda/samodzielność decyzyjna, zarówno w ujęciu aksjologicznym, jak i prawnym – stanowi istotę samorządu terytorialnego jako odrębnego podmiotu publicznoprawnego[3]. Charakterystyczne dla nauki finansów i prawa finansowego jest to, że samodzielność ujmuje się tu – co do zasady (i z wyjątkiem zagadnień legislacji daniowej) – zasobowo, tzn. poprzez pryzmat adekwatności wielkości środków finansowych (lub ich źródeł) do przypadających zadań lub obowiązkowych obciążeń[4] (wydatków). Incydentalnie zaś „wywoływane” są kwestie finansowej swobody decyzyjnej (legislacyjnej) w innych obszarach funkcjonowania podmiotów publicznych, w tym wspólnot samorządowych[5].

Choć sama samodzielność – w tym finansowa – JST jest wartością niekwestionowaną (z przyczyn obiektywnych), to jej postrzeganie i stosowanie w procesie decyzyjnym/legislacyjnym JST pozostawia wiele do życzenia. Jak bowiem zostanie to wskazane w dalszej części tekstu – w związku z regułą, że w prawie publicznym nie obowiązuje zasada, iż zachowania niezakazane są dozwolone – ugruntowało się przekonanie, zgodnie z którym JST mogą podejmować tylko działania wyraźnie przewidziane w powszechnych przepisach prawa (konkretnym przepisie ustawy), tzn. takie, które mają skonkretyzowaną podstawę prawną. O ile stwierdzenie to jest słuszne w odniesieniu do konstytuowania przez JST pewnych obowiązków/nakazów (np. ustalania obciążeń podatkowych), o tyle jest nieadekwatne do pozostałych działań. Tym bardziej że przede wszystkim obowiązuje konstytucyjne domniemanie kompetencji wspólnot samorządowych do realizacji zadań lokalnych/regionalnych, wśród których to wspólnot specjalną i podstawową pozycję zajmuje gmina[6], a także ustawowo określony zakres kompetencji oraz zadań przypisanych poszczególnym JST[7]. Stąd uznawanie, że w sferze realizacji ustawowo przypisanych zadań JST podejmując decyzje (określone akty zarządzania), muszą dodatkowo (tzn. oprócz ogólnej kompetencji do rozstrzygania w zakresie przypisanych zadań) wykazać się/dysponować szczegółową podstawą prawną ich wydania – jest chybione. Przekonanie o konieczności istnienia – obok kompetencji ogólnej – także szczegółowego/konkretnego przepisu do podjęcia każdej decyzji legislacyjnej JST nie tylko podważa konstytucyjnie gwarantowaną samodzielność JST (a w szczególności gmin), lecz także implikuje pytanie, czy w omawianym zakresie realnie mamy do czynienia z decentralizacją władztwa publicznego. Można bowiem dojść do wniosku, że de facto funkcjonowanie wspólnot samorządowych w obszarze legislacji wpisuje się nie tyle w ideę decentralizacji, ile raczej w model dekoncentracji realizacji zadań publicznych.

W kontekście zarysowanego problemu zasadne jest założenie o potrzebie zrewidowania dotychczasowych poglądów dotyczących podstaw władztwa legislacyjnego JST, a w szczególności gmin, odnośnie do realizacji ich zadań (w tym własnych), a także ich finansowania. Przy czym tezie o samoistnej podstawie decyzji legislacyjnych JSTw postaci ustawowego określenia w ustawach ustrojowych ich zakresu działalności muszą towarzyszyć dodatkowe i konieczne normatywnoprawne warunki, mianowicie:
– JST muszą respektować ustalone ustawowo nakazy i zakazy w wypełnianiu (i finansowaniu) należących do nich zadań publicznych,
– zakres swobody decyzyjnej/zarządczej uzależniony jest od tego, czy dana decyzja JST ma charakter aktu prawa miejscowego czy aktu prawa wewnętrznego.

Dalsze rozważania będą koncentrowały się na zakresie decyzyjnej/legislacyjnej samodzielności gmin odnoszącej się do realizacji ich zadań (w tym własnych). Przede wszystkim z tego względu, że samorządy gminne stanowią podstawowy trzon organizacji wspólnot lokalnych i – co jest z tym związane – to im przepisy prawa nadają szczególny status w wykonywaniu zadań lokalnych.


                                                                                                    ***
                                                                                                   DALEJ  

Przypisy:
[1] W aspekcie administracyjno-prawnym zwraca na to uwagę M. Kulesza w publikacji: O tym, ile jest decentralizacji w centralizacji, a także o osobliwych nawykach uczonych administratywistów, „Samorząd Terytorialny” 2009/12.
[2] W ramach lokalnego prawa daninowego.
[3] Przy czym „samodzielność ta nie może być w całości lub w części przesądzającej o jej istocie zniesiona, co oczywiście nie wyklucza możliwości ustawowego jej ograniczania” – wyrok TK z 4.05.1998 r. (K 38/97), OTK ZU 1998/3 poz. 31.
[4] Jak np. obowiązkowe wpłaty JST do budżetu państwa z przeznaczeniem na część równoważącą/regionalną subwencji dla JST.
[5] Wskazać tu należy przede wszystkim poglądy T. Dębowskiej-Romanowskiej na temat wydatkowania publicznego oraz sposobów ograniczania swobody politycznej w tym zakresie, zawarte np. w: Wydatki publiczne, ich formy prawne oraz zasady realizacji w sektorze finansów publicznych, w: E. Ruśkowski (red.), System prawa finansowego, t. 2, Warszawa 2010.
[6] Art. 163 i art. 164 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze sprost.: Dz. U. z 2001 r. Nr 28, poz. 319), dalej: Konstytucja RP.
[7]Zob.: art. 6 i 7 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: u.s.g.; art. 4 ustawy z 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), dalej: u.s.p.; art. 11 i 14 ustawy z 5.06.1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), dalej: u.s.w.