Gminna osoba prawna w świetle ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów

Ustawa z 16.02.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów¹ określa warunki rozwoju i ochrony konkurencji oraz zasady podejmowanej w interesie publicznym ochrony interesów przedsiębiorców i konsumentów (art. 1 ust. 1). Zakres podmiotowy stosowania tej regulacji prawnej wyznacza, zróżnicowane pod względem prawnym, pojęcie "przedsiębiorca". W myśl ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z 2007 r. statusem przedsiębiorcy legitymuje się nie tylko podmiot, który wykonuje w imieniu własnym działalność gospodarczą, lecz także podmiot, który nie wykonując działalności gospodarczej, odpowiada ustawowo określonym cechom.

1. Uwagi wstępne

Istotnym aspektem podmiotowego zakresu stosowania ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z 2007 r. jest kwestia jej stosowania wobec gminnych osób prawnych. Znaczenie tej kwestii podkreśla fakt, że ustawa ta wśród podmiotów objętych jej stosowaniem wymienia osoby prawne organizujące lub świadczące usługi o charakterze użyteczności publicznej, które nie są działalnością gospodarczą w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej (art. 4 pkt 1 lit. a).

Nadaje tym samym tej kategorii osób prawnych status przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z 2007 r. Niewątpliwie do tych osób prawnych należą gminne osoby prawne, które organizując lub świadcząc usługi użyteczności publicznej, stają się przedsiębiorcami w świetle ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z 2007 r.

Działalność polegająca na organizowaniu lub świadczeniu tego rodzaju usług przez gminne osoby prawne nie jest przy tym działalnością gospodarczą w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej (tj. art. 2 ustawy z 2.07.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej²), lecz działalnością wykonywaną w ramach zadań o charakterze użyteczności publicznej, które stanowią zasadniczy fragment zadań własnych gminy, a zatem gminnej gospodarki komunalnej.

W związku z tym zasadne jest ustalenie zakresu pojęcia "gminna osoba prawna", zwłaszcza że pojęcie to nie ma własnej definicji legalnej, w przeciwieństwie do terminów "powiatowa osoba prawna"³ oraz "wojewódzka osoba prawna"⁴, a następnie wyjaśnienie przesłanek, których spełnienie przesądza o statusie gminnej osoby prawnej, w tym gminy, jako przedsiębiorcy, w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z 2007 r., szczególnie w zakresie przepisów dotyczących praktyk ograniczających konkurencję.

2. Gminna osoba prawna

Podstawowe znaczenie w kwestii ustalenia zakresu pojęcia "gminna osoba prawna" odgrywa ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym⁵, która wskazuje, że kategoria gminnych osób prawnych obejmuje zróżnicowane pod względem charakteru prawnego podmioty. Potwierdza to w sposób jednoznaczny przede wszystkim art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, który określając istotę mienia komunalnego (gminnego), wymienia jednocześnie podmioty tego mienia⁶. Zgodnie z tym przepisem mieniem komunalnym (gminnym) są własność oraz inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków, a także mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Należy dodać, że rozwiązanie to wskazuje, iż kategorię gminnych osób prawnych tworzą z jednej strony gminy i związki międzygminne, z drugiej zaś - gminne osoby prawne inne niż gmina i związek międzygminny.

2.1. Gmina i związek międzygminny

Zgodnie z Konstytucją RP i ustawą o samorządzie gminnym gmina ma osobowość prawną (odpowiednio art. 165 ust. 1 i art. 2 ust. 2). Nabycie przez gminę osobowości prawnej następuje z mocy prawa, tj. na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów, które tworzy daną gminę. Oznacza to, że z dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, którym może być wyłącznie 1 stycznia, powstaje gmina jako jednostka samorządu terytorialnego, a zarazem osoba prawna⁷.

W myśl ustawy o samorządzie gminnym związek międzygminny ma osobowość prawną (art. 65 ust. 2). Związek taki nabywa osobowość prawną po zarejestrowaniu, z dniem ogłoszenia statutu, przy czym rejestr związków międzygminnych prowadzi minister właściwy do spraw administracji publicznej⁸. Oznacza to, że związek międzygminny staje się z mocy prawa osobą prawną z dniem ogłoszenia statutu⁹, co może nastąpić dopiero po uzyskaniu wpisu do rejestru związków międzygminnych. W tym kontekście należy zaznaczyć, że związek międzygminny tworzy się w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych. Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje, że związek taki zarówno może być dobrowolny, tj. o jego utworzeniu decydują w drodze uchwały rady zainteresowanych gmin, jak i może mieć charakter obowiązkowy, tj. kiedy obowiązek utworzenia związku przez gminy wynika bezpośrednio z ustawy, która określa zadania takiego związku i tryb zatwierdzenia jego statutu¹⁰.

2.2. Gminne osoby prawne inne niż gmina i związek międzygminny

Gminnymi osobami prawnymi innymi niż gmina i związek międzygminny są osoby prawne, których powstanie każdorazowo zależy od woli gminy (związku międzygminnego) i następuje na podstawie odrębnych ustaw. Trzeba podkreślić, że grupa tych podmiotów nabywa osobowość prawną z chwilą uzyskania wpisu do stosownego rejestru.

Do grupy tej należy zaliczyć:

po pierwsze, jednoosobowe spółki kapitałowe gminy (jednoosobowe spółki kapitałowe związku międzygminnego); tego rodzaju spółki nabywają osobowość prawną z chwilą uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców w rozumieniu ustawy z 20.08.1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym¹¹, gdyż przed uzyskaniem wpisu mają status spółek kapitałowych w organizacji i tym samym należą do tzw. niepełnych (ułomnych) osób prawnych¹²; status jednoosobowej spółki gminy (związku międzygminnego) mają spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i spółki akcyjne, których wyłącznym wspólnikiem (udziałowcem, akcjonariuszem) jest gmina (związek międzygminny), niezależnie od sposobu i podstawy prawnej powstania tych spółek¹³. Innymi słowy, spółka kapitałowa jest gminną osobą prawną, jeżeli wszystkie udziały (akcje) należą do jednej gminy (bądź jednego związku międzygminnego); sytuacja taka może powstać przede wszystkim w wyniku utworzenia (zawiązania) takiej spółki przez jedną gminę (bądź jeden związek międzygminny) czy nabycia udziałów (akcji) w istniejącej spółce, a w przeszłości mogła również powstać w następstwie przekształcenia (komercjalizacji) przedsiębiorstwa komunalnego (bądź gminnego zakładu budżetowego), przy czym ten ostatni sposób powstania jednoosobowej spółki kapitałowej gminy (związku międzygminnego) został prawnie wyczerpany ¹⁴; natomiast spółka kapitałowa, której jednym z kilku (wielu) wspólników jest gmina (związek międzygminny), nie jest gminną osobą prawną, lecz spółką o charakterze mieszanym (kapitale mieszanym), co obejmuje też spółkę kapitałową, w której kontrolę sprawuje gmina (związek międzygminny), tj. spółkę kapitałową zależną od gminy (związku międzygminnego); przyjęte ustalenia potwierdza orzecznictwo sądowe, szczególnie odniesione do kwestii przekształceń państwowych osób prawnych i ich statusu prawnego, które ma znaczenie w kwestii ustalenia zakresu pojęcia gminnej osoby prawnej¹⁵;
po drugie, gminne osoby prawne, które zostały utworzone przez gminę (związek międzygminny) na podstawie przepisów administracyjnego prawa materialnego; ilustracją tej kategorii gminnych osób prawnych jest samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej utworzony przez gminę, co wynika z ustawy z 30.08.1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej¹⁶, która stanowi, że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej podlega obowiązkowi rejestracji w Krajowym Rejestrze Sądowym¹⁷, a tym samym z chwilą wpisania do tego rejestru uzyskuje osobowość prawną (staje się gminną osobą prawną); jednak uzyskanie wpisu do rejestru sądowego jest możliwe dopiero po uzyskaniu wpisu do rejestru prowadzonego przez wojewodę jako rejestru administracyjnego¹⁸; innym przykładem gminnej osoby prawnej jest instytucja kultury utworzona przez gminę na podstawie ustawy z 21.10.1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej¹⁹; dotyczy to instytucji kultury, dla której prowadzenie działalności kulturalnej jest podstawowym celem statutowym, przy czym formami organizacyjnymi tej działalności są m.in. teatry, opery, operetki, filharmonie, orkiestry, instytucje filmowe, kina, muzea, biblioteki, domy kultury. Tego rodzaju gminna instytucja kultury nabywa osobowość prawną z chwilą uzyskania wpisu do rejestru prowadzonego przez gminę jako rejestru administracyjnego²⁰, co skutkuje dopuszczalnością rozpoczęcia działalności kulturalnej²¹.

Powyższe rozważania wskazują, że kategorię gminnych osób prawnych stanowią osoby prawne o różnym charakterze prawnym. W obrębie tych podmiotów możemy z jednej strony wyróżnić gminę i związek międzygminny, z drugiej zaś - jednoosobowe spółki kapitałowe gminy (bądź związku międzygminnego) i gminne osoby prawne, których podstawą prawną utworzenia są przepisy materialnego prawa administracyjnego. Osobowość prawna pierwszej grupy gminnych osób prawnych wiąże się bezpośrednio z ich podmiotowością w sferze prawa publicznego, którą odzwierciedla formuła "wykonują zadania publiczne, w tym zadania o charakterze użyteczności publicznej, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność". Gmina i związek międzygminny nabywają osobowość prawną z mocy prawa, a tym samym należą do gminnych osób prawnych o charakterze pierwotnym. Natomiast grupa gminnych osób prawnych innych niż gmina (związek międzygminny) nabywa osobowość prawną z chwilą uzyskania wpisu do stosownego rejestru (sądowego albo administracyjnego). Okoliczność ta sprawia, że grupa tych podmiotów należy do gminnych osób prawnych o charakterze pochodnym, gdyż o ich utworzeniu każdorazowo decyduje gmina (związek międzygminny).

Na marginesie należy dodać, że status gminnej osoby prawnej miało również przedsiębiorstwo komunalne, które było przedsiębiorstwem gminy (bądź związku międzygminnego). Zakresem pojęcia "przedsiębiorstwo komunalne" objęto wyłącznie przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy z 10.05.1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych²², tj. przedsiębiorstwa, które powstały w wyniku komunalizacji państwowych przedsiębiorstw użyteczności publicznej o lokalnym lub wojewódzkim (regionalnym) zasięgu działania, co było związane z procesem komunalizacji części mienia ogólnonarodowego (państwowego). Przedsiębiorstwo komunalne nabyło osobowość prawną z mocy prawa, a tym samym należało do gminnych osób prawnych, przy czym pojawienie się tego przedsiębiorstwa jako podmiotu prawa, nie zależało od woli gminy, gdyż objęte komunalizacją przedsiębiorstwa państwowe stały się z mocy prawa przedsiębiorstwami komunalnymi, tj. przedsiębiorstwami gminnymi, zachowując przy tym osobowość prawną. Warto dodać, że o bycie prawnym tych przedsiębiorstw próbowała przesądzić ustawa z 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej²³, gdyż przedsiębiorstwa komunalne, w stosunku do których rada gminy do 30.06.1997 r. nie postanowiła o wyborze organizacyjnoprawnej formy lub o ich prywatyzacji, uległy z 1.07.1997 r. przekształceniu z mocy prawa w jednoosobowe spółki gminy²⁴.

3. Organizowanie lub świadczenie usług o charakterze użyteczności publicznej

Określenie zakresu pojęcia "gminna osoba prawna" nie rozstrzyga o statusie gminnej osoby prawnej, jako przedsiębiorcy, w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z 2007 r., lecz stanowi jedynie punkt wyjścia w tej kwestii. Spośród bowiem osób prawnych, które nie są przedsiębiorcami w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej²⁵, a tym samym nie wykonują we własnym imieniu działalności gospodarczej, statusem przedsiębiorcy w świetle ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z 2007 r. legitymuje się taka osoba prawna, której działalność odpowiada określonym cechom. Innymi słowy, w przypadku tych osób prawnych o uznaniu ich za przedsiębiorców w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z 2007 r. rozstrzyga fakt wykonywania działalności, która polega na organizowaniu lub świadczeniu usług o charakterze użyteczności publicznej, niebędących działalnością gospodarczą w ujęciu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej (art. 4 pkt 1 lit. a). Stwierdzenie to w równym stopniu dotyczy gminnych osób prawnych, w tym gminy i związku międzygminnego.

3.1. Usługi o charakterze użyteczności publicznej, które nie są działalnością gospodarczą

Podstawowe znaczenie w zakresie uznania gminnej osoby prawnej, w tym gminy, za przedsiębiorcę w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z 2007 r. odgrywa kwestia dotycząca ustalenia istoty usług o charakterze użyteczności publicznej, które nie są działalnością gospodarczą w świetle przepisów o swobodzie działalności gospodarczej.

Gmina jako osoba prawna, tak samo jak inna gminna osoba prawna, legitymuje się statusem przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z 2007 r. jedynie wtedy, gdy organizuje lub świadczy tego rodzaju usługi. W związku z tym konieczne jest spojrzenie przez pryzmat przepisów ustawy o gospodarce komunalnej²⁶ oraz ustawy o samorządzie gminnym, które wypowiadają się w kwestii zadań o charakterze użyteczności publicznej. Zwłaszcza, że zadaniom tym w świetle ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z 2007 r. odpowiada pojęcie usługi o charakterze użyteczności publicznej, która nie jest działalnością gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zasadność tego podejścia wzmacnia zarówno fakt, że ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów z 2007 r. nie zawiera definicji legalnej "usług o charakterze użyteczności publicznej"²⁷, jak i okoliczność, iż działalność o charakterze użyteczności publicznej - w ustawowo określonych przypadkach - jest działalnością gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej²⁸, co sprawia, że podmioty wykonujące tego rodzaju działalność we własnym imieniu są przedsiębiorcami w rozumieniu tej ustawy, a tym samym przedsiębiorcami w świetle ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z 2007 r.

Z przepisów ustawy o gospodarce komunalnej wynika, że gospodarka komunalna polega na wykonywaniu przez jednostki samorządu terytorialnego zadań własnych w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 1 ust. 1). Rozwiązanie to wskazuje, że gospodarka komunalna w sensie przedmiotowym obejmuje wyłącznie fragment zadań publicznych jednostek samorządu terytorialnego, w tym gminy, tj. zadania własne tych jednostek, co oznacza, iż poza zakresem gospodarki komunalnej znajdują się zadania zlecone jako zadania z zakresu administracji rządowej, które również należą do zadań publicznych. Istotną część zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, w tym gminy, jako zadań z zakresu gospodarki komunalnej stanowią zadania o charakterze użyteczności publicznej. Potwierdza to wyraźnie ustawa o gospodarce komunalnej, według której gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 1 ust. 2).

Identycznie w kwestii istoty zadań użyteczności publicznej wypowiada się ustawa o samorządzie gminnym, która stanowi, że zadaniami użyteczności publicznej są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1 tej ustawy, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 9 ust. 4). Oznacza to, że zadaniami użyteczności publicznej gminy są - określone w ustawie o samorządzie gminnym - te spośród jej zadań własnych, których celem jest bieżące i nieprzerwane (ciągłe) zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Istotne jest przy tym, że katalog zadań o charakterze użyteczności publicznej, jako zadań własnych gminy (podobnie jak zadań własnych w ogóle), jest zamknięty, gdyż zgodnie z zasadą legalizmu podstawy prawne tych zadań oraz zasady ich realizacji może tworzyć wyłącznie ustawa. Innymi słowy, o przypisaniu gminie (innej jednostce samorządu terytorialnego) określonego zadania, jako zadania własnego, co obejmuje też zadania o charakterze użyteczności publicznej, może przesądzać jedynie ustawodawca.

Zadania o charakterze użyteczności publicznej, jak wyżej sygnalizowano, stanowią fragment gospodarki komunalnej²⁹, a tym samym nie wyczerpują zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. Dotyczy to gospodarki komunalnej gminy³⁰ i województwa³¹, gdyż te jednostki samorządu terytorialnego mogą prowadzić działalność poza sferą użyteczności publicznej. Odmiennie kwestia ta przedstawia się w przypadku powiatu, ponieważ gospodarka komunalna tej jednostki samorządu terytorialnego obejmuje wyłącznie zadania o charakterze użyteczności publicznej³², co wskazuje, że gospodarka komunalna powiatu w sensie przedmiotowym ogranicza się jedynie do tych jego zadań własnych, które mają charakter zadań użyteczności publicznej.

Powyższe ustalenia wskazują, że użyte w art. 4 pkt 1 lit. a ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z 2007 r. pojęcie "usługi o charakterze użyteczności publicznej, które nie są działalnością gospodarczą w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej" należy w odniesieniu do gminnych osób prawnych interpretować w kontekście zadań o charakterze użyteczności publicznej w rozumieniu ustawy o gospodarce komunalnej, a więc tych zadań własnych gminy, których celem jest nieprzerwane i bieżące zaspokajanie zbiorowych potrzeb w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Innymi słowy, określając znaczenie tego terminu, należy mieć na względzie wyłącznie zadania o charakterze użyteczności publicznej jednostki samorządu terytorialnego, które w przypadku gminy (i województwa) stanowią część jej zadań własnych jako zadań publicznych. Tym samym, jak słusznie wskazano w literaturze, "nie można odwoływać się mechanicznie do ustawowych katalogów zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego"³³.

3.2. Organizowanie (świadczenie) usług użyteczności publicznej niebędących działalnością gospodarczą jako przesłanka uznania gminnej osoby prawnej za przedsiębiorcę

Zgodnie z ustawą o gospodarce komunalnej celem zadań o charakterze użyteczności publicznej jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności. Realizacja tego celu następuje w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. O charakterze tych usług, jako usług powszechnie dostępnych (usług publicznych), rozstrzyga ustawodawca, który przypisuje zadania użyteczności publicznej jednostce samorządu terytorialnego, w tym gminie. Wykonywanie tego rodzaju usług następuje w ramach realizacji zadań użyteczności publicznej w rozumieniu ustawy o gospodarce komunalnej, tj. jako zadań własnych, co zarazem wskazuje, że działalność polegająca na realizacji tych usług nie jest działalnością gospodarczą w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, a gminne osoby prawne, które wykonują tego rodzaju działalność nie są przedsiębiorcami w rozumieniu tej ostatniej ustawy.

Wykonywanie zadań o charakterze użyteczności publicznej łączy się każdorazowo z aktywnością jednostki samorządu terytorialnego, w tym gminy jako podmiotu tych zadań publicznych. W związku z tym w literaturze słusznie zauważono, że wykonywanie zadań użyteczności publicznej oznacza aktywność, która z jednej strony obejmuje organizowanie prawnych i faktycznych warunków realizacji usług użyteczności publicznej, z drugiej zaś - polega na bezpośrednim świadczeniu tych usług jako usług powszechnie dostępnych³⁴. Charakterystyczne jest przy tym, że wyłącznym celem tej aktywności (a w konsekwencji realizacji zadań użyteczności publicznej) jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności, co nie może być pojmowane jako zakaz wykonywania w tej sferze działalności o charakterze odpłatnym. Zwłaszcza że w warunkach gospodarki rynkowej tego rodzaju aktywność nie może abstrahować od zysku jako kategorii ekonomicznej³⁵. Warto dodać, że oznacza to, iż usługi o charakterze użyteczności publicznej wyróżnia cel, którym jest ciągłe (bieżące i nieprzerwane) zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności.

Z aktywnością jednostek samorządu terytorialnego, w tym gminy, w zakresie wykonywania zadań o charakterze użyteczności publicznej, ściśle koresponduje kwestia wyboru form organizacyjno-prawnych ich wykonywania³⁶. W kwestii tej wypowiada się ustawa o gospodarce komunalnej, z której wynika, że zadania własne, w tym zadania użyteczności publicznej (tj. zadania z zakresu gospodarki komunalnej), jednostka samorządu terytorialnego (a zatem również gmina) może wykonywać w szczególności w formie zakładu budżetowego lub spółki prawa handlowego (art. 2), przy czym istotne w tym zakresie zastrzeżenie wprowadza ustawa z 27.08.2009 r. o finansach publicznych³⁷, gdyż określa zadania własne jednostek samorządu terytorialnego, które mogą być wykonywane przez samorządowe zakłady budżetowe, co obejmuje też gminne zadania o charakterze użyteczności publicznej. Przykładowo, do tych ostatnich należą zadania w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku, lokalnego transportu zbiorowego (art. 14).

Powyższe ustalenia mają istotne znaczenie w kwestii uznania gminnej osoby prawnej, w tym gminy, za przedsiębiorcę w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z 2007 r. Gminna osoba prawna legitymuje się bowiem statusem przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z 2007 r., jeżeli organizuje lub świadczy usługi o charakterze użyteczności publicznej, które nie są działalnością gospodarczą w świetle ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przesłanką, która decyduje o statusie gminnej osoby prawnej, jako przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z 2007 r., jest zatem organizowanie lub świadczenie tego rodzaju usługi.
Z punktu widzenia gminy (związku międzygminnego) oznacza to, że nie każda ich działalność przesądza o uznaniu tej osoby prawnej za przedsiębiorcę w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z 2007 r., lecz tylko taka, która polega na organizowaniu lub świadczeniu usług o charakterze użyteczności publicznej w ramach wykonywania zadań użyteczności publicznej z zakresu gospodarki komunalnej. W praktyce organizowaniem usług o charakterze użyteczności publicznej, które łączą się bezpośrednio z realizacją gminnych zadań użyteczności publicznej, zajmuje się gmina (jednostka samorządu terytorialnego) jako podmiot tych zadań własnych. W literaturze przedmiotu podnosi się kwestię, czy organizowanie tego rodzaju usług obejmuje działalność gminy (jednostki samorządu terytorialnego) jako podmiotu stosunków cywilnoprawnych³⁸, czy również działalność gminy jako władzy publicznej, która stanowi akty prawa miejscowego³⁹ oraz wydaje decyzje administracyjne w sprawie zezwolenia na wykonywanie przez przedsiębiorców ustawowo określonej działalności gospodarczej⁴⁰. Innymi słowy, na tym tle akcentuje się kwestię uznania gminy (jednostki samorządu terytorialnego) za przedsiębiorcę w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z 2007 r. w przypadku stosowania środków władztwa administracyjnego (publicznoprawnego), wskazując jednocześnie na niejednolitość orzecznictwa w tej sferze⁴¹. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga rozgraniczenia działań władczych gminy (jednostki samorządu terytorialnego) jako działań w zakresie organizowania usług użyteczności publicznej, oraz działań władczych tego podmiotu jako działań, które nie są objęte zakresem ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z 2007 r. Próbę rozgraniczenia tych działań podejmuje, jak się wydaje, orzecznictwo sądowe, gdyż w świetle jego analizy rysuje się tendencja, w myśl której gmina jest przedsiębiorcą, gdy w drodze aktu prawa miejscowego określa szczegółowe warunki wykonywania usługi użyteczności publicznej, co obejmuje też warunki udzielania zezwoleń na świadczenie tych usług. Statusem takim nie legitymuje się natomiast gmina w przypadku rozstrzygania spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnych w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego⁴², co dotyczy wydawanych przedsiębiorcom zezwoleń na ustawowo określoną działalność gospodarczą. Potwierdza to przede wszystkim wyrok Sądu Najwyższego (dalej jako SN) z 7.01.2009 r. ⁴³ , który wskazuje, że gmina nie ma statusu przedsiębiorcy (w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z 2007 r.) w zakresie, w jakim jej organ wydaje decyzje będące zezwoleniem dla przedsiębiorców na wykonywanie usług odbioru odpadów komunalnych.
Gmina (związek międzygminny) jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z 2007 r., także w przypadku gdy świadczy usługi użyteczności publicznej (niebędące działalnością gospodarczą) za pośrednictwem utworzonej w tym celu gminnej jednostki organizacyjnej, która nie jest osobą prawną bądź niepełną (ułomną) osobą prawną. Status takiej jednostki organizacyjnej ma np. gminny zakład budżetowy, który wykonując tego rodzaju usługi, prowadzi działalność wyłącznie w imieniu i na rachunek gminy jako osoby prawnej, a tym samym nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z 2007 r.

Omawiana kwestia wygląda odmiennie w przypadku gminnych osób prawnych o charakterze pochodnym (np. jednoosobowych spółek kapitałowych gminy bądź jednoosobowych spółek kapitałowych związku międzygminnego). O statusie bowiem tych gminnych osób prawnych, jako przedsiębiorców w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z 2007 r., decyduje każdorazowo fakt wykonywania działalności statutowej, co w praktyce ogranicza się do świadczenia usług o charakterze użyteczności publicznej jako usług powszechnie dostępnych, które wykonywane są w ramach realizacji zadań użyteczności publicznej. Stanowisko to uzasadnia okoliczność, że gminne osoby prawne o charakterze wtórnym tworzone są w celu wykonywania zadań użyteczności publicznej jako zadań własnych gminy, co zakłada, iż byt prawny tych osób prawnych związany jest bezpośrednio z realizacją tych zadań. Oznacza to, że celem statutowym (podstawowym) tej kategorii gminnych osób prawnych jest działalność polegająca na świadczeniu usług użyteczności publicznej, której wykonywanie jest dopuszczalne jedynie w ramach realizacji gminnych zadań użyteczności publicznej. W związku z tym gminne osoby prawne, które zostały utworzone przez gminę (związek międzygminny) w celu wykonywania zadań o charakterze użyteczności publicznej, i wykonują tego rodzaju zadania, nie mają statusu przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, gdyż ich działalność nie ma charakteru działalności gospodarczej w rozumieniu tej ustawy.

W zakresie oceny charakteru działalności wskazanych wyżej gminnych osób prawnych bez znaczenia jest także to, że nabycie osobowości prawnej przez gminne osoby prawne inne niż gmina (związek międzygminny) następuje z chwilą uzyskania wpisu do stosownego rejestru, szczególnie do rejestru przedsiębiorców w rozumieniu ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym w przypadku spółek kapitałowych gminy bądź związku międzygminnego. Uzyskanie takiego wpisu przez wskazane podmioty nie przesądza o charakterze działalności obejmującej świadczenie usług użyteczności publicznej w ramach gospodarki komunalnej, lecz może stanowić wyłącznie jedną z przesłanek podjęcia tej działalności.

Dariusz Szafrański

Przypisy:

1. Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm., dalej jako ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów z 2007 r.
2. Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.
3. Definicję pojęcia "powiatowa osoba prawna" zawiera art. 46 ust. 2 ustawy z 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), który wskazuje, że powiatowymi osobami prawnymi, poza powiatem, są samorządowe jednostki organizacyjne, którym ustawy przyznają wprost taki status, oraz te osoby prawne, które mogą być tworzone na podstawie odrębnych ustaw wyłącznie przez powiat.
4. Definicję pojęcia "wojewódzka osoba prawna" zawiera art. 47 ust. 2 ustawy z 5.06.1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), który stanowi, że wojewódzkimi osobami prawnymi, poza województwem, są samorządowe jednostki organizacyjne, którym ustawy przyznają wprost taki status, oraz te osoby prawne, które mogą być tworzone na podstawie odrębnych ustaw wyłącznie przez województwo.
5. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.
6. Zob. także art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
7. Artykuł 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym.
8. Artykuł 68 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
9. Sposób ogłoszenia statutu związku międzygminnego określa, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw administracji publicznej (art. 68 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym).
10. Artykuł 64 ustawy o samorządzie gminnym.
11. Dz. U. z 2007 r. Nr 168, poz. 1186 ze zm.
12. Artykuł 11 ustawy z 15.09.2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.). Por. bliżej np. A. Wolter, Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1986, s. 197; A. Kidyba, Niektóre skutki dla obrotu handlowego wprowadzenia trzeciej kategorii podmiotowej, "Przegląd Prawa Handlowego" 2004/12, s. 12.
13. Identycznie np. T. Dybowski, Mienie komunalne, "Samorząd terytorialny" 1991/1-2, s. 8; C. Banasiński, M. Kulesza, D. Szafrański, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz i przepisy towarzyszące, Warszawa 1997, s. 54-55; M. Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2008, s. 179. Odmiennie np. S. Dudzik, Działalność gospodarcza samorządu terytorialnego. Problematyka prawna, Kraków 1998, s. 123.
14. D. Szafrański, Prywatyzacja przedsiębiorstw publicznych, w: Prawo gospodarcze. Zagadnienia administracyjnoprawne, H. Gronkiewicz-Waltz i M. Wierzbowski (red.), Warszawa 2007, s. 218.
15. C. Banasiński, M. Kulesza, D. Szafrański, Ustawa o gospodarce..., s. 52.
16. Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.
17. Tj. w rejestrze organizacji społecznych, fundacji, stowarzyszeń w rozumieniu ustawy z 20.08.1998 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 17, poz. 209 ze zm.).
18. Artykuł 35b ustawy o zakładach opieki zdowotnej. Por. rozporządzenie Ministra Zdrowia z 16.07.2004 r. w sprawie rejestru zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 169, poz. 1781 ze zm.).
19. Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.
20. Zob. rozporządzenie Ministra Kultury i Sztuki z 17.02.1992 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru instytucji kultury (Dz. U. Nr 20, poz. 80).
21. Artykuł 2 i art. 14 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
22. Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.
23. Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.
24. Zob. bliżej M. Szydło, Ustawa o gospodarce..., s. 486-491.
25. Artykuł 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
26. Analogiczne podejście należy zastosować wobec powiatowych i wojewódzkich osób prawnych, uwzgledniając odpowiednio ustawę o samorządzie powiatowym i ustawę o samorządzie województwa.
27. K. Kohutek, M. Sieradzka, Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komenterz, Warszawa 2008, s. 99.
28. Przykładowo, działalność pocztowa jest działalnością gospodarczą, która polega na świadczeniu usług pocztowych w obrocie krajowym lub zagranicznym - art. 1 ustawy z 12.06.2003 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1159 ze zm.). Identyczny charakter ma działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, która jest wykonywana przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jako przedsiębiorcę w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - art. 2 pkt 4 ustawy z 7.06.2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.). Analogiczne podejście zastosowano w ustawie z 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - art. 7 ust. 1 (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.).
29. Z. Snażyk, A. Szafrański, Publiczne prawo gospodarcze, Warszawa 2009, s. 170-171.
30. Artykuł 10 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej.
31. Artykuł 10 ust. 4 ustawy o gospodarce komunalnej i art. 13 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa.
32. Artykuł 6 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.
33. G. Materna, Pojęcie przedsiębiorcy w polskim i europejskim prawie ochrony konkurencji, Warszawa 2009, s. 95.
34. M. Szydło, Ustawa o gospodarce..., s. 135-136; K. Strzyczkowski, Prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 2009, s. 317-318.
35. M. Szydło, Ustawa o gospodarce..., s. 144.
36. Przepisy ustawy o gospodarce komunalnej stosuje się odpowiednio do wykonywania zadań z zakresu gospodarki komunalnej (zadań własnych, w tym zadań użyteczności publicznej, przez związki międzygminne - art. 5 ustawy o gospodarce komunalnej).
37. Dz. U. Nr 157, poz. 1240.
38. Np. gdy gmina powierza - na podstawie umowy cywilnoprawnej - wykonywanie zadania z zakresu użyteczności publicznej przedsiębiorcom w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej czy udostępnia własną infrastrukturę techniczną tym przedsiębiorcom.
39. Np. regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, czy warunki udzielania przedsiębiorcom zezwoleń na świadczenie usług ustawowo określonej działalności.
40. Zob. np. art. 16 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków czy art. 7 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
41. G. Materna, Pojęcie przedsiębiorcy..., s. 100-103 i wskazane tam orzecznictwo. Por. np. K. Kohutek, M. Sieradzka, Ustawa o ochronie..., s. 100-105.
42. Ustawa z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).
43. Wyrok SN z 7.01.2009 r. (III SK 17/08), niepubl.

Status gminnej osoby prawnej w świetle ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów