Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przewiduje możliwość tworzenia w strukturze gminy wewnętrznych jednostek organizacyjnych działających na jej wyznaczonym obszarze – tzw. jednostek pomocniczych.
Takimi jednostkami pomocniczymi gminy są m.in. dzielnice, osiedla i sołectwa, a ponadto mogą być nimi również inne jednostki (jednostki nienazwane: osady, kolonie, folwarki).
Wbrew pozorom, a przede wszystkim wbrew praktyce przyjętej w znacznej części gmin, jednostki pomocnicze mogą pełnić wiele istotnych funkcji. Zależy to tylko i wyłącznie od podejścia władz gminny, które decydują o funkcjach tych jednostek, a tym samym przesądzają o ich praktycznym wykorzystaniu.
Tworzenie jednostek pomocniczych w gminie i wyposażanie organów tych jednostek w zadania i kompetencje jest zjawiskiem – zwanym w nauce prawa – „dekoncentracją wewnętrzną”.
Dekoncentracja oznacza, za J. Zimmermannem, „przekazywanie kompetencji podmiotom niższego szczebla z zachowaniem zależności hierarchicznych” (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2006, s. 138). Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g.: „organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami”, zaś, według art. 35 ust. 3 u.s.g., „statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: (...) 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji”. To rada gminy determinuje zakres dekoncentracji wewnętrznej, a więc to jedynie od niej zależy jaki będzie rzeczywisty sens/racja jednostek pomocniczych.
Analiza statutów jednostek pomocniczych gminy prowadzi do wniosku, że zakres funkcji tych jednostek jest bardzo mocno zróżnicowany. Są gminy, które wiedzą po co te jednostki tworzyć. Przekazują im zadania do realizacji, dzięki czemu jednostki pomocnicze (nie tylko z nazwy) stanowią oparcie dla organów gminy. Niestety, ale jest też znaczna ilość gmin, w których do jednostek pomocniczych podchodzi się w zupełnie inny sposób – czysto pozorny. Tworzy się jednostki w zasadzie jedynie po do, żeby istniały, gdyż ich utworzeniu nie towarzyszy dekoncentracja wewnętrzna, przez co zakres funkcji tych jednostek jest ograniczony do minimum.
Co gmina, to inne rozwiązania. Poniżej przedstawiono katalog funkcji jednostek pomocniczych w wybranych gminach. Zakres ten współtworzą:
1) opiniowanie statutu gminy;
2) opiniowanie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego;
3) opiniowanie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
4) opiniowanie projektów programów rozwojowych i inwestycyjnych;
5) opiniowanie poszczególnych uchwał rady gminy (np. dotyczących nazw ulic);
6) opiniowanie działalności/sprawozdań z działalności gminnych jednostek organizacyjnych (np. szkół podstawowych);
7) współdziałanie z organami gminy i jej innymi jednostkami organizacyjnymi (zakładami, spółkami);
8) organizacja i przeprowadzanie konsultacji społecznych lub pomoc przy tych czynnościach;
9) organizacja i przeprowadzania dyskusji publicznej lub pomoc przy tych czynnościach;
10) organizacja i przeprowadzani budżetu obywatelskiego lub pomoc przy tych czynnościach;
11) ogłaszanie mieszkańcom komunikatów urzędowych;
12) zbieranie skarg i wniosków od mieszkańców;
13) podejmowanie inicjatywy lokalnej.
To jest tylko katalog przykładowy. Pokazuje jednak to, do czego jednostki pomocnicze gminy mogą być wykorzystywane – ukazuje sens ich tworzenia.
Co jednak ważne, rzeczywista rola jednostek pomocniczych gminy w życiu ich mieszkańców może być znacznie większa, niż wynikałoby to ze statutu. Organy tych jednostek mogą się angażować w animację życia społecznego, wychodząc z roli tradycyjnie spostrzeganej administracji, a przybierając rolę organizacji społecznej.